CE-SEC1-551-EXP1983-N4005

DECRETOS MUNICIPALES – Reglamentación del tránsito de motocicletas / REGLAMENTACION DEL TRANSITO DE MOTOCICLETAS – Incompetencia del Alcalde

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D.E., cinco (05) de abril (04) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Radicación número:

Actor: SANTIAGO URIBE Y OTRO

Demandado: Expediente No. 4.005

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte impugnadora en oportunidad legal contra la sentencia de 23 de mayo de 1982 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en virtud de la cual se declaró la nulidad del artículo lo. del Decreto No. 614 de 31 de octubre de 1979 dictado por el señor Alcalde del Municipio de Medellín y no se hizo expresa declaración de nulidad en relación con los demás artículos del Decreto aludido, ni sobre el Decreto 643 del 16 de noviembre de 1979, de la misma Alcaldía, por los motivos expuestos en la parte final del cuerpo de dicha providencia.

I. ANTECEDENTES: Los abogados Santiago Uribe y Jesús Vallejo Mejía, en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 66 del C.C.A., por separado solicitaron del Tribunal Administrativo de Antioquia que declarara la nulidad de los Decretos 614 de 31 de octubre de 1979 y 643 de 16 de noviembre del mismo año expedidos

por el Alcalde del Municipio de Medellín, procesos que luego fueron acumulados en la primera instancia. Los demandantes consideraron que los actos administrativos impugnados violan los artículos 16, 20, 46, 76, ordinales 1o. 2o. y 24,187 y 201 de la C.N.; lo., 7o., 217, 228 y 230 del Decreto 1344 de 1970 y 18 de la Ordenanza 614 de 1979. En cuanto al concepto de la violación ellos expresan que hubo imcompetencia del funcionario que dictó los actos acusados así como también desviación de poder y violación de las normas jurídicas superiores por ellos señaladas.

II. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal a-quo tomó la decisión expresada anteriormente con fundamento en las siguientes consideraciones, que se sintetizan:

1. Las normas contenidas en el Decreto 1344 de 1970 tienen carácter policivo como manifestaciones de recortes y al mismo tiempo de defensa de la libertad individual. Ellas se encaminan a señalar que las autoridadespolicivas protegen la libertad de locomoción en forma tal que "los reglamentos no pueden estatuir limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto al tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas" (artículos 98 y 99 del Decreto 1344 de 1970). Por su parte el artículo 6o. del Decreto 1355 de 1970 consagra un principio rector de policía que bien cabe en el asunto sub-judice, según el cual ninguna actividad de policía puede contrariar a

quien ejerza su derecho sino a quien abuse de él". A su turno el artículo 1° del Código Nacional de Tránsito Terrestre dice que las normas allí codificadas "... rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por las vías privadas que estén abiertas al público". En el artículo 2°, y para efectos de la interpretación del Código, se entiende por motocicleta el "vehículo automotor de dos ruedas sin estabilidad propia" y por pasajero "a) Usuario del servicio del transporte; b) Persona que se moviliza en un vehículo, distinta del conductor". "También el mencionado Código de Tránsito Terrestre establece en los Capítulos 2o. y 4o. del Título II la diferencia entre la licencia de conducción (artículo 17) y la licencia de tránsito, señalando que ésta es la autorización para que el vehículo pueda transitar en todo el territorio nacional, expedida por la autoridad competente, previa inscripción del mismo en el correspondiente registro de instrumentos públicos" (Artículo 87). El inciso 2o. dice que "la licencia de tránsito es un documento público; en ella se identificará el vehículo y se expresarán su destinación, el nombre del propietario inscrito y el número de la placa". El artículo 164 ibídem dispone que "ningún vehículo de servicio público o particular de pasajeros podrá llevar un número de pasajeros superior al cupo señalado en la tarjeta de matrícula, con excepción de los niños de brazos". Concordante con lo anterior el artículo 217 de la misma citada obra expresa que "el conductor que

transporte más pasajeros de los permitidos en la licencia, incurrirá en multa de diez pesos por cada pasajero excedente". Interpretando las normas anteriores el a-quo expresa lo siguiente: "Para el Tribunal aparece evidente que las autoridades Municipales quebrantaron abierta y ostensiblemente el artículo 217 del Decreto-ley citado en cuanto crearon en una norma prohibitiva, de carácter general y con particularidades represivas, un tipo de sanción por una infracción no contemplada en la ley. O sea que obligaron al conductar de un vehículo, de tipo motocicleta, a no conducir pasajeros en el mismo. O dicho en otras palabras, a pesar de que el conductor de un vehículo de esta naturaleza que tenga en su poder el documento público que señala inequívocamente el número de personas que puede transportar, se ve abocado a sufrir los efectos de la medida coercitiva con el pago de una multa que, de la misma manera, excede y en mucho los precisos límites de la norma acabada decitar". "Yesque debe repararse en el hecho de que las licencias de tránsito a que se refiere el artículo 87 del Código, estampad número de personas que puede transportar el vehículo automotor y las autoridades de tránsito no pueden, en una simple medida policiva, prohibir lo que la misma licencia de tránsito le permite y conforme se deduce del artículo (sic) 164 y 217 ibídem". Más adelante sostiene el Tribunal a-quo lo siguiente: "De otro lado y en cuanto a la competencia que tiene el alcalde para dictar las normas a que se refiere el acto acusado, la Sala transcribe lo pertinente de lo afirmado por el Fiscal y dada su identificación con lo allí planteado: 'De la lectura

completa del articulo 130 del Decreto 1344 de 1970, encontramos que se refiere, simplemente, a la forma como deben transitarlos vehículos, según las características de las vías: De único o de doble sentido de tránsito, y de uno, dos o tres o más carriles. El literal d) del numeral 1, de ese artículo dice: "Las bicicletas, motocicletas y vehículos de tracción animal e impulsión humana, transitarán de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de tránsito. En todo caso les está prohibido transitar por los andenes. "Según la norma, la autoridad municipal de tránsito puede señalar las vías, zonas o sectores por donde deben circular las motocicletas —para concretarnos al caso a estudio—, y prohibir (aunque no sería estrictamente necesario) el tránsito por las demás vías o sectores (las no autorizadas), en forma tal que el artículo 206 establece como sanción para el conductor —en caso de circular por zonas prohibidas— multa de veinte pesos y retención del vehículo hasta su pago. "Resulta claro que la norma a que nos venimos refiriendo en este numeral no otorga la competencia que pretende el Alcalde. "IV "También las normas del Decreto 1355 de 1970 se encaminan a señalar que las autoridades de policía protejan la libertad de locomoción y la circulación de vehículos (artículo 98), en forma tal que los reglamentos no puedan estatuir limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, y en cuanto al tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y salubridad

públicas (artículo 99). "Si lo que se pretende es garantizar la vida de las personas —dicha finalidad parece desprenderse de la cita del artículo 16 de la Constitución Nacional—, las medidas de control, tan extremas, no deben abarcar a todos los motociclistas sino a quienes atentan contra la vida y la integridad personal o que por lo menos, ofrezcan dudas o sospechas". "Cabe observar, finalmente, que en virtud del fenómeno jurídico del decaimiento, forma de extinción de los actos administrativos, el acto desaparece de la escena del derecho cuando desaparece, a su vez, su fundamento jurídico o fáctico, como cuando se deroga una ley que automáticamente hace desaparecer el decreto que la reglamenta. Es justamente la doctrina que contiene el artículo 93 del Código Contencioso Administrativo. "En el caso de autos al decretarse la nulidad de la norma prohibitiva contenida en el artículo 1o. del Decreto 614 de 1979 emanada de la Alcaldía de Medellín, quedarían virtualmente sin sentido las normas de excepción que consagra el Decreto 643 de 1979 y el artículo 2o. del decreto primeramente citado. "De igual manera quedaría sin base jurídica la disposición del artículo 3° del Decreto 614 primeramente citado que prescribe la sanción, o sea que si desaparece la norma prohibitiva, lógicamente deja de tener vigencia la sanción".

III. ALEGATO DEL APELANTE La parte impugnadora al sustentar el recurso de apelación expresa que el Consejo de Estado al analizar la legalidad de la Resolución 302 de mayo 11 de 1978 expedida por el Alcalde de Medellín, en virtud de la cual se prohibía el tránsito de

vehículos tipo motocicleta dentro de la jurisdicción de Medellín a determinadas horas, hizo los planteamientos queélconsideraahoraplenamente aplicables al caso objeto de controversia. Luego transcribe el fallo de 14 de abril de 1982.

IV. CONCEPTO DEL FISCAL El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo solicita a esta Sala que confirme la sentencia apelada por ajustarse a derecho. Al respecto expresa lo siguiente: "El Decreto 614 de octubre 31 de 1979, proferido por el Alcalde de Medellín, en su artículo lo., prohibió a los conductores de vehículos tipo motocicleta transitar con personas como parrilleros o pasajeros por las vías del municipio de Medellín". "Y el Decreto 643, que adicionó el anterior, autoriza a los conductores para transitar con personas como parrilleros o pasajeros en motocicletas siempre y cuando tengan la respectiva autorización expedida por la Secretaría de Transporte y Tránsito. "Ahora bien, el Decreto 1344 de 1970, por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre, como su nombre lo indica, reglamentó todo lo relacionado el tránsito en el territorio nacional, unificando así las normas de policía que con esta materia se relacionan. "Y el artículo 165 del Decreto citado, 1344 de 1970, dispuso el número de pasajeros que debe llevar cada vehículo de servicio público. Igualmente, el 217 ibídem, aplica una multa al conductor que transporte un número mayor de pasajeros al indicado en la licencia. "Así, entonces, el conductor está facultado o autorizado para transportar un

número determinado de pasajeros, de acuerdo con la indicación de su respectiva licencia, sin que por ello esté violando la ley. "Es importante destacar, como lo afirma el señor Fiscal de la primera instancia, que las autoridades están obligadas a proteger la vida, honra y bienes de los habitantes de la República, pero 'no lo pueden hacer en forma caprichosa, sino conforme a los términos de la misma Constitución y la ley. "Así, pues, el señor Alcalde de la ciudad de Medellín, al prohibir a los conductores de motocicletas que lleven personas como 'parrilleros o pasajeros" por las vías del municipio de Medellín, se extralimitó en sus funciones y, en consecuencia el Decreto 614 debe ser anulado. "Respecto del Decreto 643, que reglamentó el 614, como acertadamente lo sostiene el fallador de primera instancia, no hay necesidad de hacer ningún pronunciamiento sobre él, ya que es una consecuencia del primero. Anulado el uno, deja de tener vigencia el otro".

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallándose causal que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a decidirlo previas las

siguientes consideraciones:

A. LOS ACTOS ACUSADOS Los Decretos Municipales acusados fueron expedidos por el Alcalde de Medellín con invocación del artículo 16 de la C. N. y 130, numeral lo., literal d), del Decretoley 1344 de 1970 y su parte resolutiva es del siguiente tenor:

1. DECRETO 614 DE 1979 "Artículo 1o. Prohíbese a los conductores de vehículos de tipo motocicleta transitar

con personas como parrilleros o pasajeros por las vías del Municipio de Medellín. "Artículo 2o. Exceptúase del cumplimiento del presente decreto a las autoridades de tránsito, militares y de policía que por razón de su oficio deben transitar con parrilleros. "Artículo 3o. El conductor de vehículo tipo motocicleta que contraviniere la anterior disposición se hará acreedor a la retención del mencionado vehículo y a la multa de dos mil pesos M/L. ($2.000) a favor del Tesoro Municipal. "Artículo 4o. El presente decreto rige a partir del 15 de noviembre del presente año y deroga las disposiciones que le sean contrarias".

2. DECRETO 643 DE 1979 "Artículo 1o. Se autoriza a los conductores de vehículos tipo motocicleta para transitar con personas como parrilleros o pasajeros por las vías del Municipio de medellín, siempre y cuando quien viaje en tal calid acredite la respectiva autorización expedida por la Secretaría de Transportes y Tránsito. "Artículo 2o. La Secretaría de Transportes y Tránsito procederá a partir de la fecha a expedir las correspondientes autorizaciones a aquellas personas que por razones laborales, familiares o docentes deben hacer uso de este medio de transporte en calidad de pasajeros. "Artículo 3o. Este decreto rige a partir de la fecha de su sanción".

B. LOS CARGOS DE ILEGALIDAD CONTRA LOS ACTOS ACUSADOS Como se vio antes, los demandantes le hacen a los actos acusados tres clases de cargos de ilegalidad, a saber: incompetencia del Alcalde para expedirlos, desviación de poder y violación de normas superiores de derecho. A estos cargos

se referirá la Sala por separado, así: Primer Cargo. Incompetencia del alcalde para expedir los actos acusados. Los decretos objeto de impugnación invocan como atribuciones del Alcalde para dictarlos las normas contenidas en el literal d) del numeral 1 del artículo 130 del Decreto-ley 1344 de 1970 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) y en el artículo 16 de la C.N. La primera de dichas normas establece que los vehículos transitarán por las vías de sentido único de tránsito en la siguiente forma: "d) Las bicicletas, motocicletas y vehículos de tracción animal e impulsión humana, transitarán de acuerdo con las reglas que en cada caso dicte la autoridad municipal de tránsito. En todo caso les está prohibido transitar por los andenes". Interpretando la anterior norma "pro subjecta materia" se tiene, sin lugar a dudas, que las reglas que allí se autorizan dictar por las autoridades municipales de tránsito no pueden referirse a cosa distinta a la forma como los vehículos mencionados deben transitar en "vías de sentido único de tránsito", ya sean de un carril, de dos carriles o de tres o más carriles. Por lo tanto, con fundamento en dicha norma no pueden los Alcaldes prohibir o limitar a los conductores de vehículos de tipo motocicleta que transiten con personas como parrilleros o pasajeros por las vías públicas si tienen licencia de tránsito expedida por autoridad competente que se lo permita. Por ello el artículo 217 del citado Código de Tránsito Terrestre establece que "el conductor que transporte más pasajeros de

los permitidos en la licencia incurrirá en multa de diez pesos por cada pasajero excedente", esto es, que el conductor que transporte únicamente los pasajeros permitidos en la licencia no incurrirá en sanción alguna por no ser su conducta contravencional. Siendo este un precepto legal no puede una autoridad distinta al legislador ordinario o extraordinario modificarla, así sea por razones de orden público. De esto se desprende que el Alcalde de Medellín no tenía competencia dada por el Código Nacional de Tránsito Terrestre para expedir los decretos acusados. Si bien el Alcalde de Medellín también invocó como fuente de su competencia el artículo 16 de la C. N., lo cierto es que esta norma es tan abstracta o general que por sí sola no permite a ninguna autoridad de la República dictar reglamentos policivos. Se requiere además que una norma constitucional o legal de la competencia correspondiente, como fue precisamente el caso contemplado en el fallo citado por la parte impugnadora dictado por esta misma Sección el 14 de abril de 1982. Allí se dijo lo siguiente, entre otras cosas: "Pues bien, el artículo 16 de la C. N. establece que corresponde a las autoridades de la República, entre las cuales se encuentran los Alcaldes Municipales, proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes. En desarrollo de esta norma precisamente se les ha dado a dichos funcionarios la calidad de 'jefe superior de policía en el territorio de su jurisdicción' y se les autoriza para expedir los llamados reglamentos secundarios de que antes se ha

hablado. Pues estos son medios jurídicos de que dispone la policía para cumplir la obligación que se le ha asignado por el artículo 2o. del Código Nacional de Policía de conservar el orden público interno, el cual resulta de la presunción y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas". "La Resolución acusada en su artículo 1o. prohibe la circulación de motocicletas en el tiempo comprendido entre las 11 de la noche y las 5 de la mañana. Esta prohibición solo constituye, en opinión de esta Sala, una limitación al ejercicio a la libertad de locomoción en cuanto se utilice como vehículo las motocicletas, puesto que la restricción se refiere a unas horas que dadas las costumbres y el sistema de vida de Medellín, han sido consideradas de gran peligrosidad por atentarse contra la seguridad de la personas, como es del dominio público. "Estima la Sala que la norma del artículo 1o. cuestionado es secundaria o complementaria, no solo porque tiene por objeto la protección de la vida de las personas, evitando los 'accidentes en motocicletas debido a la circulación de ellas a altas horas de la noche y en la mayoría de los casos por conducirlas en estado de embriaguez', sino también porque con ella se previenen las perturbaciones de la seguridad que requiere la comunidad del Municipio de Medellín. De esta manera el Alcalde de este Municipio cumple una obligación no solo constitucional sino también legal. No es lógico concluir que se puede imponer a alguien una obligación y al mismo tiempo no se le permita hacer uso de los medios adecuados

para cumplir con ella. Por esta razón los Alcaldes pueden dictar, dentro del marco de las normas superiores, los reglamentos necesarios para la mejor ordenación del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas (artículo 7o. Decreto-ley 1344 de 1978), y siendo, como lo son conforme al artículo 2o. del Decreto-ley 2169 de 1970, autoridades de tránsito, pueden dictar las reglas como deben transitar las motocicletas en las circunstancias de lugar (literal d) del artículo 130 del Código Nacional de Tránsito Terrestre), de tiempo y de modo (artículos 10,109, 218, 224 Decreto 1344/70; 2o., 9o. y 13 Decreto 1355 de 1970). Pero estas medidas no solo las pueden tomar los Alcaldes, sino que están obligados a expedirlas cuando se consideren medios idóneos necesarios para preservar el orden público en determinadas circunstancias no bien previstas en los reglamentos primarios de policía. Así, por ejemplo, se puede prohibir la circulación de cierta clase de vehículos ruidosos por zonas cercanas a un hospital o a una escuela de niños por motivos de tranquilidad o de seguridad públicas". Lo transcrito del fallo aludido quiere significar que para el caso de la Resolución 302 de 1978 expedida por el Alcalde de Medellín concurrían una serie de normas legales que en desarrollo del artículo 16 de la Constitución le dan a los Alcaldes competencia para dictar regulaciones de la índole de la allí contemplada, que no se oponen a ningún texto legal, lo cual no sucede en el caso sub-judice en que

hay norma expresa del Código Nacional de Tránsito Terrestre. Las consideraciones anteriores sirven para complementar las expuestas por el Tribunal como apoyo de su decisión que, por lo mismo, debe confirmarse, aunque es de desear que una ley se ocupe del tema objeto de regulación de los Decretos impugnados, porque es evidente que las motocicletas están sirviendo de medio o instrumento para la comisión de frecuentes delitos en la ciudad de Medellín como en otros lugares del país. Pero el Estado de derecho exige que se respeten las competencias, no desbordando las atribuciones que la Constitución, la ley y los reglamentos han dado a los diversos organismos o funcionarios públicos. Otros Cargos. Por haber sido suficiente el estudio del primer cargo para concluir que el fallo recurrido debe confirmarse, la Sala se abstiene de considerar los demás cargos hechos a los actos acusados por los demandantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador Fiscal, FALLA: 1o. Confirmase la sentencia apelada. 2o. En firme esta providencia, envíense los autos al Tribunal de origen. Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y tres.

MARIO ENRIQUE PEREZ V., JACOBO PEREZ ESCOBAR, SAMUEL

BUITRAGO HURTADO ROBERTO SUAREZ FRANCO, (NO ASISTIO).

LORENZO ROJAS SURMAY. SECRETARIO.