CE-SEC1-551-EXP1987-N532

TRATADOS INTERNACIONALES - Acto jurídico complejo que no se realizan plenamente, mientras no se cumpla la totalidad de sus actuaciones que lo informen, incluidas la legislativa indispensable para su aprobación y existencia / DEMANDA POR VICIOS FORMALES - Conocimiento de la Corte Suprema por razones de jurisdicción y competencia / PROMULGACION - Es un acto administrativo que puede calificarse como de simple ejecución de la voluntad del Congreso y que no es susceptible de recurso alguno

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO Bogotá, D. E., nueve (09) de abril (04) de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 532

Actor: PEDRO PABLO CAMARGO Demandado: Por medio del escrito demandatorio que antecede, el ciudadano y abogado Pedro Pablo Camargo, en ejercicio de sus derechos legales consagrados en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, somete al control jurisdiccional de esta Corporación, el acto en virtud del cual el señor Presidente de la República, el día 14 de diciembre de 1986, aprobó el tratado de extradición "entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, firmado en Washington él 14 de septiembre de 1979", cuyo texto aparece publicado en el Diario Oficial número 37733 de 14 de diciembre de 1986 (fls. la 4).

Considera el demandante que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que declaró inexequible la Ley 27 de 3 de noviembre de 1980, aprobatoria del tratado

de extradición celebrado entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América, fue desconocida "por un acto del ejecutivo extemporáneo" lo cual "es irregular e implica un ostensible abuso de poder, con la clara transgresión de los preceptos constitucionales invocados". Por lo anterior, estima así mismo, que "hay nulidad absoluta del acto que acuso y así debe declararse por el honorable Consejo de Estado". Ahora bien, se procede a estudiar la admisión de la demanda para decidir si ésta es viable, por reunir los requisitos y formalidades exigidas por la ley o, si por el contrario, en razón de defectos de orden sustantivo o de fondo debe inadmitirse, como sucede cuando quiera que falte uno de los presupuestos procesales, sin los cuales no puede iniciarse ni desarrollarse válidamente ningún proceso. Con la anterior finalidad, esta Sala unitaria toma en cuenta lo siguiente: Precisamente, uno de estos presupuestos procesales es el de la competencia del juez, entendida como el Poder Jurisdiccional que tenga determinado juez o corporación, para resolver, mediante sentencia de mérito, al asunto sometido a su decisión. Así pues, en el caso en examen, bien se advierte que el acto acusado concreta precisamente una actividad que cumple el señor Presidente de la República, como máxima autoridad del Poder Ejecutivo, en relación con el Congreso, consistente en cumplir con el deber de sancionar las leyes, función ésta definida en el artículo 120-2 de la Constitución Nacional, en los términos que siguen: "Promulgar las leyes, sancionarlas, obedecerlas y velar por su exacto cumplimiento".

La promulgación de la ley, acto previo a su cumplimiento, indica que, por lo menos en teoría, este ordenamiento ha llegado al conocimiento de los administrados, por lo que puede hacerse efectiva esta presunción. Es este un requisito considerado por el profesor Alvaro Copete Risaralde, como de "aquellos que no pueden ser modificados ni por el constituyente, por pertenecer a la esencia ontólógica del concepto...". En relación con los tratados internacionales, la honorable Corte Suprema de Justicia ha considerado que la validez de éstos depende de "operaciones distintas y sucesivas, tanto interiores como internacionales que forman un todo", por lo que es la misma Carta la que señala su trámite nacional así: "Su concierto pertenece al Gobierno y su aprobación al Congreso. En consecuencia los tratados se consideran, negocian y forman por él Jefe de Estado o su representante con plenos poderes; y agotado este trámite preliminar del negocio, al Congreso corresponde aprobarlo o improbarlo por medio de la ley, la cual requiere sanción y aprobación ejecutiva para ser publicada en el Diario Oficial (arts. 120-20, 76-18, 81, 120-2 y 86 de la C. N.). (Corte Suprema de Justicia, sentencia de 23 de octubre de 1985). En el presente caso se trata, pues, de una ley aprobatoria de un tratado, considerado por la misma Corte "como un acto complejo, integrado por una sucesión necesaria de actos intermedios, sin los cuales no logra su formación...". Y, este acto complejo, según los términos de la sentencia cuya copia auténtica se

adjuntó a la demanda, "requiere que cada uno de sus segmentos integrantes, $e ciñan a los requisitos que le son propios", pues, como a continuación agrega esa alta Corporación, tomando los argumentos de otra de sus sentencias "cada pieza integrante del convenio internacional es indispensable, de modo que cuando una de ellas falta, la operación jurídica final deja de nacer..." (del fl. 25 del expediente). Por lo demás, esa misma Corporación en la sentencia cuya copia acompaña a esta actuación, ratifica el carácter de acto complejo que tienen las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, advirtiendo que "si la ley es apenas uno de los requisitos para que él tratado adquiera eficacia y unida a los otros actos que la componen entra a formar parte inescindible del acuerdo internacional, los vicios sustanciales que afecten su proceso genético (y sean de tal entidad porque no permitan considerarlas como existentes por su vulnerabilidad constitucional)", necesariamente se proyectan o inciden en el acto complejo y no permiten que éste adquiera existencia en el orden normativo interno o doméstico.. (pág. 25 del expediente). En este orden de ideas, se llega a la conclusión final de que le asiste la razón a la Corte cuando dice que los tratados internacionales deben considerarse "como un acto jurídico complejo que no se realizan plenamente, mientras no se cumpla la totalidad de sus actuaciones que lo informen, incluidas la legislativa indispensable para su aprobación y existencia..." (sentencia de 6 de junio de 1985). Por lo que, a manera de conclusión, piensa esta Sala unitaria, que quien pretenda

demandar una ley aprobatoria de un tratado internacional por vicios formales como el que el demandante señala, debe hacerlo ante la honorable Corte Suprema de Justicia, por la vía de la acción contemplada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, pues, es a esta Corporación a quien corresponde su conocimiento, por razones de jurisdicción y competencia, acusando allí todo el acto complejo que integra el tratado incluyendo su promulgación, ante la imposibilidad jurídica de separar el solo segmento de su promulgación y publicación, para demandarlo como un acto administrativo que contiene una decisión ejecutoria, ante el Consejo de Estado. Lo anterior, por cuanto la promulgación no es acto separado del resto de la ley ni tampoco exclusivo del señor Presidente de la República, en cuanto que, según el artículo 89 de la Carta y, cuando quiera que se den las situaciones previstas en el respectivo título de la Constitución Nacional, esto es, "si el Gobierno no cumpliere el deber que se le impone de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que este título establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso". La promulgación es, por tanto, un acto administrativo que puede calificarse como de simple ejecución de la voluntad del Congreso y que no es susceptible de recurso alguno. Las leyes no obligan sino por virtud de la promulgación y de su publicación con inserción en el periódico oficial, según las reglas de los artículos 52 y 54 del Código de Régimen Político y Municipal. De igual manera, la notificación de los actos administrativos constituye un requisito impuesto por la ley para hacerlos

exigibles a los administrados, de riguroso cumplimiento, hasta el punto de que sin el lleno de esta formalidad, "no tendrá efecto legal la decisión", según lo expresa el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo. Pero, en estos casos, no sería viable la demanda de la sola diligencia de publicidad con notificación personal o presunta, independientemente de la decisión notificada. Se trata entonces, de actos que van después de la adopción de la ley por el Congreso o de la aprobación de la decisión jurisdiccional, según sea el caso, los cuales, son simples actos de ejecución que, en la primera situación no puede separarse del acto complejo del tratado y, en la segunda, tampoco puede independizarse de la providencia notificada, por cuanto si así se hace, dichos segmentos no son susceptibles de ningún recurso jurisdiccional. Frente a la incompetencia del Consejo de Estado, por razones de jurisdicción y entendido este concepto como la facultad de administrar justicia mediante la aplicación de normas legales a casos concretos, se procede a inadmitir la demanda, según lo prevé el articuló 143 del Código Contencioso Administrativo, para los casos en que no es posible corregirla, precisamente por "falta de jurisdicción"; y, en consecuencia se ordena devolver los anexos al demandante. Notifíquese.

JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO.

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO