CE-SEC1-622-EXP1987-N566

GOBERNADOR – Corresponde dirigir la acción administrativa del Departamento / ACCION ADMINISTRTIVA - Dentro del Departamento / CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES - Vigilancia de la gestión fiscal / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Organización de las Contralorías

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., treinta (30) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y siete. (1987) Radicación número: 566

Actor: JOSE JESUS LAVERDE OSPINA

Demandado: Referencia: PROCESO Se resuelve de plano el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Orlando Santana Bohórquez contra el auto del veintitrés (23) de enero del presente año, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del juicio de nulidad de la Resolución número 054-R del 24 de octubre de 1986, expedida por el Contralor General del Departamento, decretó la suspensión provisional de la mencionada resolución, reglamentaria del funcionamiento del Fondo Rotatorio de Viáticos de la Gobernación.

El acto acusado: Lo es, como se dijo, la Resolución número 054-R de 24 de octubre de 1986 expedida por el señor Contralor General del Departamento del Quindío, y que es del siguiente tenor: "Resolución número 054-R de 24 de octubre de 1986. Por la cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo Rotatorio de Viáticos de la Gobernación del

Departamento".

"El Contralor General del Departamento del Quindío, en uso de sus facultades legales, en especial, las conferidas por los artículos 12, 408 aparte F), literal a) y 449 del Código Fiscal del Quindío.

Considerando:

1. Que la Contraloría General del Departamento del Quindío, mediante Resolución número 0009 de junio 30 de 1981, autorizó el funcionamiento de un Fondo Rotatorio de Viáticos para la Gobernación del Departamento por la suma de cien mil pesos moneda corriente ($ 100.000.00).

Que por Resolución número 1189 de julio 8 de 1981, emanada de la Gobernación del Departamento, se creó el Pondo Rotatorio de Viáticos para el Gabinete Departamental. Que mediante Resolución número 0271 de octubre 24 de 1986, emanada de la Gobernación del Departamento, se incrementó dicho Pondo Rotatorio a la suma de trescientos mil pesos moneda corriente ($ 300.000.00). Que se hace necesario actualizar la reglamentación y el monto de la póliza que garantice el adecuado manejo de este Fondo. Sin más consideraciones, Resuelve: "Artículo 1º Autorizar la ampliación del Fondo Rotatorio de Viáticos Gabinete Departamental hasta la suma de trescientos mil pesos moneda corriente ($ 300.000.00). "Artículo 2º Este Fondo seguirá a cargo de la Secretaria Recepcionista de la Gobernación, quien para el efecto constituirá póliza de manejo hasta un valor de cien mil pesos moneda corriente ($ 100.000.00). "Artículo 3º Los dineros de ese Fondo se manejarán en Cuenta Bancaria Especial

y su destinación exclusiva será la cancelación de viáticos para el señor Gobernador, Secretarios del Despacho, Director de Planeación, Asesor Jurídico, Tesorero General del Departamento, Directora de Extensión Cultural, Artesanía y Turismo del Departamento y Conductores que cumplan misiones oficiales ordenadas por el señor Gobernador. "Artículo 4º Los pagos por concepto de viáticos se podrán cancelar en un cien por ciento (100%), previa presentación de la Resolución de comisión y liquidación. "Artículo 5º Las erogaciones que se efectúen causarán los descuentos de Ley 33 de 1985 (antes Ley 4º de 1968) y estampillas Propalacio. "Artículo 6º La Secretaria Recepcionista de la Gobernación, como empleada de manejo, deberá llevar un Libro Auxiliar de hoja fija, a tres (3) columnas, donde registrará el movimiento de este Fondo Rotatorio, en el cual se detallará: —Valor inicial del Fondo. —Aumentos a la cuantía del Fondo. —Fecha, detalle de cada reintegro y su valor correspondiente. —Fecha, concepto, beneficiario y valor de cada desembolso. —Saldo disponible actualizado.

Parágrafo: Para el manejo de este Libro Auxiliar se deberá cumplir lo establecido en la Resolución número 1708 de agosto 30 de 1985. "Artículo 7º Una vez agotado el 70% del monto de este Fondo Rotatorio, el funcionario encargado deberá proceder a solicitar el reembolso de lo gastado para lo cual elaborará una relación detallando los pagos efectuados, comprobantes de

egreso y beneficiarios. "Artículo 8º Al finalizar cada año, para efectos contables, se deberán legalizar todos los gastos efectuados, de tal manera que el saldo disponible coincida exactamente con el valor del Fondo. "Artículo 9º El Control Fiscal del Fondo Rotatorio de que trata la presente Resolución, estará a cargo de la Auditoría Delegada ante Contabilidad y Presupuesto del Departamento. "Artículo 10. Enviar copia de la presente Resolución al señor Gobernador, Secretario de Hacienda, Jefe de Contabilidad y Presupuesto, Tesorero General del Departamento, Auditora Delegada ante Contabilidad y Presupuesto, Jefe División de Control Posterior y Jefe División de Auditoría de la Contraloría y a la Secretaria Recepcionista de la Gobernación del Departamento. "Artículo 11. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias, en especial, la Resolución número 009 de junio 30 de 1981. Comuniqúese y cúmplase. Dada en Armenia Quindío, a 24 de octubre de 1986. Rubén Vasco Martínez Jefe División de Auditoría".

La demanda: Sostiene que la Resolución demandada viola en forma ostensible la Ley 03 de 1986, artículo 17, por cuanto ésta señala que las Contralorías "sólo ejercerán como funciones administrativas las inherentes a su propia organización", y que el señor Contralor Departamental, "al dictar la Resolución acusada de ilegal, se ha constituido por sí y ante sí, en coadministrador del Departamento, función ésta que le está vedada, pues la creación, aumento y reglamentación del Fondo Rotatorio

del Gabinete Departamental, corresponde por mandato legal al señor Gobernador en su calidad de Jefe de la Administración Departamental". Agrega que el Contralor extralimitó su poder hasta el Despacho del Gobernador, puesto que en su Resolución le señala funciones a la Secretaria Recepcionista de éste, y que, además "el gestor y ordenador del gasto público, por mandato constitucional y legal, es el señor Gobernador del Departamento".

Decisión del Tribunal: Consideró que la Resolución demandada, "sin necesidad de entrar a efectuar razonamiento profundo alguno... lo que hizo fue inmiscuirse en la esfera administrativa propiamente dicha de las autoridades departamentales, violando de esta manera el mandato contenido en el artículo 17 de la Ley 03 de 1986... ", y como al Gobernador pertenece la gestión fiscal de la administración y al Contralor Departamental la vigilancia de esa gestión, aceptó la petición del demandante y, en consecuencia, decretó la suspensión provisional del acto acusado.

Apelación: Se fundamenta en que el Contralor General del Departamento del Quindío, al expedir el acto acusado, cumplió con lo preceptuado en el artículo 408, aparte P), literal a), que le ordena: "Prescribir los procedimientos que deben seguir las oficinas respectivas en lo concerniente a recaudo, desembolso de fondos, valores y bienes del Departamento los municipios y las entidades descentralizadas".

En consideración a que el Fondo Rotatorio de Viáticos de la Gobernación, anota el recurrente, efectuaría desembolso de fondos del Departamento del Quindío, el

señor Contralor, por intermedio del acto acusado, determinó el procedimiento a seguir con el manejo del mencionado Fondo Rotatorio, y determinó además la cuantía de la póliza de manejo que debía constituir la persona encargada de tales ocupaciones, ya que esto último se lo determina el artículo 449 del Código Fiscal de dicho Departamento. Por último, observa el apelante que el mencionado Fondo Rotatorio de Viáticos del Gabinete Departamental fue creado por la Gobernación del Quindío, igualmente, por la Gobernación, incrementado en su cuantía.

Consideraciones de la Sala: Estima esta Corporación que la decisión del Tribunal debe mantenerse parcialmente de conformidad con las reflexiones y precisiones que a continuación

se harán:

1. Corresponde al Gobernador, según la atribución segunda del artículo 194 de la Constitución Nacional, "dirigir la acción administrativa del Departamento" y para ello nombrará y separará sus agentes, reformará y revocará sus actos y dictará "las providencias necesarias en todas las ramas de la Administración".

Dicha atribución se conforma, desde el punto de vista de nuestro derecho público, a la condición que tienen los Gobernadores de ser Jefes de la Administración Departamental (art. 181 de la Carta Política). La vigilancia de la gestión fiscal de los Departamento está encomendada a las Contralorías Departamentales y la organización de éstas a las Asambleas (art. 187, ordinal 8º y 190 de la Constitución Nacional). Es así entonces que en el evento sub lite, el Gobernador del Quindío es autónomo para crear el Fondo Rotatorio de Viáticos para el Gabinete del Departamento, de

acuerdo con las necesidades del ente oficial y la vigilancia fiscal del mismo está a cargo de la Contraloría Departamental. Mas a esta última no le es dable, so pretexto de ejercer tal vigilancia, invadir la órbita propia administrativa del mandatario seccional, cual ha ocurrido en los siguientes textos de la Resolución número 054-R acusada; Artículo 1º Porque no tiene facultades para autorizar lo que de suyo es del resorte del Gobernador dentro de las actividades propias del desempeño de su cargo como cabeza de la Administración, cuales son la creación del Fondo en cuestión y la ampliación de su cuantía, realizado lo uno y lo otro por medio de las Resoluciones números 1189 de 8 de julio de 1981 y 0271 de 24 de octubre de 1986, respectivamente. Son estos actos los que se pretenden reglamentar a través de la Resolución número 054-R; Los artículos segundo en la parte que dice: "Este Fondo seguirá a cargo de la Secretaria Recepcionista de la Gobernación."y sexto en esta parte: "La Secretaria Recepcionista de la Gobernación como empleada de manejo deberá llevar.", porque a través de ellos la Contraloría se inmiscuye señalando y ratificando el funcionario de planta de la Gobernación —que no de la suya— que debe manejar el Fondo comentado y lo que es más, asignarle funciones. El escogimiento de tal funcionario corresponde hacerlo autónomamente al Gobernador, quien decidirá si esa dicha Secretaria u otro empleado el encargado de llevar el Libro Auxiliar de que da cuenta el artículo 6º En cambio: La segunda parte del artículo 2º de la Resolución que prevé la constitución de una

póliza de manejo hasta por un valor de $ 100.000.00 para la persona del Departamento a cargo del Fondo se acomoda a la competencia que al efecto le otorga la Contralor Departamental el artículo 449 del Código Fiscal del Quindío en armonía con el artículo 441 ibídem. Los artículos 3º, 4º y 6º desde donde dice: "Deberá llevar un libro." hasta terminar el texto incluyendo su parágrafo 7º y 8º que contemplan la manera contable como se debe manejar el Fondo Rotatorio, se ajustan a las facultades que al efecto confiere el Contralor el artículo 408 del Código Fiscal del Quindío en su literal "E) En relación con la contabilidad. b) Prescribir los métodos y sistemas de contabilidad de todas las dependencias departamentales y municipales y, así como de todas las entidades descentralizadas sometidas a su fiscalización y la manera como deben ser rendidas las cuentas por los empleados responsables y agentes de dichas entidades o por los contratistas". Del mismo modo goza de autonomía el Contraloreara delegar al funcionario suyo que a bien tenga el ejercicio del control fiscal sobre el Fondo, cual lo previene el artículo 9º de la Resolución. Los artículos 10, que contemplan la comunicación de la Resolución a distintos funcionarios del Departamento y la Contraloría y el 11 que dispone la fecha de vigencia de la misma, de suyo son intrascendentes respecto de la cuestión debatida. Por lo dicho los preceptos a que se refieren los numerales 1, 2 y 3 se sustraerán de la suspensión provisional de la Resolución enjuiciada que por esta decisión se

conforma. Debe esta Corporación advertir al Tribunal que el acto impugnado debió merecerle un más detenido estudio, toda vez que él consta de varios artículos a la luz de los cuales debió analizarse el alcance de las facultades del Contralor General vis á vis las del Gobernador —objeto de la suspensión provisional controvertida—. Al ser distintas las atribuciones del Contralor y del Gobernador es menester entonces examinar en cada texto concreto las ejercidas por el primero para establecer hasta dónde hace uso de las suyas propias o invade la esfera de actuación del segundo. No es suficiente como lo hizo el a quo citar escuetamente una providencia de esta Corporación para despachar con fundamento en ella la medida precautoria en comento. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, se revoca el auto apelado en cuanto dispuso suspender la Resolución número 054-R de 24 de octubre de 1986 dictada por el Contralor General del Departamento del Quindío en relación con los siguientes artículos: 29 "... quien para el efecto constituirá póliza de manejo hasta un valor de cien mil pesos moneda corriente ($ 100.000), 3º, 4º; 6º Desde la parte que dice "... deberá llevar un libro ... hasta terminar el artículo incluyendo el parágrafo; 7º, 8º, 9º, 10 y 11. Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de ocho (8) de mayo de 1987.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, CON ACLARACION DE VOTO; SAMUEL

BUITRAGO HURTADO, JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO, SIMON

RODRIGUEZ RODRIGUEZ VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO CONTRALORIAS REGIONALES (Aclaración de voto) 1º Atribución de vigilancia. Normación. 2º Delimitación de funciones entre ellas y los Gobernadores.

ACLARACION DE VOTO

GUILLERMO BENAVIDES MELO

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Referencia: Expediente número 566. Actor: José Jesús Laverde Ospina.

Respetuosamente me permito aclarar mi voto, para consignar algunas razones que considero han debido insertarse en la providencia cuya parte resolutiva comparte en términos generales: Hubiera sido de la mayor conveniencia jurídica recalcar, en la parte motiva, cómo las atribuciones de vigilancia puestas en cabeza de los Contralores regionales, surgen primeramente de la Ley 3º de 1986 y no sólo de los Código Fiscales expedidos por las entidades territoriales. Esto, para ir precisando conceptos que delimiten claramente las competencias de aquellos funcionarios frente a las de los Gobernadores. La precisión legislativa, que no existía antes, tiene el alcance de corregir errores consignados en los Códigos Fiscales de los Departamentos, que conducen a atribuir a los Contralores funciones claramente administrativas, como ha tenido ocasión de establecerlo el Consejo de Estado en diversas ocasiones. Pero si las providencias de la jurisdicción contencioso administrativa se apoyan exclusivamente en las normas probadas de las codificaciones regionales y parten de la base (aceptada en varios casos), de que por virtud de lo dispuesto en el

artículo 191 de la Constitución Política, la ordenanza por medio de la cual se expide el Código Fiscal es obligatoria aun cuando envuelva una manifiesta contradicción con la ley o con la misma Constitución, mientras el juez administrativo no se pronuncie especialmente sobre su ilegalidad o inconstitucionalidad, con ese método, seguido en la providencia a que me estoy refiriendo, el Consejo deja a salvo normas que pueden ser contrarias a la legalidad. En el caso examinado, la cuestión parece aún más clara si se tiene en cuenta que la Ley 3º es posterior al Código Fiscal del Quindío, lo cual indica que, aceptando, con gracia de discusión, la obligatoriedad de sus disposiciones, que atribuyeron funciones administrativas a los Contralores éstas fueron derogadas por la norma posterior de mayor jerarquía como es la ley, toda vez que en este evento se aplica el precepto según el cual, la ley, como Constitución, es derogatoria de la normatividad jerárquicamente inferior y anterior (obviamente) a sus disposiciones. El examen de numerosos procesos enviados en apelación por el Tribunal Administrativo del Quindío, han permitido a esta Sección examinar repetida y extensamente el Código Fiscal, en cuyo articulado se descubren muchas normas que consagran facultades administrativas en favor del Contralor, distintas a las que se refieren a la propia organización de la Contraloría, normas que resultan contrarias a las contenidas en la Ley 3º de 1986 y que, por consiguiente, no pueden regir, así esté por provocarse el ejercicio de la función jurisdiccional a través de demanda de nulidad con o sin solicitud de suspensión provisional. El

Consejo debe, permanentemente, como lo ha hecho en otras oportunidades y precisamente a través de esta Sección, extender la interpretación de las disposiciones hasta donde sea conveniente, para que los Tribunales dispongan de un acervo doctrinario y jurisprudencias que, si bien no obligatorio, sí resulta útil para el cumplimiento de sus importantísimas funciones como controladores de la actividad administrativa en sus respectivos territorios. Atentamente, GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., cinco de junio de mil novecientos ochenta y siete