CE-SEC1-664-EXP1987-N437

INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI – Formar y conservar el catastro. Trámite / CATASTRO / FORMACION Y CONSERVACION – Fines /

AVALUO DE LA FORMACION – Obtención / SUSPENSION PROVISION –

Procedente

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., diecinueve (19) de mayo de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 437

Actor: MARIA TERESA GARCIA DE GARCIA Demandado: Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 28 de enero de 1986, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de la referencia y en cuanto negó la suspensión provisional de los actos acusados.

La señora María Teresa de García demandó, por intermedio de apoderado debidamente reconocido, simultáneamente con la demanda, admitida, la suspensión provisional de las Resoluciones números 25-000-0036-84 de 1984 y 25-000-0027-85 de 1985, proferida por el Director Jefe de la Oficina Seccional del Catastro de Cundinamarca. Mediante la primera fue ordenada la inscripción en el catastro de todos los predios urbanos y rurales del municipio de Tocancipá, con vigencia a partir del primero de enero de 1985. Dentro de tales predios se encuentra el denominado "San Clemente", propiedad de la actora, según aparece

del certificado 1852 expedido por la mismo Oficina Seccional (fl. 48). Mediante la segunda, fue negado el recurso de reposición interpuesto contra la inicial. La suspensión provisional, como la demanda, se refieren solamente a la parte de las resoluciones que señalan el avalúo catastral del predio "San Clemente", y para solicitar aquella, dice la parte demandante: "... solicito respetuosamente la suspensión provisional de los actos administrativos acusados por las siguientes razones: "1. Existen manifiestas violaciones de normas superiores de derecho, que se pueden percibir a través de la confrontación o sencilla comparación entre las normas invocadas como quebrantadas y las resoluciones acusadas como se puede ver en el punto V de la demanda". A renglón seguido alega la existencia evidente de perjuicios económicos, originados en la variación súbita y cuantiosa del avalúo correspondiente al predio relacionado anteriormente. El Tribunal, para negar la suspensión dijo: "Pues bien, de lo anteriormente transcrito puede concluirse que la petición de la medida de suspensión no se halla sustentada de modo expreso tal y como lo ordena el inciso 3º del artículo 152 del Decreto 01 de 1984, pues se limita a remitirse a los cargos de violación de la demanda. "La sustentación de la medida debe ser expresa, lo cual quiere decir que tal sustentación debe hacerse en forma separada de la correspondiente a la propia demanda, ya sea en escrito separado o dentro de la misma demanda. "Ello quiere decir que al solicitarse la suspensión provisional no basta una remisión

a los cargos de violación y argumentos expuestos en la demanda de nulidad como sucede en el presente caso". Durante la segunda instancia, y luego de sustentar el recurso, la demandante limitó la acusación, para los solos efectos de la suspensión provisional, al cargo tercero de la demanda.

Consideraciones: Si bien es cierto que en principio tiene razón el Tribunal cuando afirma que no basta la simple remisión al texto de la demanda para entender que se han satisfecho las exigencias del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, y así lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, tal afirmación no puede predicarse de manera tan rotunda que haga necesaria la inserción de las razones expuestas en el cuerpo de la demanda misma, para aceptar que fue cumplida la exigencia del texto legal que impone el deber de sustentar de modo expreso la medida cautelar. Porque en verdad, tanto da referirse de manera categórica a los argumentos contenidos en el capítulo sobre los fundamentos de derecho e indicación de las normas violadas con explicación del concepto de la violación (C. C. A., art. 152, numeral 4), como insertar nuevamente estos en la parte correspondiente a la solicitud de suspensión provisional. Lo cierto es que la necesaria formalidad que el severo procedimiento supone, no puede extremarse hasta el punto de desechar de plano una argumentación porque, existiendo en el cuerpo de la demanda, no aparezca copiada en otro lugar. Este aspecto puramente mecánico no puede confundirse con el rigorismo procedimental ni con el deber de respetar estrictamente las formas propias de cada juicio, según pide el artículo 26 de la Constitución

Nacional. En el caso materia de esta providencia, el actor indica con claridad cómo sus razones para pedir la medida cautelar son exactamente las mismas que expuso en el Capítulo V de la demanda principal (si así pudiera decirse), lo cual quiere decir que en el acápite destinado a pedir la suspensión provisional de los actos acusados se encuentran reproducidos los motivos y causas de la solicitud. Tiene razón el apoderado cuando afirma que de no entenderse así la cuestión, habría que concluir diciendo que sólo la reproducción o fotocopia del texto ya presentado, puede servir de base al estudio del problema, sin que el juez pueda, porque le está vedado, leer siquiera, para decidir sobre la suspensión, lo dicho en el cuerpo de la demanda. Evidentemente, no es tal el sentido de la ley, y por ello procede el examen de las normas que se dicen manifiestamente contrarias a otras de mayor jerarquía. El examen que se anuncia anteriormente, por virtud de la restricción acusatoria que de manera expresa hizo al demandante durante la segunda instancia, se limitará al Cargo Tercero, según el cual, las Resoluciones acusadas resultan ser ostensiblemente violatorias de los artículos 4º de la Ley 14 de 1983 y 8º del Decreto reglamentario 3496 del mismo año. Dicen estas normas: "Ley 14 de 1983, artículo 4º. A partir del 1º de enero de 1984 para los fines de la formación y conservación del catastro, el avalúo de cada predio se determinará por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los

terrenos y para las edificaciones en él comprendidos. "Los terrenos y las edificaciones, o las fracciones de área de unos y de otros, en el caso que no fueren del todo homogéneos respecto a su precio, se clasificarán de acuerdo con las categorías de precios que defina el Gobierno Nacional en todo el país". "Decreto 3496 de 1983, artículo 8º. Avalúo de la Formación. El avalúo de la formación catastral se obtendrá para zonas homogéneas geoeconómicas teniendo en cuenta los valores unitarios que las autoridades catastrales determinen para edificaciones y terrenos, los cuales se clasificarán dentro de las categorías de precios unitarios que establezca el Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público". La lectura de los textos anteriores demuestra que para formar y conservar el catastro, las entidades administrativas encargadas de ello, en este caso el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, deben someterse a un trámite determinado y sujetarse también a la clasificación que establezca el Gobierno, por categorías de precios para terrenos y edificaciones sin que sea posible admitir que esta labor la cumpla aquel establecimiento público de manera autónoma y en sustitución del Presidente y el Ministro del Ramo en ejercicio de competencias que de manera expresa y excluyente atribuye la ley al Gobierno así integrado, o que dicha autoridad administrativa pueda proceder a la formación del catastro con prescindencia o con antelación a la actuación gubernamental, que fue precisamente lo que ocurrió con los actos administrativos acusados, cuya lectura constituye la demostración palmaria del ejercicio de una atribución que no

corresponde al Instituto Geográfico. En efecto, en los Considerandos de la Resolución número 25-000-0036-84 se dice que la Oficina Seccional de Cundinamarca dispuso el levantamiento del catastro del municipio de Tocancipá y que por Resolución número 25-000-020-84 el mismo Despacho (la Oficina Seccional de Catastro de Cundinamarca) aprobó el estudio de las zonas homogéneas geoeconómicas, el valor de los tipos de edificaciones, se ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de listas de propietarios o poseedores del mismo municipio. Y ya se ha visto cómo la función destinada a la formación del catastro requiere, previamente, la intervención del Gobierno. Pero la transgresión de la norma de mayor categoría aparece más clara si se observa cómo en la Resolución número 25-000-0027-85 por medio de la cual fue resuelto el recurso que interpuso contra la 0036-84 la hoy parte actora, la Oficina Seccional del Catastro afirma la oportunidad del ejercicio de su competencia, diciendo: "En desarrollo del mandato consignado en el artículo 4º (inciso 2º), de la Ley 14 de 1983, la Resolución número 660 de 1984 emanada del Instituto Geográfico, señalan los procedimientos a seguir para la determinación de: a) Zonas homogéneas físicas (de acuerdo a la clasificación de las tierras), entendiéndose por tales las áreas geográficas de una región con características similares en cuanto a suelos, aguas, pendientes, pisos términos, vías, uso, destino económico y otras variables; b) Zonas homogéneas geoeconómicas, o sea, el

proceso para establecer, con base en puntos de investigación económica dentro de las zonas homogéneas físicas, el valor de mercado para los terrenos ubicados en ellas; c) Valores unitarios para edificaciones. Todo este proceso tuvo cabal cumplimiento dentro de los trabajos del Catastro adelantados en Tocancipá, según documentos de archivo y Resolución número 25-000-020-84 (diciembre 26), aprobatoria del estudio de zonas homogéneas geoeconómicas y valor de los tipos de edificaciones de dicho municipio" (folio 53). Se echa de menos en la transcripción anterior el antecedente de la función básica que debió cumplir el Gobierno Nacional, según se ha visto. Pero lo que demuestra que ese antecedente no existió, es el Decreto 90 de 1986 (enero 10) "por el cual se fijan las categorías de precios para los terrenos y las construcciones", que constituye la medida necesaria del Gobierno y que debe ser expedida con antelación a la formación del catastro. Como los actos administrativos son anteriores a este requisito indispensable, evidentemente resultan de manera ostensible, contrarios a la Ley 14, artículo 4º, y al Decreto 3496, artículo 8º ambos de 1983, por lo cual se impone adoptar la medida cautelar de la suspensión provisional. Por otra parte, debe entenderse sumariamente probado el perjuicio que podría sufrir el actor con la aplicación de la norma que ha de suspenderse, demostración que resulta del examen del certificado que obra a folio 48 del expediente, certificado a través del cual el Jefe de la Oficina delegada de catastro de Zipaquirá señala cómo el avalúo del predio "San Clemente", al cual se refiere la demanda,

era a 31 de diciembre de 1984 de $ 7.701.000.00, mientras que el 1º de enero de 1985, este avalúo fue elevado a la suma de $ 16.576.000.00, precisamente por virtud de las Resoluciones materia del proceso. Es evidente, entonces, que el aumento del predio o avalúo en los términos anotados, se proyecta por lo menos sobre los impuestos que ha de pagar la propietaria del inmueble, con afectación de su patrimonio. Por las razones expuestas, la Sala Resuelve: Primero. Revocar el numeral 2º del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de enero de 1986. Segundo. Suspender los efectos de las Resoluciones números 25-000-0036-84 de 28 de diciembre de 1984 y 25-000-0027-85 de 6 de noviembre de 1985, expedidas por el Jefe de la Oficina Seccional de Catastro y mediante las cuales se ordenó la inscripción de los predios rurales en el municipio de Tocancipá, departamento de Cundinamarca, y se ratificó tal determinación, pero sólo en relación con el predio rural denominado "San Clemente", identificado con el número catastral 00-00-0020003-000, ubicado en la vereda El Porvenir, municipio de Tocancipá, Departamento de Cundinamarca; propiedad de María Teresa García de García, identificada con la cédula de ciudadanía número 20.045.210. Notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala en su sesión de fecha quince de mayo de mil novecientos ochenta y siete.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JOSE

JOAQUIN CAMACHO PARDO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO