CE-SEC1-71-1982-06-30

INSTRUCCION PUBLICA – Concepto / PERSONAS JURIDICAS – Reserva legal de su regulación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D. E, treinta (30) de julio de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Radicación número:

Actor: CARLOS DIDACIO ALVAREZ VERGARA

Demandado: Expediente: Número 3699.

El doctor Carlos Didacio Alvarez Vergara, en ejercicio de la acción contencioso administrativa consagrada en el artículo 66 del C. C. A., ha demandado de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 671 de 1981 expedido por el Presidente de la República, el cual consta de cinco artículos. A la demanda se le ha dado el trámite legal correspondiente y ha llegado el momento de fallar sobre la misma por encontrarse ejecutoriado el auto de citación para sentencia. Con este propósito se hacen las siguientes consideraciones:

1. En primer lugar observa la Sala que a fl. 35 se encuentra el siguiente informe Secretarial: "En obedecimiento a lo ordenado en el auto inmediatamente anterior, permítome informarle que el proceso radicado bajo el número 3580, fue fallado mediante sentencia que lleva fecha 19 de mayo del año en curso, la cual se encuentra debidamente notificada, ejecutoriada mediante oficio 403 de jubo 12 de este mismo año".

La sentencia a que hace referencia el informe anterior expresa en su parte resolutiva siguiente: "Decláranse nulos los artículos 1º,2º, 3º y 4º, literal a) del Decreto 671 de 1981.

De lo anterior se desprende que el mencionado Decreto 671 quedó vigente el literal b) del artículo 4º así como el artículo 5º que son del siguiente tenor: "Artículo 4º. El ICFES se abstendrá de efectuar la inscripción por resolución motivada sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa, en cualquiera de los siguientes casos: "b) Cuando el acto de la elección o cualquiera otro que sea condición para la existencia de éste, sea suspendido o anulado por autoridad jurisdiccional". "Artículo 5º El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición". Por sustracción de materia no puede la Sala entrar a considerar el cargo de insconstitucionalidad hecho por el actor contra los artículos 1º, 2º, 3º y 4º literal a) del Decreto 671 de 1981. Pues, por sentencia ejecutoriada de 19 de mayo del año en curso fueron declarados nulos, lo que hace que hoy no tengan vigencia. Pero como quiera que el actor ha impugnado todo el Decreto, deben entonces la Sala proceder a examinar el cargo en relación con las normas aún vigentes del Decreto 671 de 1981. El demandante acusa en su totalidad el Decreto 671 de 1981 por ser violatorio del numeral 12 del artículo 120 de la C. N. ya que el Presidente de la República con fundamento en dicha norma no puede establecer el procedimiento administrativo para la inscripción de representantes legales de las corporaciones y de las fundaciones civiles que imparten educación superior. "Pues, en este aspecto, el Estatuto legal no se relaciona ni directa ni indirectamente con la función de

reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional. El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo manifestó su opinión en el sentido de que se denieguen las peticiones de la demanda con los mismos argumentos que expuse en el proceso No. 3580. La Sala en esta oportunidad reitera los argumentos expuestos en la sentencia del 19 de mayo del presente año en relación con el cargo consistente en la violación del numeral 12 del artículo 120 de la C. N., en el cual se dijo lo siguiente: "1. En primer lugar observa la Sala que el Decreto acusado, según él mismo reza, ha sido expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución que le otorga el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución y no invocando la potestad reglamentaria de que trata el numeral 3o. del mismo artículo. Por consiguiente, mal puede hablarse de Decreto reglamentario sino de un Decreto Autónomo, aunque él haga mención expresa en su artículo 1º, del artículo 120 del Decreto 2799 de 1980. "El numeral 12 del articulo 120 de la Constitución Política expresa que corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, 'reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional'. Sobre el alcance de esta norma ha dicho el Consejo de Estado en sentencia de 14 de noviembre de 1962 que 'El ordinal 15 del artículo 120 ha permanecido sin modificación alguna en su texto, y hoy es el numeral 13 de la actual codificación' (hoy 12). En ese ordenamiento perdura aún el espíritu de la base 5a. No se ha

alterado, pues, el principio de que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la reglamentación de la educación pública nacional. El canon 41 del antiguo estatuto sí quedó reformado por el artículo 14 del Acto Legislativo de 1936, en el sentido de garantizar la libertad de enseñanza y de autorizar la suprema inspección y vigilancia de los institutos públicos y privados, autorización que no quedó condicionada, como ocurre en los casos señalados por los artículos 32 y 39 que regulan igualmente la intervención estatal, a la expedición de una ley. En la misma norma se introdujo, además, esta reforma: 'La enseñanza primaria será gratuita en las escuelas del Estado y obligatoria en el grado que señale la Ley'. Ello significa que se sustrajo de la órbita de la competencia del Organo Ejecutivo lo relacionado con el grado de obligatoriedad de la educación primaria nacional, quedando en todo lo demás, vigente el ordenamiento del 86. "Las anteriores premisas apoyadas en la letra y espíritu de la Carta, llevan necesariamente a estas conclusiones: No existe ordenamiento constitucional alguno que explícita o implícitamente confiera facultades al Congreso para regular la educación pública nacional. Salvo en lo relacionado con el grado de obligatoriedad con la enseñanza primaria. Aquella función está encomendada al Presidente de la República, quien debe ejercitarla por medio de reglamentos constitucionales. "No es admisible la hipótesis de que la atribución especial concedida por el numeral 13 al Jefe del Gobierno en orden a la reglamentación de la educación

nacional, sea la misma que le fue reconocida por el ordinal 3o. en relación con todas las leyes, porque ello equivaldría a borrar la base 5a. de la reforma y el correspondiente ordenamiento constitucional. De otro lado, una interpretación de esta naturaleza llevaría a la conclusión lógica e injurídica de que en una disposición de la Carta se repitiera exactamente lo que ya se había dicho en el mismo precepto. Si en el numeral 3o. del artículo 120 estaba consagrado el principio general de que el Presidente puede reglamentar las leyes, inclusive las relativas a la educación nacional, no existía razón alguna para que se insistiera en regular lo que estaba regulado. "Para efectos de precisar el alcance de la doctrina anterior, conviene anotar que ella solo tiene aplicación en lo relativo a la educación pública nacional, pero no en lo tocante con la reglamentación de los establecimientos departamentales de instrucción primaria y secundaria, función que compete a las asambleas por mandato constitucional. Implícitamente, en este texto se le otorgan facultades al Congreso, para legislar sobre las materias aludidas, es decir, sobre la organización de los institutos seccionales". "Para establecer el verdadero sentido y alcance de la atribución de reglamentar la instrucción pública nacional otorgada al Presidente de la República, es necesario considerar dos aspectos fundamentales, que son: por un lado lo referente a las personas jurídicas encargadas de impartir la educación y de otro lo referente a la educación e instrucción misma en sus aspectos activo y pasivo. "En cuanto a las personas jurídicas encargadas de impartir educación o

proporcionar enseñanza pública debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución que establece: "Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la norma o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas." "Las asociaciones religiosas deberán presentar a la autoridad civil para que pueda quedar bajo la protección de las leyes, autorización expedida por la respectiva superioridad eclesiástica". "Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de las normas concordatorias vigentes". Igualmente hay que tener presente lo estatuido en el artículo 12 ibídem, según el cual la capacidad, el reconocimiento y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas se determinarán por la ley colombiana'. "Armonizando las normas constitucionales transcritas se tiene que todo lo que respecta a la creación, estructura, gobierno, capacidad jurídica, representación y funcionamiento de las personas jurídicas, ya sean colombianas o extranjeras que desarrollen actividades en nuestro país, solo compete al Congreso. Por consiguiente, los aspectos indicados, que son los que condicionan la existencia y el desarrollo de las actividades de las personas jurídicas, no pueden ser objeto de reglamentos autónomos expedidos con fundamento en el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución. Son materia reservada a la ley. Por ello el Gobierno no puede establecer mediante decreto la forma de constitución ni determinar los órganos de gobierno o dirección de personas jurídicas privadas dedicadas a la educación pública; tampoco puede establecer la forma de su representación ni las condiciones para obtener la personería jurídica". "En cambio, compete al Gobierno lo relacionado con los reglamentos de la

educación o instrucción pública misma en sus aspectos activo y pasivo, con las limitaciones que la misma Carta establece. El término 'instrucción' empleado en el texto constitucional significa en su sentido natural y obvio, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 'acción de instruir', y es lo mismo que educación, enseñanza. La expresión 'instrucción pública' significa en el texto constitucional no solo la enseñanza impartida por el Estado, sino aquella a la cual tenga acceso el público, aquella a la cual pueda tener acceso19odo el pueblo', dentro de las condiciones generales o particulares de admisión. Sobre el alcance del término 'público' se ha dicho que no es sinónimo de oficial y que los servicios públicos, como es el de la educación, pueden ser prestados no solamente por entidades oficiales sino también por los particulares, como ocurre también con el transporte público. De esto se desprende que la facultad o atribución de reglamentar la instrucción pública abarca hoy día tanto la impartida por el propio Estado como por los establecimientos privados de enseñanza, pero solo en lo referente a la instrucción, educación o enseñanza misma en sus diversos aspectos, pero en todo caso, se repite, dentro de los límites que la Constitución la ha señalado, que son varios". En relación con la norma contenida en el literal b) del artículo 4o. del Decreto 671 encuentra la Sala que aunque a primera vista "parece que lo allí preceptuado se ajusta a las disposiciones legales, lo evidente es que lo reglamentado no toca con la instrucción o enseñanza misma que impartan los establecimientos no oficiales

de educación superior, que deben ser, conforme lo dispone el artículo 139 del Decreto Ley 80 de 1980, corporaciones o fundaciones. En la sentencia de 19 de mayo de 1982 dijo esta Sala que "lo referente a la inscripción ante el ICFES de los representantes legales de las corporaciones o fundaciones dedicadas total o parcialmente a la enseñanza o educación superior es cuestión que ... no atañe a la instrucción misma que se imparte por las mencionadas instituciones sino algo relacionado con su representación legal". De lo expresado se desprende que el cargo debe prosperar y, como consecuencia de ello, también en relación con el artículo 5o., el que apenas es una norma que sin la existencia del resto del articulado del Decreto 671 no tiene razón de ser. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colaborador Fiscal, FALLA: 1o. Decláranse nulos los artículos 4o., literal b) y 5o. del Decreto 671 de 1981. 2o. Por sustracción de materia, declárase inhibido para conocer de mérito de los cargos contra los artículos lo.. 2o., 3o. y 4o. literal a) del Decreto 671 de 1981. Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciséis de julio de mil novecientos ochenta y dos.

ROBERTO SUAREZ FRANCO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, SAMUEL

BUITRAGO HURTADO, MARIO ENRIQUE PEREZ V. LORENZO ROJAS

SURMAY, SECRETARIO.