CE-SEC1-725-1985-09-13

TRATADO INTERNACIONAL 1º Definición. Etapas que comprende. 2º Incorporación al derecho interno. ¿Qué se requiere? 3º ¿Quiénes intervinieron en la conformación del tratado? 4º Los actos anteriores a la expedición de la ley aprobatoria del tratado, son PREPARATORIOS, no definitivos. POR TANTO NO SON DEMANDARLES ANTE LA JURISDICCION EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 5º Expedición de la ley aprobatoria del tratado. DEMANDA DEL TRATADO PARA ANTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. 6º Remisión de los tratados públicos. Tesis que se han propuesto. ACTOS POLITICOS O DE GOBIERNO La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede revisar los actos políticos o de gobierno, no sólo por vicios de forma sino también por su contenido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D. E., trece (13) de septiembre (09) de mil novecientos ochenta y cinco (1985)

Radicación número:

Actor: JAIME RAMIREZ SERRANO

Demandado: Referencia: Expediente N° 5045.

Procede la Sala de Decisión a resolver el recurso de súplica interpuesto por el demandante, ciudadano y abogado Jaime Ramírez Serrano, contra el auto de 19 de julio del año en curso, por medio del cual el señor Consejero ponente inadmitió, por falta de jurisdicción, la demanda instaurada por el mencionado ciudadano, en la que solicita que el Consejo de Estado declare la nulidad de varias normas del

Tratado de Extradición entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América firmado en Washington el 14 de septiembre de 1979 y aprobado por la Ley 27 de 1980 (1). Las disposiciones del Tratado objeto de acusación son las siguientes:

1. El ordinal 3º del artículo 2º en el aparte que dice: ... con privación de la libertad por un período superior a un año.

El ordinal 2º del artículo 5º, que es del siguiente tenor: El que las autoridades competentes del Estado requerido hayan decidido no procesar a la persona reclamada por el hecho que motiva la solicitud de extradición, o suspender cualquier acción penal que se hubiese incoado, no impedirá la extradición. El artículo 7º, que textualmente expresa: Pena de muerte. Cuando el delito por el que se solicita la extradición sea punible con la pena de muerte con arreglo a las leyes del Estado requirente, y las leyes del Estado requerido no permitan la imposición de dicha sanción por tal delito, se podrá rehusar la extradición a menos que, antes de concederse la extradición, el Estado requirente dé las garantías que el Estado requerido considere suficientes de que no se impondrá la pena de muerte o de que, en caso de imponerse, no será ejecutado.

4. El artículo 8º, que dice: Extradición de nacionales. 1. Ninguna de las partes contratantes estará obligada a entregar a sus propios nacionales, pero el Poder Ejecutivo del Estado requerido podrá entregarlos si lo considera conveniente. Sin embargo, se concederá la extradición de nacionales, de conformidad con las disposiciones del presente

Tratado, en los siguientes casos: Cuando el delito comprenda actos que se hayan realizado en el territorio de ambos Estados con la intención de que sea consumado en el Estado requirente, o Cuando la persona cuya extradición se solicita haya sido condenada en el Estado requirente por el delito por el cual se solicita la extradición.

2. Si la extradición no se concede de conformidad con el párrafo 1 de este artículo, el Estado requerido someterá el caso a sus autoridades judiciales competentes con el objeto de iniciar la investigación o para adelantar el respectivo proceso, siempre que el Estado requerido tenga jurisdicción sobre el delito.

El artículo 20, que en seguida se transcribe: Alcance de la aplicación. Este Tratado se aplicará a los delitos previstos en el artículo 2, cometidos antes y después de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado. Sin embargo, no se concederá la extradición por hechos realizados antes de dicha fecha, que según las leyes de ambas partes contratantes no constituían delito al momento de su comisión. También pide el actor que se decrete la suspensión provisional el3 las siguientes normas del Tratado en referencia: ordinal 3º del artículo 2º, en cuanto al aparte objeto de impugnación; el ordinal 3º del artículo 7º, y los artículos 8º y 20. Como el motivo que indujo al señor Consejero ponente a inadmitir la demanda radica en la falta de jurisdicción, esta providencia se circunscribe al análisis de ese aspecto en particular. En este orden de ideas a continuación se precisan el punto de vista del libelista y el criterio que informa el auto recurrido.

1. Posición jurídica del actor sobre la competencia.

En capítulo especial afirma el demandante que el Consejo de Estado es competente para conocer de la acción por él promovida y al respecto se fundamenta en los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, que versan, en su orden, sobre el objeto de la jurisdicción en lo contencioso administrativo y los medios de control de la actividad administrativa. Sobre el particular, expresa: Constituye la primera de las normas transcritas, la consagración legal del objeto propio de la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de la cual es necesario señalar, como primer elemento, el hecho de que tal institución tuvo su origen en la necesidad de ejercer un control jurisdiccional sobre los actos y hechos administrativos que cumple el Estado a través de sus distintos órganos, cualquiera que sea su categoría o la importancia dentro de la organización jerárquica del Estado. Como la función administrativa del Estado se manifiesta en la realidad por actos, hechos u omisiones capaces de producir efectos jurídicos que afectan la vida de los asociados, es sobre estos actos, hechos u omisiones que se debe ejercer el control jurisdiccional, en beneficio no sólo del derecho, considerado en su sentido más amplio, sino en beneficio también de las condiciones concretas y subjetivas que determinan y tutelan la vida en colectividad de sus asociados... Ahora bien. Para efectos de la presente demanda, entendemos que el hecho de convenir y suscribir un Tratado Internacional con otro país, constituye en sí mismo un acto capaz de producir efectos jurídicos, para cuya realización interviene en

forma directa e inmediata la voluntad y la inteligencia del sujeto administrativo que lo cumple... En consecuencia, dejando establecido que el hecho de la celebración de un Tratado Internacional por parte del Presidente de la República, es simplemente el cumplimiento de una función constitucional propia de su empleo y que dicha conducta constituye 'una actividad administrativa' en stricto sensu, y habiéndose definido legalmente que toda actividad administrativa cumplida mediante acto o hecho de la gente (1) estará sujeta al control jurisdiccional, según lo tiene establecido el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, se debe concluir que necesariamente compete a los Tribunales Contencioso Administrativos ejercer el control jurisdiccional sobre este tipo de actuaciones de la Rama Ejecutiva del Poder Público. De otra manera, es decir, si dichos actos o actividades, no estuvieren sujetos al control jurisdiccional mencionado, nos encontraríamos ante una situación de ejercicio absoluto del poder, mediante el cual el Gobernante estaría en la posibilidad de vulnerar los principios fundamentales que rigen las relaciones del Estado con sus subditos, so pretexto de crear situaciones jurídicas concretas de carácter internacional para el mejoramiento de las relaciones y la mutua cooperación con los demás Estados. (1) Nota del Director: (sic). Y no se diga que la posterior aprobación de la ley que hace el Congreso Nacional de un Tratado Internacional, coloca a éste fuera del ámbito del control jurisdiccional de la Rama Contencioso Administrativa y lo somete al control constitucional que compete privativamente a la Corte Suprema de Justicia. Analizado el procedimiento que se sigue para la elaboración de los Tratados

Públicos Internacionales encontramos que se puede resumir así: a) La negociación; b) La firma; c) La ratificación; d) El canje de los Instrumentos de Ratificación. La aprobación del Tratado efectuada por el Congreso Nacional por medio de una ley, no constituye parte integrante del Tratado ya que dicha ley tiene por objeto darle viabilidad al requisito del Canje de Instrumentos de Ratificación que cumple el Presidente de la República.

Tal estado de las cosas: permite que la ley aprobatoria de los Tratados, ya lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, esté sometida al control constitucional que compete a dicha corporación y pueda ser declarada exequible o inexequible, según el caso, sin que por ello se vulneren los actos jurídicos internacionales creados por el Tratado. Y, a contrario sensu, el Tratado a su vez, que no está integrado a la ley pero que constituye un acto o actividad administrativa cumplida por un órgano administrativo, debe quedar y lo está en pleno derecho, sujeto al control jurisdiccional que ejerce el Consejo de Estado.

2. El auto suplicado.

En la providencia recurrida sostiene el señor Consejero ponente que el Tratado cuestionado no tiene naturaleza de acto administrativo. En este sentido, agrega: Por consiguiente, si una de las notas distintas del acto administrativo es su capacidad de 'producir efectos jurídicos', es obvio que el Tratado, aisladamente considerado, abstraído de los demás actos que lo complementan y que con él constituyen una unidad consubstancial., al no producir efecto jurídico alguno, no

participa de la naturaleza del acto administrativo. Los tratados públicos, según emerge de los artículos 76-18 y 120 de la Constitución Nacional, son actos jurídicos complejos, encuadrados dentro de un proceso que tiene su inicio en la fase del pacto celebrado entre las partes y su culminación en la aprobación legislativa por parte del Congreso Nacional, momento en el cual ya el tratado adquiere entidad propia. No obstante estar el Tratado completo al culminar esta segunda fase, aún requiere para que entre en vigencia y pueda producir efectos entre los Estados contratantes y se torne por ende obligatorio para los respectivos nacionales, de la etapa final del canje de ratificaciones. Igualmente alude a que los tratados públicos son pactos bilaterales de derecho internacional, cuya firmeza no puede quedar sometida a la decisión de una de las partes, eventualidad que podría tener ocurrencia si se permitiera su control por los tribunales nacionales, y a que los actos políticos o de gobierno, como los atinentes al manejo de las relaciones internacionales, han sido tradicionalmente excluidos del recurso de legalidad y que, por excepción, el inciso segundo del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo permite el juzgamiento, por vicios de forma, de las controversias originadas en esta clase de actos.

3. La sustentación del recurso.

En el escrito por medio del cual el demandante interpuso y motivó el recurso de súplica, se extiende en consideraciones sobre el fondo de la acción, haciendo la reiteración de las expuestas en la demanda y agregando otras. Al respecto llega a siete conclusiones, entre las cuales se destacan las siguientes: que el Tratado de

Extradición en comento, como actividad administrativa propia del Presidente de la República, es un típico acto de gobierno; que la jurisdicción en lo contencioso administrativo está facultada para juzgar la legalidad de los actos de gobierno, por vicio de forma; que el Tratado contiene varias normas que reforman los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, y que para ello el Presidente de la República no tenía facultades, ni el Congreso de la República lo había investido de autorizaciones extraordinarias. Consideraciones En apoyo de su pretensión, el demandante llega a la conclusión de que la ley aprobatoria de un tratado internacional está sometida al control constitucional de la Corte Suprema de Justicia, pero que el tratado público, que no hace parte de dicha ley, está sujeto al control jurisdiccional contencioso administrativo que ejerce el Consejo de Estado. Hábilmente hace el actor la escisión del Tratado, que es un acto complejo, para asignarle a la Corte el juzgamiento de la ley que lo aprueba, y al Consejo el conocimiento del tratado propiamente dicho. Mas esta división es inaceptable, en razón de que el tratado es un todo, o sea, un acto complejo. Así lo explica, con autoridad, el tratadista Charles Rousseau, cuando dice: Como acto complejo que es, el tratado internacional se concluye después de haber sido objeto de un procedimiento complejo. De él se puede decir, al igual que en derecho interno se ha dicho de la ley, que es un acto jurídico formal, o sujeto a procedimiento, es decir, que sólo se perfecciona mediante el empleo de un determinado procedimiento regulado por el uso (Derecho Internacional Público, 3º

Ed., Ediciones Ariel, Barcelona, pág. 26). En opinión de la Sala de Decisión, el Consejo de Estado, carece de jurisdicción para conocer de la demanda entablada por el ciudadano Jaime Ramírez Serrano. En consecuencia, habrá de confirmar el auto apelado, previas las siguientes razones: 1º El tratado es un acto jurídico complejo que comprende las siguientes etapas: la negociación, la adopción de las cláusulas, la firma, la aprobación mediante ley y el canje de ratificaciones o el depósito de instrumentos de ratificación. Para que el tratado se considere incorporado al derecho interno se requiere el cumplimiento de las etapas antes determinadas y para que tenga validez entre los estados firmantes se exige, además de lo anterior, del canje de ratificaciones o del depósito de instrumentos de ratificación. 2º Así, pues, en la conformación del Tratado intervienen el Gobierno y el Congreso. El Gobierno participa en la negociación, en la adopción de las cláusulas, en la firma y en el canje de ratificaciones, y el Congreso en su incorporación al derecho interno, mediante la expedición de la ley aprobatoria. 3º Los actos del Gobierno, anteriores a la expedición de la ley aprobatoria del Tratado, son preparatorios, no definitivos. Por tanto, no son demandables ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo. Estos actos, sin la aprobación del Congreso, no producen efectos jurídicos y una vez expedida la ley aprobatoria es procedente acusar el tratado, en acción de inexequibilidad, ante la Corte Suprema de Justicia, como guardián de la Carta Política, siempre y cuando que no se haya

surtido el canje de notas, según su jurisprudencia vigente (1). En todo caso, sin ser procedente analizar aquí las tesis de la honorable Corte sino simplemente enunciarlas, lo cierto es que ella tiene competencia privativa para conocer de las leyes que aprueban los tratados. 4º En relación con la revisión de los tratados públicos por la Corte Suprema de Justicia, se han expuesto tres tesis: La primera, la de la incompetencia absoluta de esa corporación para conocer y decidir sobre demandas de leyes aprobatorias de tratados. La segunda, la de la competencia absoluta de ese organismo. La tercera, la denominada tesis intermedia o temporal de competencia, según la cual la Corte puede conocer y decidir sobre la exequibilidad de una ley aprobatoria de un tratado cuando ha sido demandada antes de cumplirse el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación (2). La primera fue la tesis predominante en la Corte Suprema de Justicia Colombiana hasta el 6 de junio de 1985, fecha en la cual ese organismo acogió la tercera tesis mediante sentencia en la cual se declaró inhibida para pronunciar fallo de mérito sobre la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la Ley 27 de 1980, aprobatoria del Tratado de Extradición entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (Expediente N° 1275, demandante Epifanio Rojas Arias) (1). En vista de que tanto el señor Consejero ponente como el demandante hacen referencia a los actos políticos o de gobierno, la Sala cree oportuno hacer la siguiente precisión: la jurisdicción en lo contencioso administrativo, puede revisar

los actos políticos o de gobierno, no sólo por vicios de forma sino también por su contenido. Así se interpreta actualmente el inciso segundo del artículo 82 del nuevo Código Contencioso Administrativo, que únicamente permitía el examen de esos actos por vicios de forma, en virtud de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia el 15 de noviembre de 1984, que declaró inexequible la expresión pero sólo por vicios de forma del citado inciso (1). De todo lo anterior se deduce que el tratado es un acto jurídico complejo y que los actos producidos por el Gobierno antes de la expedición de la ley aprobatoria son preparatorios, no definitivos, por lo cual no pueden ser acusados ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo. La Sala se abstiene de hacer referencia a las consideraciones de fondo que plantea el demandante, en atención a que carece de jurisdicción para conocer de la acción propuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de listado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala de Decisión, resuelve: Confírmase el auto objeto del recurso de súplica. Ejecutoriada esta providencia, vuelvan los autos al Despacho del señor Consejero ponente. Notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión en su sesión de fecha trece de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco.

MIGUEL BETANCOURT REY, MARIO ENRIQUE PEREZ, SIMON RODRIGUEZ

RODRIGUEZ. VICTOR M. VÜLAQUIRAN, SECRETARIO