CE-SEC1-740-1987-03-06

CONCEJOS MUNICIPALES - Corresponde disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos./ EXPROPIACION DE BIENES PARTICULARES PARA AFECTARLOS A OBRAS URBANISTICAS MUNICIPALES – Normatividad / ALCALDE MUNICIPAL – Representante legal del Municipio, le corresponde celebrar el convenio o adelantar la expropiación

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO Bogotá, D. E., seis (06) de marzo (03) de mil novecientos ochenta y siete. (1987)

Radicación número:

Actor: ADALBERTO MONTOYA MONTOYA

Demandado: Referencia: Expediente No. 544

De conformidad con el artículo 213 del Código Contencioso Administrativo, procede la Sala a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de fecha octubre 2 de 1986, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle y por medio del cual fue negada la suspensión provisional de los artículos 3º y 4º del Acuerdo número 20 de 1973 (mayo 14), expedido por el Concejo de Cartago, y mediante el cual se ordena el trazado y construcción de unas vías públicas y se dictan otras disposiciones. Mediante los artículos 1º y 2º del Acuerdo, el Cabildo de Cartago ordenó trazar y construir unas vías dentro del perímetro urbano, que serían continuación de otras ya existentes. En la primera parte del artículo 3º dispuso que la Oficina de

Valorización Municipal levantara los planos respectivos, y a través de la segunda parte del texto autorizó al Alcalde de la ciudad para iniciar, con los dueños de los predios afectados por la ejecución de las obras, conservaciones tendientes a obtener acuerdos o arreglos directos sobre las zonas respectivas, seguramente con el objeto de conseguir la enajenación a favor del Municipio. El artículo 4º autorizó los traslados presupuéstales necesarios para cumplir el objeto del acto administrativo municipal. El actor considera inconstitucionales las normas cuya suspensión provisional solicita, por cuanto en ellas se otorga al Alcalde de la ciudad de Cartago una autorización para celebrar actos de aquellos comprendidos por el numeral 7 del artículo 197 de la Constitución Nacional, los cuales sólo pueden realizarse dentro de plazos estrictos que fije el Acuerdo respectivo de autorización. Y como en el caso en estudio, tal precisión en el tiempo no fue señalado por el acto acusado, es ostensible su transgresión del canon constitucional. El Tribunal de instancia no consideró que existe una violación flagrante y ostensible de la norma superior, por cuanto no ve con claridad meridiana que las autorizaciones destinadas a gestionar con los dueños de predios, arreglos sobre los mismos, "tengan el alcance de poder el Alcalde celebrar los contratos respectivos, para analizar, en consecuencia, si realmente está violando el artículo 197 de la Constitución Nacional" (fl. 20).

Consideraciones de la Sala: Desde la vigencia de la Ley 97 de 1913, corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles

de las poblaciones y caseríos. En distintas disposiciones, estas labores de los municipios han sido consideradas de interés social y utilidad pública, pero fueron las Leyes 1º de 1943 y 115 de 1948 las que de manera más explícita dieron aplicación al artículo 30 de la Constitución, en cuanto el legislador autoriza por esa definición de interés y utilidad, la expropiación de bienes particulares para afectarlos a las obras urbanísticas municipales. Por ello dice el artículo 1º de la Ley 1º de 1943: "Son motivos de utilidad pública o interés social para decretar la expropiación de predios urbanos, fuera de los determinados en las leyes vigentes, las obras de ornato, embellecimiento, seguridad, saneamiento, construcción, reconstrucción o modernización de barrios, apertura o ampliación de calles, edificaciones para mercados, plazas, parques y jardines públicos en las ciudades capitales de departamento y en aquellas cuya población sea o exceda de 25.000 habitantes". La Ley 115 de 1948 extendió las disposiciones de la Ley 1º de 1943 a los municipios cuyo presupuesto anual no sea inferior a $ 200.000.00. De manera que en la actualidad, todos los municipios colombianos gozan de estas atribuciones a través de sus cabildos, salvo que fuera necesario actualizar aquella cifra teniendo en cuenta la devaluación y la desvalorización de la moneda como, para otros eventos, lo ha hecho la jurisprudencia. Se hacen las anteriores referencias para poner de presente cómo los dos primeros artículos y la primera parte del tercero, todos del Acuerdo demandado (número 20

de 1973 del Concejo Municipal de Cartago), no hacen sino ejercer una función que es propia de los Concejos y para cuyo cumplimiento resulta casi necesario en todos los casos, adquirir propiedades inmuebles de particulares, a no ser que las obras dispuestas puedan realizarse en terrenos públicos o que tengan el carácter de fiscales. La utilización, pues, de propiedades que fueron particulares, es posible llevarla a cabo, bien por enajenación, bien por ocupación de hecho. La primera será obtenida por el municipio de que se trata, a través de venta, permuta, donación, etc., o por el procedimiento de la expropiación. Pero siendo esta figura del derecho público, de todas maneras utilizada en subsidio de la enajenación voluntaria, siempre resulta preciso buscar el acuerdo de voluntades entre el propietario particular y el municipio, y por ello ya desde las Leyes 56 y 119, ambas de 1890, se estableció la necesidad de que antes de proceder a expropiación, la entidad territorial invite al propietario a celebrar un contrato que haga innecesaria la expropiación, con observancia de las normas que específicamente describan el procedimiento, la forma de fijar el precio y el pago, la entrega, etc. Como quiera que el Alcalde es el representante legal del municipio, toca a éste celebrar el convenio o adelantar la expropiación. Y surge aquí un asunto de la mayor importancia que incide en el caso materia de este proceso: Si la ley, en desarrollo del artículo 30 constitucional definió las razones de interés social o utilidad pública y el Acuerdo del Concejo ordenó las obras, necesitará el Alcalde autorización especial para celebrar los contratos que hagan posible la enajenación

de los inmuebles requeridos, cuando no la necesita para dictar la Resolución de expropiación ni para adelantar el proceso correspondiente ante el juez. Este es en verdad un asunto que requiere hondo estudio sobre las competencias que en "cascada" corresponden al legislador y a la administración cuando se trata del fenómeno que ocupa la atención de la Sala. Pero si se acepta que el Alcalde requiere autorización del Concejo para celebrar tales contratos, surge la siguiente cuestión: La autorización que confiere el cabildo, es "pro tempore" Así lo sostiene el demandante en la interpretación que hace el numeral 7º del artículo 197 de la Constitución. Sin embargo, la cuestión no es tan evidente como lo supone el actor. En efecto, nótese como el numeral en comentario refunde en relación con los Concejos, las atribuciones de que tratan los numerales 11 y 12 del artículo 76 constitucional, en relación con el Congreso, porque la primera parte del texto referido a la administración local expresa: "Autorizar al Alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales... ", autorización que corresponde, mutatis mutandi, a la atribución 11 del artículo 76 cuando preceptúa: "Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional". Para cumplir estas funciones, la Carta no exige que las autorizaciones sean por tiempo determinado, sino que su ejercicio estará condicionado por el que requiera el contrato, el empréstito o el trámite administrativo de la enajenación, porque

resultaría en extremo difícil determinar "a priori" cuánto tiempo requiere cada una de estas operaciones que suponen la concurrencia de voluntades, como son las del Estado y la de la persona pública o privada, que comparece a la celebración del acto jurídico. La segunda parte de la atribución 7º contenida en el artículo 197 de la Carta, permite al Concejo autorizar al Alcalde para "y ejercer, 'pro tempore', precisas funciones de las que corresponden a los Concejos" atribución pareja a la contenida en el numeral 12 del artículo 76 en relación con las Cámaras legislativas: "Revestir, 'pro tempore' al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". A través de tales autorizaciones el Congreso, como el Concejo, se despoja de competencias suyas para que en su nombre las ejerza el Presidente, como en el ámbito local las puede ejercer el Alcalde. En consecuencia, podría entenderse que, así como las autorizaciones para ejercer precisas funciones de las propias de los Concejos, han de ser limitadas en el tiempo, las destinadas a permitir la celebración de contratos, negociación de empréstitos y enajenación de bienes municipales, no lo son, por cuanto la conjunción copulativa "y", en este caso, une cláusulas distintas. Contra lo expresado por el Tribunal, del contenido del artículo 3º del Acuerdo 20 de 1973 dictado por el Concejo de Cartago, sí se desprende la facultad de celebrar los contratos a que haya lugar en caso de que las gestiones iniciadas por

el Alcalde frente a "los dueños de los predios que resultaren afectados con la ejecución de las obras" concluyan en la aceptación de estos para enajenar, porque no otra cosa quiere decir el texto cuando dispone que las gestiones se lleven a cabo por el representante legal del Municipio "a fin de conseguir con ellos un arreglo directo sobre la zona o zonas que sean necesarias para la realización de las obras". Lo que ocurre es que esas autorizaciones deben ser examinadas, como se ha hecho en esta providencia, y si de tal examen resulta que no eran necesarias, el artículo 3º del Acuerdo también es inútil; y si la autorización se requiere por razón de lo dispuesto en el artículo 197, numeral 7º de la Constitución, será preciso estudiar con profundidad cómo deben ser otorgadas esas facultades y si efectivamente han de ser o no limitadas en el tiempo por la voluntad del Concejo. Como el artículo 4º del Acuerdo, cuya suspensión también se solicita, depende integralmente de la suerte del 3º, podría predicarse en relación con él, lo mismo que del anterior. Todo lo dicho demuestra que no es de recibo la suspensión provisional en este caso, por cuanto no se da la manifiesta violación de una norma superior por parte de las disposiciones acusadas, lo cual hace necesario confirmar la providencia apelada. En consecuencia, la Sala Resuelve: Primero. Confirmar el auto de octubre 2 de 1986 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle en cuanto negó la suspensión provisional de los artículos 3º y 4º del Acuerdo número 20 de 1973 (mayo 14) expedido por el Concejo de Cartago. Segundo. Condenar en costas al apelante. Tásense. Tercero. Remitir por

intermedio de la Secretaría al Tribunal de origen este expediente, una vez en firme la presente providencia. Notifíquese. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha seis de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, MIGUEL BETANCOURT REY, SAMUEL

BUITRAGO HURTADO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO