CE-SEC1-762-1987-06-20

EXPROPIACION - Requisitos. Etapas y procedimientos / CONTRATOS DE OBRAS PUBLICAS – Concepto / MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL – Definición / IMPOSICION DE SERVIDUMBRESExpropiación de "una explotación de cantera / EXPROPIACION – Motivos / LEGITIMACION - Ella debe declararse por medio de una sentencia judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., veinte (20) junio (06) de mil novecientos ochenta y siete (1987)

Radicación número:

Actor: CARMENZA GONZALEZ DE ARBOLEDA

Demandado: Referencia: Expediente No. 558. Asuntos municipales Se decide el grado de consulta a que ha sido sometida la sentencia de junio 23 de 1986 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en este proceso sobre nulidad del Acuerdo número 70 de 7 de diciembre de 1983 dictado por el Concejo

Municipal de Pereira.

Antecedentes: En escrito presentado el 13 de noviembre de 1984, demandó la señora Carmenza González de Arboleda la nulidad del citado Acuerdo, por el cual "el Concejo Municipal de Pereira en uso de sus atribuciones legales, especialmente las comprendidas en el numeral 1º del artículo 197 de la Constitución Nacional y de conformidad por lo expuesto en el artículo 9º de la Ley 36 de 1966", dispuso: "1º Se reconoce la utilidad pública e interés social y se ordena la expropiación de

una explotación de cantera de ocho (8) hectáreas de superficie y una cuelga de sesenta (60) metros aproximados, en predios de propiedad de Octavio Acosta, Ciudadela Parque Industrial y Familiar González, localizados en la vía que de Pereira conduce a Marsella, con las siguientes dimensiones: '. ..' (a continuación los linderos). "2º La cantera mencionada será explotada directamente por el Municipio de Pereira durante 96 años y los materiales se destinarán a la construcción, mejoras, ensanche y conservación de las obras públicas que se adelanten en el Municipio. "3º El Alcalde Municipal procederá a iniciar los trámites administrativos y o jurisdiccionales que fueren del caso para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente Acuerdo". Impulsado el proceso y agotada su tramitación, puso el Tribunal fin a la primera instancia mediante su sentencia de junio 23 de 1986, declarando la nulidad del Acuerdo acusado y condenando "al Municipio de Pereira a pagar, perjuicios materiales a la señora Carmenza González de Arboleda por el valor que se liquide mediante el procedimiento incidental previsto en los incisos 172 del Código Contencioso Administrativo y 308 del Código de Procedimiento Civil". Al acoger el Tribunal del conocimiento los planteamientos formulados en la demanda, concluye que "el artículo 9º de la Ley 36 de 1966, norma invocada por la Administración para fundar en ella el acto acusado, fue derogada por el artículo 204 del Decreto 250 (se refiere en realidad el a quo al 150) de 1976, y, más amplia

y concretamente, por el Decreto 222 de 1983". Se dice luego en el fallo, con apoyo en doctrina del Consejo de Estado que "el error en que incurren los Concejos al apoyar su acuerdo en una norma derogada, o, equivocada, no se deriva en irregularidad capaz de viciarlos". Así las cosas, agrega el a quo. "El acto acusado encuentra, en principio, respaldo legal, no, ciertamente, en la norma invocada en su propio texto, pero sí en el artículo 108 del Decreto 222 de 1983 que declara 'de utilidad pública para todos los efectos legales la adquisición y la imposición de servidumbres sobre bienes inmuebles de propiedad particular, cuando tal adquisición o imposición sean necesarias para la ejecución de los contratos definidos en el artículo 81 de este estatuto (todos los relacionados con obras públicas)\ Del resto de la parte considerativa del fallo materia de consulta, cabe destacar los siguientes apartes que dilucidan cabalmente la materia debatida: "Los artículos 108 y 109 del Decreto 222 de 1983, en los que podía y debía apoyarse el Acuerdo en examen, así éste no lo expresase en su cuerpo documental, le imponían ser más diáfano, o, en término de normatividad positiva, ser 'adecuado a los fines de la norma que lo autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa'... En este orden de ideas, las alternativas de la Administración frente a la cantera que nos ocupa, a la luz de las normas legales en que podía apoyarse eran las siguientes: a) Adquirirla, es decir, negociar o expropiar su pleno dominio; b) imponerle servidumbre, es decir, aprovecharse,

también la Administración, de parte del uso y goce del inmueble, pero no usarlo y gozarlo todo, con exclusión del dueño y, c) ocuparlo temporalmente, pero 'limitándose al espacio y tiempo estrictamente indispensable, causando el menor daño posible'. En ninguno de estos tres supuestos se ubica el Acuerdo acusado; luego quebranta los ordenamientos constitucionales y legales que disciplinan el instituto jurídico de la expropiación. Tal parece que así lo ha entendido la propia Administración: Por ello, aquí no produjo alegato alguno enderezado a defender al Acuerdo acusado de los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad que en la demanda se le atribuyen, y se ha limitado a decir que el dicho acto 'jamás tuvo cumplimiento... '".

Consideraciones: Conforme el inciso tercero del artículo 30 de la Constitución Nacional, "por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa". Este es un principio normativo de las relaciones civiles entre el Estado y los particulares que se traduce en que nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad común legalmente justificada, toda vez que siendo la propiedad privada un derecho inviolable no puede obligarse a ninguna persona que ceda su derecho al Estado por cualquier motivo insignificante. Tal la razón para que en la Legislación Colombiana se hubieran establecido etapas o procedimientos para llegar a ese fin determinado, verbigracia la etapa legislativa en la cual el legislador indica cuáles son los motivos de utilidad pública e interés social que justifican la expropiación; la

etapa administrativa en la cual la persona o entidad pública competente indican claramente, en forma concreta y para el caso particular, cuáles son los bienes afectados por aquellos motivos; y la etapa judicial, cuyo objeto es decretar la expropiación y fijar la indemnización correspondiente. De suerte pues que el artículo 30 de la Constitución (art. 10 del Acto legislativo No. 1 de 1936), atribuye al legislador la definición de los motivos de utilidad pública o de interés social que justifican la expropiación de la propiedad privada. Y en ejercicio de esta facultad la ley, en este caso el artículo 9º de la Ley 36 de 1966, ha definido como motivos de utilidad pública "para decretar tanto la expropiación de terrenos particulares, como la explotación de canteras y la limitación al derecho de dominio mediante la imposición de servidumbres, según el artículo 30 de la Constitución Nacional, la construcción, mejoras, ensanches y conservación de las obras públicas". Tanto el demandante como el Tribunal estiman que la Ley 36 de 1966 ha sido derogada tácitamente por el Decreto 3130 de 1968, el Decreto 150 de 1976 y más concretamente por el Decreto 222 de 1983, estimando al efecto que la justificación jurídica del acto acusado habría que buscarla concretamente en el artículo 108 de este último decreto que dispone: "De conformidad con las leyes vigentes, considérase de utilidad pública para todos los efectos legales la adquisición y la imposición de servidumbres sobre bienes inmuebles de propiedad particular,

cuando tal adquisición o imposición de servidumbres sean necesarias para la ejecución de los contratos definidos en el artículo 81 del presente estatuto". Y el artículo 81 citado dice que son contratos de obras públicas "los que se celebren para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de bienes inmuebles de carácter público o directamente destinados a un servicio público". No comparte la Sala esa apreciación porque basta la simple lectura del artículo 9º de la Ley 36 de 1966 para comprender que allí se hace referencia a una situación muy diferente a la contemplada en el artículo 108 del Decreto 222 de 1983. Una cosa con los contratos a que aluden los artículos 108 y 81 del Decreto 222 de 1983, y otra muy diferente es la expropiación de terrenos particulares, la explotación de canteras y la limitación al derecho de dominio mediante la imposición de servidumbres que se consideran como motivos de utilidad pública en el artículo 9º de la Ley 36 de 1966 tantas veces citada, norma que, en sentir de la Sala está vigente. El Acuerdo cuya nulidad se impetró, declara la utilidad pública e interés social y ordena la expropiación de "una explotación de cantera de ocho (8) hectáreas de superficie y una cuelga de sesenta (60) metros aproximados...". Advierte que la cantera será explotada directamente por el Municipio de Pereira durante 96 años y los materiales se destinarán a la construcción, mejora, ensanche y conservación de las obras públicas, y que el Alcalde Municipal procederá a iniciar los trámites

administrativos o jurisdiccionales que fueren del caso para el cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo. Así mismo, faculta al señor Alcalde para abrir créditos, efectuar contracréditos y hacer los traslados presupuéstales que fueren necesarios para su cumplimiento. Siendo pues de la incumbencia de la ley la declaración de utilidad pública o interés social, y habiéndola hecho la Ley 36 de 1966 anteriormente citada para una explotación como la que el Acuerdo acusado especifica, la declaratoria de utilidad pública del mismo acuerdo no tiene más sentido que el de una referencia a dicha ley, sin duda con el propósito de sentar la premisa de la orden de expropiación que el Acuerdo lleva implícita. Por consiguiente, la definición de los motivos de expropiación no debe buscarse y situarse en las necesidades locales sino en las leyes pertinentes, por cuanto lo esencial, como primer requisito de la expropiación, es que las obras que se pretenda ejecutar se hallen definidas como causa de utilidad pública e interés social, careciendo entonces de importancia el que el acuerdo impugnado al reproducir esa definición legislativa, la refiera a los terrenos necesarios donde está ubicada la cantera. Por último, es obvio pensar que para la legitimidad de la expropiación, a términos del artículo 30 de la Carta, sea menester que ella se declare por medio de una sentencia judicial puesto que, se repite, sólo puede imponerse o decretarse "mediante sentencia judicial e indemnización previa", naturalmente que en todos los casos de normatividad civil, pues en caso de guerra opera el artículo 33 de la Constitución según el cual, sólo para atender al restablecimiento del orden público

la necesidad de la expropiación podrá ser decretada por autoridad no perteneciente al orden judicial, sin que sea previa la indemnización. Por manera que como es el mismo Acuerdo acusado el que faculta al señor Alcalde Municipal de Pereira para proceder a iniciar los trámites administrativos o judiciales que fueren del caso para el cumplimiento de lo en él dispuesto, quiere significar ello que se están cumpliendo todas las etapas para la viabilidad jurídica de la expropiación que por motivos de utilidad pública e interés social en el mismo se reconoce. Y así las cosas, las violaciones que se atribuyen al acuerdo no se patentizan y, por lo mismo, la sentencia del Tribunal habrá de ser revocada para en su lugar negarse las peticiones de la demanda. Y en razón de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia consultada proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de junio de 1986, y en su lugar, niéganse las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el 17 de junio de 1987.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, LUIS

ANTONIO ALVARADO PANTAJO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO