CE-SEC1-EXP1967-N0515

SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Funciones / FACULTAD REGLAMENTARIA - Es exclusivamente del Presidente de la República y no la tiene la Superintendencia Bancaria Sería la objeción de que la estabilidad económica de las empresas y los derechos de los asegurados quedarían sin la debida protección, porque el señalamiento de las tarifas no es el único medio legal que tiene la Superintendencia para amparar a las compañías o a su clientela. Ella dispone de poderes jurídicos amplísimos para alcanzar tales objetivos, como las facultades de vigilancia continua sobre las actividades de los aseguradores, la de intervención directa en la fijación de ciertas reservas, la de obligarlos al reaseguro de la mayor parte de sus eventuales obligaciones, la de revisión anual de los permisos de funcionamiento y, en general, todas las que le confieren las leyes en guarda de aquellos derechos e intereses. No es necesario quebrantar la ley mediante la unificación de tarifas o la supresión de la competencia, para garantizar la estabilidad de las compañías o los derechos de los asegurados. Cabe observar, además, que esas atribuciones de control y supervigilancia están hoy robustecidas y vigorizadas por la facultad que a la Superintendencia otorga el artículo 12 de la Ley 155 de 1959 para investigar las infracciones a ese estatuto. La potestad reglamentaria corresponde exclusivamente al señor Presidente de la República y es indelegable esa facultad, como lo tiene aceptado en jurisprudencia constante el Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ

Bogotá, D. E., quince (15) de mayo de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 0515

Actor: GONZALO VARGAS RUBIANO Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA En acción pública, el doctor Gonzalo Vargas Rubiano, demandó la nulidad de los artículos primero y segundo de la Resolución número 493 de 1965, expedida por la Superintendencia Bancaria y cuyo texto es el siguiente: Artículo primero. Todo préstamo hipotecario que en adelante otorguen las sociedades de capitalización por concepto de títulos vencidos o favorecidos en sorteo deberá tener un plazo mínimo de vencimiento de cinco años y un interés máximo del 12% anual.

Artículo segundo. Dentro de los límites fijados en el artículo anterior, las sociedades de capitalización procederán a redactar las cláusulas de préstamos hipotecarios aplicables a los nuevos títulos que expidan. Como disposiciones violadas señaló el actor los artículos 20, 30, 55, 76 y 120 de la Constitución Nacional; 1° de la Ley 57 de 1931, Ley 66 de 1947, Decretoley 1691 de 1960 y el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959. Los autos entraron a esta Sección para fallo, con fecha 6 de marzo del corriente año. La tesis central de la demanda es la de que la Superintendencia Bancaria extralimitó sus funciones al querer fijar un plazo y un interés para los préstamos hipotecarios de las sociedades de capitalización, puesto que aquella entidad no

tiene esa prerrogativa, que es función de la ley. La Superintendencia —dice la demanda— obró sin competencia, con abuso de' las atribuciones que le son propias. En el auto de fecha 28 de marzo de 1966, por el cual el Consejero, doctor Gabriel Rojas Arbeláez, decretó la suspensión provisional de los artículos acusados, se estudió con bastante claridad el problema planteado y se dijo: Las normas constitucionales de la referencia, son las que establecen en su orden la responsabilidad de los funcionarios, la garantía de la propiedad, cuáles son las ramas del poder público y la forma de sus funciones, las atribuciones del Congreso derivadas de la específica de hacer las leyes, y la facultad que tiene el Presidente de la República, entre las que le corresponden como suprema autoridad administrativa, de expedir los actos reglamentarios para la cumplida ejecución de las leyes. Se trata de normas o principios generales cuya violación no es posible configurar, a menos que medie el quebrantamiento de un ordenamiento especial. Por lo mismo, lo que importa precisar es si entre los preceptos secundarios o subalternos de la Constitución, invocados en la demanda, se presenta el caso de una trasgresión que justifique la medida precautelativa de la suspensión. Según el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, los actos administrativos son anulables también cuando han sido expedidos fuera de la órbita legal del funcionario o para finalidades no legales. Es lo que quiere significar la expresión: 'con abuso o desviación de las atribuciones'. De las disposiciones que regulan la Superintendencia Bancaria no aparece para esta entidad la facultad de expedir normas positivas del contenido,

alcance y obligatoriedad de las que informan el acto acusado. A ella se le asignó desde su creación la función de supervigilar los establecimientos bancarios, procurando la ejecución de las leyes relacionadas con éstos. Pero no se le dio en ningún caso la atribución de llenar los vacíos ni siquiera los lamentables vacíos de las leyes. Resulta por lo tanto, que la Superintendencia Bancaria al proferir la Resolución número 493 de noviembre 8 de 1965, desbordó la esfera de sus facultades, configurándose así una de las causales de acusación contempladas en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941; y que, como esa causal es ostensible, procede la suspensión provisional solicitada en la demanda. Lo anterior es el corolario que se desprende de la simple lectura de los textos legales que han atribuido funciones a la Superintendencia Bancaria: la Ley 45 de 1923 (artículo 19), subrogado por el artículo 1° de la Ley 57 de 1931 que crea la Superintendencia y le adscribe a su jefe la supervigilancia de todos aquellos establecimientos bancarios y el que ejercerá todas las facultades y cumplirá todas las obligaciones que se le confieran e impongan por la ley. En ninguno de estos artículos se autoriza a la Superintendencia para que realice la clase de actos que ordena en las disposiciones acusadas. La Sala de Decisión, cuando fue suplicada la suspensión provisional, en auto de fecha 27 de mayo de 1966, confirmó lo resuelto por el Consejero Sustanciados haciendo un estudio que por lo exhaustivo agotó la materia y que, por

tanto, la Sala acoge sin que pueda agregarle ni quitarle nada. Se dijo entonces: En el escrito en que se sustenta el recurso de súplica, el señor Superintendente Bancario sostiene que de acuerdo con los artículos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 66 de 1947, es a esa Superintendencia a la que deben someterse los planes y proyectos de contratos de capitalización con todos sus elementos y pormenores, pues tiene facultades para su examen y aprobación; para considerar sus modificaciones y reformas y, primordialmente, para atender a la exigencia formulada por la misma ley, relativa a las condiciones equitativas que deben informarlos. Que en desarrollo de tales disposiciones la Resolución demandada fue dictada en defensa del público o suscriptor de títulos de capitalización y ahorro y que tal proceder es inherente a las funciones de control y vigilancia encomendadas al Superintendente Bancario y que esa conveniencia y ese interés público es el que ha movido al legislador a crear la Institución de la Superintendencia Bancaria, y a acordarle al Superintendente las facultades muy amplias que no están sometidas a la enumeración taxativa y que en su mayor parte corresponden al campo de la función preventiva de quienes tienen el encargo de velar por el interés público, quienes por lo mismo pueden tomar determinaciones encaminadas a ese fin cuando mediante ciertas circunstancias lo juzguen pertinente como lo preveen la Ley 45 de 1923 y las que la adicionan y reforman. Y desde luego, la Ley 105 de 1927 y la Ley 66 de 1947. La Ley 66 de 1947 por la cual se establece el régimen de sociedades de

capitalización estatuye en su artículo 59. Las empresas de que trata esta Ley quedan sujetas a la supervigilancia del Gobierno, que la ejercerá por conducto de la Superintendencia Bancaria, a la cual deberán rendir todos los informes que ésta solicita y en la época que determine. La Superintendencia llevará a cabo el control y revisión de tales empresas en la forma y oportunidad que estime conveniente. Es evidente, como lo afirma el señor Superintendente Bancario, que de acuerdo con los artículos 11, 12, 13 y 14 de la citada Ley 66 es a dicha entidad a quien deben someterse los planes y proyectos de contrato de capitalización que deberán contener todas las estipulaciones respectivas y que deben ser previamente aprobados por la Superintendencia Bancaria sin lo cual no podrán ponerse en vigencia, pero en ninguna parte de dicha Ley se faculta a la Superintendencia para adoptar las medidas a que aluden las normas enjuiciadas, ni en las Leyes 105 de 1927 y 57 de 1931 se le concede tal facultad. Por ello es fundada la observación que el doctor Vargas Rubiano hace en su alegato en que replica el planteamiento del señor Superintendente, en estos términos: Pero la función de supervigilancia no ha sido extendida por ley alguna a posibilitar que la Superintendencia pueda reglamentar las leyes cuyo cumplimiento le ha sido encomendado como misión específica, ni muchísimo (sic) para legislar bajo la especie formal de resoluciones como la número 493 de 1965 sub judice. Y es porque en verdad la potestad reglamentaria corresponde exclusivamente al señor Presidente de la República y es indelegable esa facultad, como lo

tiene aceptado en jurisprudencia constante el Consejo de Estado. Conviene recordar que en casos similares al presente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha dicho como lo dice el doctor Vargas Rubiano y lo transcribe, lo siguiente: Siendo la competencia, materia atribuida por la Constitución y la ley al funcionario público, éste no puede ejercer funciones que expresamente no se le hayan señalado aunque puedan estimarse convenientes, útiles y aun necesarias para la administración. La conveniencia, la utilidad y la necesidad pueden dar lugar a la expedición de normas legales por el órgano competente, acto que en ningún caso puede producir el señor Superintendente Bancario. La Sala, en el caso sub judice, no está juzgando la necesidad, utilidad o conveniencia del acto enjuiciado, ya que se ha de limitar y se ha limitado al examen de su validez para llegar a la conclusión de que tal acto administrativo ha sido producido con abuso o desviación de poder por falta de competencia, prima facie. El mismo doctor Vargas Rubiano se pregunta: ¿Cuáles pueden ser entonces las verdaderas facultades que le competen a la Superintendencia Bancaria en ejercicio de la función de supervigilancia que le atribuyen las leyes? Y él mismo se responde; transcribiendo la parte pertinente del fallo de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 27 de marzo de 1962, y que es de este tenor: Igualmente ineficaz sería la objeción de que la estabilidad económica de las empresas y los derechos de los asegurados quedarían sin la debida protección,

porque el señalamiento de las tarifas no es el único medio legal que tiene la Superintendencia para amparar a las compañías o a su clientela. Ella dispone de poderes jurídicos amplísimos para alcanzar tales objetivos, como las facultades de vigilancia continua sobre las actividades de los aseguradores, la de intervención directa en la fijación de ciertas reservas, la de obligarlos al reaseguro de la mayor parte de sus eventuales obligaciones, la de revisión anual de los permisos de funcionamiento y, en general, todas las que le confieren las leyes en guarda de aquellos derechos e intereses. No es necesario quebrantar la ley mediante la unificación de tarifas o la supresión de la competencia, para garantizar la estabilidad de las compañías o los derechos de los asegurados. Cabe observar, además, que esas atribuciones de control y supervigilancia están hoy robustecidas y vigorizadas por la facultad que a la Superintendencia otorga el artículo 12 de la Ley 155 de 1959 para investigar las infracciones a ese estatuto. En suma, se tiene, que la Superintendencia Bancaria actuó, al expedir las normas acusadas, con abuso o desviación de las atribuciones que le son propias y que, por ende, el proveído suplicado está ajustado a derecho y debe confirmarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con la vista fiscal y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Son nulos los artículos primero y segundo de la Resolución número 493 de 1965, expedida por la Superintendencia Bancaria, de que se ha hecho mérito

en esta providencia. Cópiese, notifíquese y archívese.

ALFONSO ARANGO HENAO

JORGE DE VELASCO ALVAREZ

ENRIQUE ACERO PIMENTEL

ALFONSO MELUK

JORGE RESTREPO OCHOA

Secretario