CE-SEC1-EXP1967-N0619A

SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Competencia para dictar las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad / NORMAS DE CONTABILIDAD DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS - Facultad de la Superbancaria En cuanto hace a las atribuciones que, según la demanda se tomó la Superintendencia y que no le competían, se observa que el Superintendente Bancario tiene la obligación de dictar las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad, pues así lo dispone el artículo 47 de la Ley 45 de 1923 cuando dice: “El Superintendente dictará las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad, teniendo ellos la correspondiente libertad en sus métodos accesorios, siempre que estén dentro de dichas reglas generales y permitan apreciar fácilmente su verdadera situación”. El artículo 87 de la misma Ley estatuye que “todo establecimiento bancario conformará sus métodos de contabilidad y sus constancias a las órdenes que al respecto le haya dado el Superintendente, de acuerdo con el artículo 47 de esta Ley”. De las disposiciones que se acaban de transcribir se ve claramente que la Superintendencia al dictar el acto acusado no desbordó sus facultades ni mucho menos legisló, porque el Congreso le otorgó la facultad de que hizo uso. SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Reservas o provisión para deudas dudosas / DEDUCCION RAZONABLE - Alcance de la expresión en relación con deudas de dudoso recaudo / DEUDAS DE DUDOSO RECAUDO - El señalamiento del monto de esa deducción razonable o fondo de garantía es función de la Superbancaria / NORMAS DE CONTABILIDAD BANCARIAFunción de la superintendencia En cuanto a lo segundo, el Consejo, en auto de 25 de enero último, al confirmar en Sala de Decisión la negativa de suspensión provisional dijo lo siguiente: “La cuestión radica entonces, como afirmó con razón el Consejero Sustanciador, en lo que se deba entender por “deducción razonable” en proporción al monto de las deudas dudosas. Si se tiene en cuenta que tal deducción tiene por objeto cubrir el riesgo de falta de liquidez parcial o total causada por dichas deudas, se observa que lo “razonable” de ella, respecto de su cuantía, puede variar según las circunstancias de cada momento económico, de manera que puede ser aumentada o disminuida por la Superintendencia, para arreglarla a las exigencias siempre permanentes de garantizar a la comunidad el saneamiento del capital de las instituciones bancarias. La Ley, por principio, exige una deducción cuando existen deudas dudosas. Puede afirmarse que cuando ella es igual a la cuarta o a la tercera parte de tales deudas, o a la mitad de su valor, es razonable, pero que deja de serlo cuando es igual a la totalidad de su monto? Si lo razonable es aquello que mandan los dictados de la prudencia, aparecerá como imprudente o carente de razón una medida que tienda a cubrir la totalidad de un riesgo con una suma igual a la totalidad de su valor? No repugna al sentido común admitirlo, como sí repugnaría el que dicha deducción fuera por un valor superior, pues en esta hipótesis no se entendería el motivo para ir más allá de lo estrictamente

necesario para lograr los fines que a los bancos y a la Superintendencia señalan, en este punto, las disposiciones legales comentadas y las restantes de la misma Ley. por otra parte -y es éste un punto tratado en el escrito sustentatorio del recurso-, el señalamiento del monto de esa deducción razonable o fondo de garantía para deudas dudosas, es función que compete a la Superintendencia y no a los bancos mismos, porque es la primera la que tiene la obligación de señalar las normas de contabilidad a que los segundos deben someterse, y es claro que esta partida debe incluirse o hacer parte de los elementos de dicha contabilidad, de manera que permita, con los restantes factores que la integran, demostrar en cada momento la situación financiera de los bancos. La parte final del artículo 47 de la Ley, permite admitirlo así, cuando dice que “el Superintendente dictará las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad, teniendo ellos la correspondiente libertad en sus métodos accesorios, siempre que estén dentro de dichas reglas generales y permitan apreciar fácilmente su verdadera situación”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ Bogotá, D. E., diecinueve (19) de junio de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 0619

Actor: HERNANDO DEVIS ECHANDIA Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA El doctor Hernando Devis Echandía demanda en acción pública la nulidad de la

Resolución número 224 de 1964, dictada por la Superintendencia Bancaria. Por la ameritada providencia la Superintendencia resolvió lo siguiente: “Superintendencia Bancaria “RESOLUCION NUMERO 224 DE 1964 “(junio 23) “por la cual se dictan normas para la creación de provisiones y reservas de amparo y saneamiento de sus activos en los establecimientos bancarios. “El Superintendente Bancario, “en ejercicio de sus atribuciones legales, y “CONSIDERANDO: “Que a través de la revisión constante de los balances presentados por los establecimientos que vigila la Superintendencia, se ha comprobado el hecho de que algunos bancos no constituyen las provisiones necesarias para saneamiento de sus. activos, especialmente en lo que se refiere a cartera considerada como incobrable o de dudoso recaudo; “Que es necesario dictar normas de obligatorio cumplimiento en beneficio directo de los mismos establecimientos, guardando las normas que para el capital saneado contempla el artículo 16 de la Ley 45 de 1923 que el Superintendente Bancario debe hacer cumplir, “RESUELVE: “Artículo 1º.- Los establecimientos bancarios quedan obligados a contabilizar e incorporar en el renglón 121 del formulario de balances SB-1 o en el que por modificaciones posteriores le corresponda, bajo el rubro deudas de dudoso recaudo, aquellas obligaciones de cartera, descubiertos permanentes o saldos deudores por cualquier concepto con más de un año de vencidos, aun cuando tengan garantías reales, depurando en esta forma los activo que en todo momento deben reflejar un índice normal de liquidez.

Si por circunstancias especiales consideran los bancos que determinada obligación puede calificarse como de difícil cobro, aunque no registre el año de vencida, puede y debe registrarla en la cuenta diferida a que se hace referencia. “Artículo 2º. Realizado por los establecimientos citados, el estudio correspondiente en todas sus oficinas sobre los saldos así considerados, procederán a crear la provisión contra la cuenta de pérdidas y ganancias, bien al cierre de ejercicio u opcionalmente por cuotas mensuales si así lo prefieren cubriendo el riesgo de las obligaciones de dudoso recaudo con garantía personal y el de la parte que esté desamparada con aquellas que en razón de las garantías reales existentes no sean éstas suficientes para cubrir el riesgo, así que la provisión represente siempre el 100% del monto de la cartera de dudoso recaudo. “Parágrafo. Si existen reservas constituidas con base en la Ley 81 de 1960 o provisiones con esta destinación, suficientes para prevenir el riesgo, no es obligatorio incrementarlas; pero los establecimientos bancarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120, Decreto 437 de 1961, reglamentario de la Ley citada, están en libertad de hacerlo dentro de los límites que la misma disposición señala. “Artículo 3º. Los castigos se harán contra la provisión o contra la reserva, previas las informaciones pertinentes que deben suministrarse a la Superintendencia, según las instrucciones impartidas en la Circular DBC011 de 1963. “Artículo 4º. En formulario especial que oportunamente será suministrado, las oficinas principales de los bancos enviarán a la Superintendencia

Bancaria, a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la fecha de expiración del respectivo ejercicio, una relación consolidada y pormenorizada de las deudas de dudoso recaudo definidas en los artículos primero y segundo de esta Resolución. “Relación que contendrá la siguiente información: “Primer grupo: Obligaciones de Cartera. Nombre o razón social de los deudores, fecha de vencimiento, saldo de obligaciones con garantía personal, saldo de obligaciones con garantía real, saldo de estas obligaciones en la parte no garantizada, valor global de las garantías reales, en cada caso. “Segundo grupo. Deudas por otros conceptos. Nombre o razón social de los deudores por descubiertos en cuenta corriente, créditos utilizados, avales y garantías cubiertas, etc. “Los demás datos solicitados para el primer grupo. “Parágrafo. La suma del renglón que se indicará en el formulario especial deberá corresponder al monto de la cifra registrada en la cuenta diferida, deudas de dudoso recaudo. “Artículo 5º. Esta Resolución comienza a regir a partir del primero (1º) de julio de mil novecientos sesenta y cuatro (1964). Comuníquese y cúmplase. Considera el actor que la Superintendencia con el acto acusado violó el artículo 16 de la Ley 45 de 1923 como también los artículos 20, 30, 55, 76 y 120 de la Constitución Nacional, pues al crear un fondo especial del 100% del valor de las deudas dudosas, por una parte usurpó facultades privativas del Congreso y del Gobierno Nacional; y por otra, violó directamente el artículo 16 de la Ley 45 de

1923. Lo primero, porque la Superintendencia no puede dictar normas de derecho positivo sino solamente vigilar el cumplimiento de las leyes. Lo segundo, porque el mencionado artículo 16 habla de que, “se entiende que el capital de un establecimiento bancario está “saneado” cuando el valor del activo total de dicho establecimiento, después de deducir los gastos, de eliminar deudas malas y de hacer razonables deducciones para cubrir pérdidas por deudas dudosas, exceda al total de las obligaciones de aquél para con el público en una cantidad igual o superior a su capital pagado”. Las “razonables deducciones” de que habla esta disposición no pueden llegar hasta un 100%, pues al disponer el legislador que bastaba una razonable deducción “no dejó la menor duda de que su monto no podía ser el total, sino una parte proporcional, a juicio del banco, pues tampoco otorgó a la Superintendencia facultades para reglamentar el punto complementar el mandato legal”.

LA SALA CONSIDERA En cuanto hace a las atribuciones que, según la demanda se tomó la Superintendencia y que no le competían, se observa que el Superintendente Bancario tiene la obligación de dictar las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad, pues así lo dispone el artículo 47 de la Ley 45 de 1923 cuando dice: “El Superintendente dictará las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad, teniendo ellos la correspondiente libertad en sus métodos accesorios, siempre que estén dentro de dichas reglas generales y permitan apreciar fácilmente su verdadera situación”. El artículo 87 de la misma Ley estatuye que “todo establecimiento bancario conformará sus métodos de

contabilidad y sus constancias a las órdenes que al respecto le haya dado el Superintendente, de acuerdo con el artículo 47 de esta Ley”. De las disposiciones que se acaban de transcribir se ve claramente que la Superintendencia al dictar el acto acusado no desbordó sus facultades ni mucho menos legisló, porque el Congreso le otorgó la facultad de que hizo uso. En cuanto a lo segundo, el Consejo, en auto de 25 de enero último, al confirmar en Sala de Decisión la negativa de suspensión provisional dijo lo siguiente: “La cuestión radica entonces, como afirmó con razón el Consejero Sustanciador, en lo que se deba entender por “deducción razonable” en proporción al monto de las deudas dudosas. Si se tiene en cuenta que tal deducción tiene por objeto cubrir el riesgo de falta de liquidez parcial o total causada por dichas deudas, se observa que lo “razonable” de ella, respecto de su cuantía, puede variar según las circunstancias de cada momento económico, de manera que puede ser aumentada o disminuida por la Superintendencia, para arreglarla a las exigencias siempre permanentes de garantizar a la comunidad el saneamiento del capital de las instituciones bancarias. La Ley, por principio, exige una deducción cuando existen deudas dudosas. Puede afirmarse que cuando ella es igual a la cuarta o a la tercera parte de tales deudas, o a la mitad de su valor, es razonable, pero que deja de serlo cuando es igual a la totalidad de su monto? Si lo razonable es aquello que mandan los dictados de la prudencia, aparecerá como imprudente o

carente de razón una medida que tienda a cubrir la totalidad de un riesgo con una suma igual a la totalidad de su valor? No repugna al sentido común admitirlo, como sí repugnaría el que dicha deducción fuera por un valor superior, pues en esta hipótesis no se entendería el motivo para ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr los fines que a los bancos y a la Superintendencia señalan, en este punto, las disposiciones legales comentadas y las restantes de la misma Ley. por otra parte -y es éste un punto tratado en el escrito sustentatorio del recurso-, el señalamiento del monto de esa deducción razonable o fondo de garantía para deudas dudosas, es función que compete a la Superintendencia y no a los bancos mismos, porque es la primera la que tiene la obligación de señalar las normas de contabilidad a que los segundos deben someterse, y es claro que esta partida debe incluirse o hacer parte de los elementos de dicha contabilidad, de manera que permita, con los restantes factores que la integran, demostrar en cada momento la situación financiera de los bancos. La parte final del artículo 47 de la Ley, permite admitirlo así, cuando dice que “el Superintendente dictará las reglas generales que deben seguir los bancos en su contabilidad, teniendo ellos la correspondiente libertad en sus métodos accesorios, siempre que estén dentro de dichas reglas generales y permitan apreciar fácilmente su verdadera situación”. La Ley 45 de 1923 es esencialmente un instrumento de control del Estado sobre la industria bancaria, y de ahí porque las reglas que deben seguirse para su

funcionamiento, contabilidad, utilidades, etc., deban ser dictadas por la administración en desarrollo de la misma”. Por último, los autos del Consejo que el demandante transcribe como resoluciones a casos iguales al presente, no lo son, porque en aquellos juicios los actos de la Superintendencia sí contenían normas de derecho positivo, para los cuales aquella entidad no tenía facultades, como sí la tiene, según se ha visto, en el caso de autos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con la vista del señor Fiscal Tercero y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, niega las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese.

ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE

ACERO PIMENTEL, ALFONSO MELUK.

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.