CE-SEC1-EXP1967-N0712

SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES ANONIMAS - Sobrantes de servicios personales en la Superanónimas / SOBRANTES DE SERVICIOS PERSONALES - Los sobrantes por concepto de tales servicios deben incluirse en un presupuesto adicional a efectos de trasladarlos a la Caja de Previsión Social de la entidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ Bogotá, D. E., julio doce (12) de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 0712

Actor: GUILLERMO DIAZ VASQUEZ Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA El doctor Guillermo Hernández Rodríguez como apoderado del señor Guillermo Díaz Vásquez demanda, en acción de plena jurisdicción, la nulidad de los Fenecimientos números 196 de 28 de enero de 1966; 1808 de 15 de abril y 3057 del mismo año, originarios de la Contraloría General de la República.

Dio origen al presente juicio el hecho de que, siendo el señor Díaz Vásquez pagador de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, por orden del Superintendente entregó a "Corporanónimas" el valor de los sobrantes de servicios personales correspondientes a la vigencia de 1964, por lo cual la Contraloría General de la República le elevó un alcance por valor de $ 369.050.89. Para obrar como lo hizo, la Contraloría se fundó en que "La ley del presupuesto para 1964 dispone que los sobrantes de servicios personales de los Ministerios,

Departamentos Administrativos e Instituciones descentralizadas que estén afiliados a la Caja Nacional, pasarán a dicha Caja. Como "Superanónimas" no está afiliada a la Caja Nacional de Previsión Social, estos sobrantes junto con los restantes de la apropiación presupuestal deben ser reintegrados por Traspasos de Fondos a Tesoral (Circular № 395 de 1961)". El actor considera que la operación que hizo al traspasar los fondos de sobrantes personales a "Corporanónimas" (Caja de Previsión Social de la Superintendencia), fue correcto. Alega lo siguiente: "Los fondos necesarios para el sostenimiento de la Superintendencia se proveen mediante una contribución que dan las compañías que aquella vigila (Art. 69, Ley 58 de 1931); Tales contribuciones no son un impuesto ordinario, pues el Decreto extraordinario 142 de 1951 y las demás disposiciones legales afines las denominan simplemente contribuciones u honorarios. El señor apoderado se explica así: Los artículos 39 y 49 del Decreto orgánico del presupuesto número 1675 de 1964 dice así: Habrá unidad de presupuesto. No habrá destinaciones especiales de ingresos corrientes ni rentas compensadas a los recursos provenientes del Crédito que incorpore en el presupuesto, se les llevará cuenta de contabilidad, pero no serán materia del presupuesto ni de fondos separados". Artículo 4° Habrá unidad de Caja. Con el producto de todas las rentas e ingresos se formará un acervo común, sobre el cual se girará para atender el pago de los gastos autorizados en el presupuesto". Estas disposiciones han tenido por objeto crear en el país la unidad de

presupuesto, o sea, la entrada indiscriminada de todas las sumas por impuestos que recibe el fisco a los fondos comunes del Estado. Pero este principio de carácter general, dice relación con los impuestos. Ya se vio que los impuestos son aquellas exacciones que pagan los contribuyentes sin atención a la prestación de un servicio especial a favor de ellos. Por eso el mismo artículo que acaban de transcribir advierte que "no habrá destinaciones especiales de ingresos corrientes". Se trata de los ingresos ordinarios de la administración pública. Pero ésto asignado a la Superintendencia de Sociedades Anónimas no es un ingreso corriente ni renta compensada. No se trata de una suma que se paga para que el Estado la maneje como quiera dentro del presupuesto común. Su monto es fijado por el Superintendente de Sociedades Anónimas dentro del presupuesto especial de la entidad. Existe una relación ya se ha dicho, casi contractual entre la sociedad vigilada que paga por el servicio y la Superintendencia que lo presta. Es una situación de equilibrio que no puede ser rota unilateralmente por el Estado. Con la interpretación que al Decreto orgánico del presupuesto le da la Contraloría se habría derogado todas las disposiciones que antes se transcribieron las cuales además de crear y sustentar esta cuota especial, traza las normas para calcular y para deducir los superávit o déficit que puedan ocasionarse. Este sistema legal quedaría distorsionado si al artículo 39 del decreto orgánico del Presupuesto Nacional se le diese la interpretación que le ha dado la Contraloría General de la República. Si esa fuese la interpretación exacta del artículo sería anticonstitucional

y antilegal porque se habría expedido sin sujeción a la ley especial de autorizaciones. En efecto, la Ley 21 de 1953, de la cual toma su fuerza el decreto orgánico del presupuesto está basada en el artículo 76, ordinal 11 de la Constitución Nacional el cual le permite al Congreso revestir pro témpore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias; dice así: "Reformar las normas orgánicas del Presupuesto Nacional, a fin de establecer un sistema adecuado de vigilancia administrativa, controlar el aumento de los gastos públicos y asegurar la eficaz ejecución del Plan de Desarrollo Económico y Social". "La circunstancia de que antes se consignaba el dinero en el Banco de la República y que no entraba en el presupuesto, y el hecho de que posteriormente se consignara en la Tesorería de la Nación y que las leyes dispusieran (que entraran) al presupuesto y serán de él, no cambia su naturaleza de honorario. Esas variaciones solamente se refieren al tratamiento contable que hay que darle a esas sumas provenientes de honorario o tasa administrativa. Se trata de una cuestión procedimental que no altera las características objetivas de ese recaudo". Se extiende luego el señor apoderado en un interesante estudio sobre las nuevas teorías jurídico fiscales, para concluir que esos dineros de la Superintendencia no pueden ser apropiados para ningún otro servicio y por lo tanto no pueden ser trasladados a otros artículos o capítulos del presupuesto. Y concluye diciendo: "El cuentadante don Guillermo Díaz Vásquez refutó la tesis de la Contraloría en su memorial de reposición, el cual pido, con todo respeto, que se tenga como parte

integrante de este libelo. En todo caso, acojo y transcribo de ese memorial de reposición las siguientes argumentaciones: "Sea lo primero establecer cuándo un Ministerio, Departamento Administrativo o Instituto Descentralizado puede establecer legalmente y por ende sostener su Caja de Previsión Social". "En el caso concreto de la Superintendencia, se encuentra que este organismo en razón de las facultades conferidas por la Ley 58 del 23 de abril de 1931, mediante Resolución número 261 del 5 de julio de 1940 crea la Caja de Previsión Social y Asociación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, señalándole la función de administrar el Fondo de Previsión Social en los términos y finalidades de esa disposición, términos y finalidades que se han venido sustentado a través de otras tantas, entre las que se encuentran la Resolución número 97 de marzo 7 de 1946 del Ministerio de Gobierno que da a esa Caja el nombre de Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas Corporanónimas concediéndole la consiguiente personería jurídica y, los Decretos leyes 142 de enero 23 de 1951 y 1631 del 13 de julio de 1961, que disponen Corporanónimas continuará atendiendo las prestaciones sociales, de los trabajadores de la Superintendencia de conformidad con sus estatutos y normas. "Todas estas disposiciones son la base legal de la creación de la personería jurídica, por la Superintendencia, para la atención de las prestaciones de sus trabajadores, creación que ante la expedición de la Ley 6 ª de 1945, está siendo plenamente aceptada por su artículo 21 y tenidas en cuenta sus prestaciones

sociales según lo estatuido en este artículo y en el 36 siguiente. "Entonces, en la situación legal argumentada, no prevista como queda ampliamente demostrado, se encuentra el artículo 89 de la Ley 153 de 1887 que vigente en la fecha dice: Cuando no haya ley existente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. "Ante esta terminante disposición, en relación con la situación no prevista por la ley existente, hay el artículo 49 de la Ley 70 de 1963 que está regulando en un caso exactamente igual al no previsto por la ley existente. "Y es igual, por las siguientes razones de orden legal y de equidad natural: "A) La Caja Nacional de Previsión según lo dispuesto en la Ley 6 ª de 1945, y Corporanónimas en virtud de la Resolución 261 de 1940, Decretos leyes 142 de 1951 y 1631 de 1961 y demás reglamentarios y pertinentes, son los organismos creados para atender las prestaciones sociales de los trabajadores de la Nación cuando la Entidad, Departamento o Instituto Descentralizado no establece Caja de Previsión o que establecida no la fusiona o no la adscribe mediante contrato y de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, respectivamente por tanto sus funciones son de idéntica especificación.; B) Corporanónimas en virtud de determinación de ley, doctrina y norma de derecho vigentes, reconoce, liquida y paga el auxilio de cesantía al servidor de la Superintendencia, tomando para efectos de ese reconocimiento, liquidación y

pago no sólo el tiempo trabajado en el organismo, sino del servido en una o varias dependencias de la Nación, claro está establecido previamente que la Caja Nacional de Previsión no haya pagado tal prestación en razón de ese tiempo de servicio. "Esta actitud legal, demuestra con nitidez que Corporanónimas está atendiendo obligaciones que corresponden a la Caja Nacional de Previsión, las que de no ser atendidas por aquélla, indefectiblemente tendrán que ser pagadas por ésta, o por la Nación según concepto jurídico de esa Contraloría fechado el 19 de enero de 1963. "O El arbitrio de los fondos necesarios para el sostenimiento de la Corporación corre por cuenta total de la Superintendencia, al igual que para su funcionamiento en razón de la expresa facultad conferida en el artículo 69 de la Ley 58 citada, así como la Ley 6 ª de 1945 y demás disposiciones que señalan a cargo de la Nación el arbitrio de recursos para el sostenimiento de la Caja Nacional de Previsión. Por consiguiente y no obstante que son iguales funciones y finalidades de la Caja Nacional de Corporanónimas, los recursos para una y otra tienen origen absolutamente diferentes, encontrándose que los fondos para el sostenimiento de Corporanónimas provienen de un ingreso expresamente consagrado, ingreso que al no utilizarse en ese sostenimiento debe aplicarse a la contribución a cargo de las sociedades vigiladas, según lo estatuye el artículo 49 del Decreto ley 142 de 1951. "Todo lo hasta aquí expuesto, señala los fundamentos que establecen en forma concreta y terminante la total legalidad en la entrega a Corporanónimas de los

saldos sobrantes de las apropiaciones por servicios personales causados en la Superintendencia de Sociedades Anónimas al cierre de la vigencia de 1964, al sólo mandato literal y contexto de la ley, sin incurrir en ninguna clase de distinciones que la misma no hace, al ejecutar su interpretación". LA SALA CONSIDERA El artículo 49 de la Ley 70 de 1963 dispone que los sobrantes por concepto de servicios personales "que se cause en las apropiaciones de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Institutos Descentralizados y demás entidades afiliadas a la Caja Nacional de Previsión, pasará mensualmente a dicha Caja..." Ciertamente éste no es un artículo aplicable a la Superintendencia de Sociedades Anónimas, que tiene su propia Caja de Previsión autorizada por la ley y que, por lo tanto no está afiliada a la Nacional de Previsión. Entonces, ¿a dónde deben pasar los sobrantes de servicios personales de la Superintendencia de Sociedades Anónimas? Como lo dice el actor no se encuentra una norma precisa que lo disponga. Y aunque las funciones y propósitos de las dos cajas (la Nacional y Corporanónimas) sean iguales, no puede el Consejo en el caso de autos ordenar que por tal motivo los sobrantes de los servicios personales de la Superintendencia deben pasar directamente a su Caja, aplicando por analogía el artículo 49 de la Ley 70 de 1963 porque es incuestionable que conforme al Decreto extraordinario 142 de 1951 "las contribuciones que para el sostenimiento de la Superintendencia de Sociedades Anónimas están obligadas a hacer las compañías..., ingresarán al Presupuesto Nacional..." "En el Presupuesto Nacional de Rentas e Ingresos se incluirá como

cálculo de las entradas por el concepto que se deja indicado una cantidad igual al monto de las contribuciones... y en el presupuesto de gastos se apropiará una partida igual para el sostenimiento de la Superintendencia..." Conforme a lo anterior, pues, las contribuciones que se dan para la Superintendencia entran a formar parte del Presupuesto Nacional, pero salen de él en beneficio de la misma Superintendencia. No puede disponerse de ese dinero y en ésto tiene razón el actor, para otros gastos comunes, porque, por una parte no son impuestos ordinarios y por otra la ley ha querido que tales dineros se reviertan a la Superintendencia. Pero lo que no puede hacer la Superintendencia es traspasar de por sí, como lo hizo, los dineros a una de sus dependencias. El procedimiento que debe seguir para sacar los sobrantes del presupuesto, es el que señala el citado Decreto 142 de 1951, en el cual sí cabe la analogía que se quiso encontrar en el servicio y funcionamiento de las dos Cajas. Estatuye el artículo 4º del Decreto, que "cuando el monto de las contribuciones recaudadas... excediera al monto de los gastos..., el mayor recaudo se tendrá en consideración para disminuir de la contribución que corresponda al año siguiente".

Y continúa el artículo: "Cuando dentro de un ejercicio anual el Superintendente, con la aprobación del Ministerio respectivo, decidiere crear alguna dependencia de carácter permanente cuyo funcionamiento implique aumento en la contribución a cargo de las sociedades vigiladas por él, elaborará un presupuesto adicional al vigente y lo someterá a la aprobación del Gobierno. Por el valor de la adición se abrirá un

crédito adicional al Presupuesto Nacional en ejercicio tan pronto como las contribuciones adicionales hubieren ingresado al Tesoro Nacional. "Igual procedimiento se seguirá cuando el Gobierno apruebe contribuciones y gastos decretados por la Superintendencia en exceso de los cálculos incluidos en el Presupuesto Nacional". No encuentra la Sala inconveniente alguno en que por los sobrantes de servicios personales pueda la Superintendencia elaborar una adición al presupuesto para que dichos sobrantes vayan a su Caja, sin perjuicio, claro está, de los demás ordenamientos del Decreto 142. Esto está de acuerdo con la consulta que, con fecha 28 de junio de 1962 emitió la Sala de Negocios Generales y que cita el demandante. Dijo así el Consejo: "De donde resulta que, conforme a una interpretación lógica del artículo 49 comentado, las disposiciones allí contenidas dicen lo siguiente: si hay superávit y no se requiere ni la creación de nuevas dependencias ni gastos nuevos, aquél debe abonarse a las sociedades para sus próximas cuotas. Si hay necesidad de la creación de una dependencia o de un gasto no previsto en el presupuesto, puede usarse para ello del superávit existente. "Por consiguiente considero que, sin perjuicio de las compensaciones ordenadas por el primer inciso del artículo 49, la Superintendencia puede legalmente pedir la apertura de un crédito adicional por todo o parte del superávit obtenido en caso como el consultado, siempre que previamente se llene el procedimiento exigido por los incisos 29 y 39 de los mismos artículo y Decreto". En consecuencia de lo dicho hasta aquí se tiene: Asaste la razón al demandante en que los sobrantes de servicios personales de la

Superintendencia, deban fortalecer la Caja de Previsión de la misma entidad, tal como se hace para la Caja Nacional de Previsión Social con los sobrantes de los gastos ordinarios. No hay norma legal precisa que así lo ordene, por lo cual puede aplicarse la ya señalada en este proveído, o sea la elaboración de un presupuesto adicional, de acuerdo con la Ley 153 de 1887 en su artículo 89. La Superintendencia de Sociedades Anónimas no puede motu proprio hacer el traspaso de fondos a Corporanónimas, pues una vez ingresados los dineros al Presupuesto Nacional han de salir de él conforme a la ley. Como corolario, no puede el Consejo declarar nulo el alcance que se le hizo al actor. Dicho alcance lo puede levantar la Contraloría una vez que se regularice el procedimiento. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en desacuerdo con la vista fiscal y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, niega las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese.

ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE

ACERO PIMENTEL, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA,

SECRETARIO.