CE-SEC1-EXP1967-N0729

SUPRESION DE MUNICIPIOS - Requisitos: que tenga menos de tres mil habitantes y que no alcance a cubrir la mitad de los gastos forzosos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO Bogotá, julio veintinueve (29) de mil novecientos sesenta y siete (1967) Radicación número: 0729

Actor: MUNICIPIO DE RICAURTE Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA El 1° de marzo último llegó a esta Sección, para fallo, la apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 9 de diciembre de 1958. Se refiere este negocio al juicio instaurado por el Municipio de Ricaurte, para pedir la nulidad de la Ordenanza número 24 de 1955 por medio de la cual el Consejo Administrativo de Cundinamarca suprimió el referido Municipio y lo anexó al de Girardot. El Tribunal en su sentencia declaró nula la ordenanza acusada por lo cual el Municipio de Girardot apeló del fallo.

Durante este largo proceso se ha planteado por los apoderados del Municipio de Girardot, tanto ante el Tribunal como ante el Consejo, la excepción de inepta demanda que se ha hecho consistir en lo siguiente: 1° En que cuando la demanda fue presentada no había empezado a regir el acto acusado; y 2° En que se interpusieron simultáneamente dos acciones: la de simple nulidad y la de plena jurisdicción con restablecimiento del derecho. Como es de

rigor el Consejo tratará primeramente este aspecto. a) La ordenanza acusada dispone en su artículo 19 que desde su vigencia el Municipio de Ricaurte queda suprimido. Como el artículo 109 del C. de R. P. y M. expresa que "las ordenanzas rigen en todo el territorio del Departamento treinta días después de su publicación en el periódico oficial...", la ordenanza acusada cuando fue demandada no estaba aún rigiendo. Esta ordenanza fue publicada en la Gaceta de Cundinamarca el 20 de abril de 1957, es decir que empezaba a regir sólo el 28 de mayo siguiente y la demanda fue presentada el día 8 de este último mes. El a quo trató a espacio este punto basado principalmente en la exposición que sobre la materia hace el procesalista Giuseppe Chiovenda y cuyos términos, que esta Sala acoge, por científicos y lógicos desvirtúan la excepción que se estudia.

Dice así Chiovenda: "La aplicación rigurosa del principio de la ley debe actuarse como si fuese en el momento de la demanda llevaría a dos consecuencias prácticas: a) Que el Juez no debería tener en cuenta los hechos extintivos del derecho posteriores a la demanda; b) Que no debería tener en cuenta los hechos constitutivos del derecho y de la acción posterior a la demanda. De este rigor en ambas aplicaciones hay huellas en el Derecho romano clásico. En el Derecho moderno, este rigor está, sin embargo, amortiguado por el principio de la economía de los juicios. Consecuentemente, el juez falla con base a cuanto resulta al concluir para sentencia y, por lo tanto: a) Absuelve al demandado si el derecho se ha extinguido durante el litigio era ya la máxima de los sabinianos:

omnia iudicia esse absolutoria). En este caso, no pudiéndose declarar infundada la demanda, la absolución está motivada por la extinción de la materia de discusión; b) Acoge la demanda si el hecho sobre el cual se funda se ha verificado durante el litigio (Iussuperveniens). En este segundo caso, es necesario sin embargo que no se trate de demanda nueva, según los principios de la identificación de las acciones (más adelante, S 14); la prohibición, por consiguiente, de cambiar la demanda durante el transcurso del litigio y, por lo tanto de cambiar la causa pretendí, no excluye que puede ser hecha valer una causa superveniens, cuando ésta sea el mismo hecho jurídico que fue afirmado existente en la demanda judicial y que en aquel momento no existía todavía; así, en la reivindicación la posesión del demandado; en la acción hereditaria, la muerte del de cujus;.la necesidad en la acción de alimentos..." (Giuseppe Chiovenda, Instituciones de Derecho Procesal Civil, Tomo I, Pág. 184, Segunda Edición. Madrid, 1948)". b) El demandante en su extenso libelo fundó su acción en el artículo 83 del C. C. A., disposición que alude tanto a la acción de simple nulidad como a la de plena jurisdicción; y en su pedimento además de pedir la nulidad del acto solicita el restablecimiento de los derechos patrimoniales, "actividades funcionales y servicios del municipio en referencia...” A primera vista pudiera creerse que evidentemente el actor hubiera involucrado dos acciones o hecho uso de la llamada acción mixta. Pero interpretando la

demanda puede concluirse que se trata de la acción de simple nulidad, pues la sola anulación de la ordenanza conlleva el que el Municipio de Ricaurte siga como tal, con todas sus "actividades funcionales y servicios". La demanda, mal conformada desde el punto de vista de la técnica, puede sugerirse una posible ineptitud, pero en el fondo no la hay. Entrando al fondo del negocio, se tiene lo siguiente: El entonces Consejo Administrativo de Cundinamarca suprimió el Municipio de Ricaurte basado en el artículo 99 de la Ley 71 de 1916 que dice: "Podrán las Asambleas Departamentales eliminar aquellos Distritos de menos de tres mil habitantes y cuyo presupuesto de rentas haya sido en los dos años anteriores inferior a la mitad del valor de los gastos forzosos del Municipio. En este caso será oído el concepto del Gobernador antes de expedirse la respectiva ordenanza, en la cual se expresará claramente a qué distrito o distritos limítrofes se agrega el territorio del Distrito que se elimina. La disposición anteriormente señalada especifica dos condiciones para la eliminación de un municipio: 1° que tenga menos de 3.000 habitantes; y 2° que no alcance a cubrir la mitad de los gastos forzosos. Estas dos condiciones no son alternas sino que deben concurrir a la vez. Según las probanzas, el Municipio de Ricaurte tenía en el momento de su eliminación más de tres mil habitantes; a folios 101 del Cuaderno número 3 del expediente aparece un certificado del Departamento Nacional de Estadística en que consta que, según el censo oficial de 1951, aprobado por el Decreto ley 1905 de 1954, la población de Ricaurte era

de 5.351 habitantes. El Consejo lo ha dicho muchas veces que el censo nacional es el único medio de prueba para acreditar la población. En este punto no hay duda, entonces, de que la ordenanza acusada violó la ley en el artículo que atrás se transcribió. No pueden ni desvirtuar ni darle más fuerza a esta prueba los cálculos que en el juicio se han hecho sobre si en la región de Ricaurte es mayor o menor la rata de crecimiento que la de defunciones. La copia del censo es exacta y como se dijo es la prueba idónea. Sobre el segundo requisito del artículo 9o de la Ley 71 de 1916 se practicaron varias pruebas. Se llevó a cabo una inspección ocular por el Consejo, dando como resultado que Ricaurte está abandonado, que no tiene edificaciones propias para los servicios públicos, ni condiciones aptas para manejarse como un municipio. La parte demandante presentó declamaciones ce testigos vecinos de la región, quienes dicen que antes de la supresión sí tenía completo el montaje y funcionamiento de sus servicios y que el abandono empezó justamente cuando el territorio fue anexado a Girardot. En cuanto a si Ricaurte podía sufragar la mitad de los gastos forzosos, las partes se trenzaron en una discusión sobre qué se entiende por gastos forzosos. Los actores dicen que son los necesarios para que el municipio pueda subsistir jurídicamente: el sueldo de sus funcionarios, etc. Caso en el cual no solamente podía sufragar la mitad sino casi el total. Los opositores alegan que son gastos forzosos los que necesita un municipio para que pueda tener como tal, incluyendo

los buenos servicios, las obras públicas, etc. No cree la Sala necesario entrar a escudriñar unas pruebas que llevarían a una conclusión de carácter subjetivo, cuando la primera condición de la ley aparece incumplida por el Departamento. Con este solo incumplimiento aparece la ordenanza violando la Ley 71 de 1916; y la Constitución Nacional que en su artículo 187 da a las Asambleas la atribución de segregar o agregar municipios "llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley". Finalmente, el señor apoderado de Girardot en el resumen que hizo de la audiencia pública pidió que se declarara la substracción de materia, porque en el año de 1963 la Asamblea de Cundinamarca dictó la Ordenanza número 78 que crea el Municipio de Agua de Dios y derogó expresamente la número 24 de 1965. Con respecto a lo anterior la Sala estima que aun cuando el señor apoderado adjuntó una copia auténtica de la Ordenanza 78, ésta es una prueba aportada fuera de término; y que no es cierto, como lo dice, que por funcionar el Consejo en el territorio de Cundinamarca, se presume que la conocía y por tanto ni era necesaria la presentación de la copia. Pues la doctrina ha establecido que las ordenanzas y los acuerdos municipales se presumen de obligatorio conocimiento para las entidades de tales lugares y sólo la ley es de conocimiento de todos. El Consejo de Estado es una entidad de carácter nacional y a él deben traerse las ordenanzas y los acuerdos como pruebas y dentro del término de rigor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo Sección Primera, de acuerdo con la vista del señor Fiscal Segundo y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, confirma la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

ALFONSO ARANGO HENAO, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE

VELASCO ALVAREZ, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA,

SECRETARIO