CE-SEC1-EXP1967-N0922

REFORMA AGRARIA - Nulidad parcial del Decreto 1489 de 1962 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 135 de 1961, sobre reforma social y agraria / POTESTAD REGLAMENTARIA - Exceso en su ejercicio al reglamentarse Ley 135 de 1961

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL Bogotá, D. E., septiembre veintidós (22) de mil novecientos sesenta y siete (1967) Expediente número: 0922

Actor: SOCIEDAD DE AGRICULTORES DE COLOMBIA Demandado: GOBIERNO NACIONAL En ejercicio de la acción pública a que se refiere el artículo 66 del C. C. A., acude el doctor Rodrigo Noguera Laborde, con poder de la Sociedad de Agricultores de Colombia, en procura de que se declare la nulidad de varias disposiciones reglamentarias que individualiza en la demanda, por contrariar la ley reglamentada que lo es la número 135 de 1961 "sobre reforma social agraria" y por quebrantar, algunas de ellas, la Ley 167 de 1941, además, y también preceptos de la

Constitución Nacional. Este negocio entró para fallo al Despacho del ponente el 19 de marzo del presente año de 1967. Los fundamentos de la acción se encuentran en los siguientes hechos: 1° El Congreso Nacional expidió la Ley 135 de 1961 "sobre reforma social agraria" que entró en vigencia el 13 de diciembre de ese año. 2° El Gobierno, con invocación del ordinal 3 ° del artículo 120 de la Carta y del

artículo 1 °, numeral 6 °, segunda parte de la misma Ley 135 expidió los Decretos 1489 de 1962 y 1904 del mismo año, reglamentario el primero de la citada Ley y, el segundo, además, de las Leyes 20 de 1959 y 83 de 1935, decretos que entraron en vigencia desde la fecha de sus respectivas expediciones. 3° Las disposiciones cuya nulidad se pide, hacen parte de tales decretos. PARA RESOLVER, LA SALA CONSIDERA El libelo, siguiendo un orden que facilita grandemente su estudio, sistematiza los conceptos por los cuales acusa como violadoras de normas superiores a las disposiciones cuya nulidad impetra. Ese mismo orden será seguido en este fallo y así, separadamente se examinarán los cargos que se hacen a cada disposición, las opiniones del señor Fiscal al respecto y las del opositor. Cabe advertir que por impedimento de los señores Fiscales del Consejo que entonces llevaban la voz del Ministerio Público, fue designado por el Gobierno como Fiscal ad hoc el doctor Manuel A. Dangond Daza, autor de la vista de fondo en esta controversia. Primero. — Artículo 1 °, parágrafo, del Decreto 1489 de 1962.

Su texto es el siguiente: "El Instituto gozará de las mismas facultades previstas en este artículo para la adquisición de tierras que se estimen por él, como complementarias o necesarias para hacer más viable, racional o económico un proyecto de parcelación voluntaria, sujeto a las prescripciones del artículo 86 de la Ley que se reglamenta, y en tal caso, podrá enajenarlas al respectivo empresario de la parcelación

voluntaria, o celebrar con él los acuerdos o contratos pertinentes, inclusive el de Sociedad, para asegurar de todas maneras la utilización de dichas tierras en las finalidades y dentro de las condiciones del citado artículo 86". Dícese de él que quebranta en forma directa, porque los adiciona, los artículos 2 °, 3 °, 7 °, literal a), 54 y 86 de la Ley 135 de 1961, porque conforme al artículo 2 ° de esa Ley, el Instituto tendrá a su cargo las funciones que le confiere el artículo 3 ° que las enumera minuciosamente y dentro de las cuales no se prevé las que menciona este parágrafo y que coloca al Instituto al servicio de los particulares en las operaciones financieras de éstos relacionadas con la parcelación de tierras. De otra parte el artículo 7 ° de la Ley, literal a) declara que los fondos o bienes administrados por el Instituto no podrán recibir una destinación distinta de la del cumplimiento de las funciones señaladas a dicho organismo. De consiguiente, cuando la disposición cuya nulidad se pide, autoriza al Instituto para adquirir tierras con un objetivo no previsto por el artículo 3 ° de la Ley, viola igualmente esta disposición legal. Tampoco el artículo 54 de la Ley prevé lo que reza el parágrafo acusado; aquél señala los fines para los cuales puede el Instituto adquirir tierras de propiedad privada. Finalmente, el artículo 86 de la Ley, que es el único que forma el Capítulo XV de ella sobre parcelaciones voluntarias, tampoco contempla que para aquellos fines pueda el Instituto cumplir las funciones que le atribuye el parágrafo reglamentario, siendo esta norma especial y concreta para el caso de las parcelaciones

voluntarias; así ella resulta igualmente quebrantada. El parágrafo es, pues, una disposición nueva adicional a las pertinentes de la ley y por lo tanto nula. La opinión fiscal se encamina a conceder razón al demandante porque estima que de la atenta lectura de los artículos 2 °, 3 °, 7 °, literal a), 54 y 86 de la Ley 135 de 1961 se advierte cómo la facultad que el parágrafo concede al Instituto, no está incluida dentro de aquéllas que le señala la norma reglamentada. Y por otra parte, no se le podrá dar a los fondos administrados por esa entidad destinación distinta de la prevista en la Ley. El opositor aceptado que lo fue el doctor Simón Carrejo no se refiere en su alegato a este cargo. Para la Sala es evidente que con el ordenamiento contenido en el parágrafo acusado, el decreto reglamentario desbordó la potestad constitucional al adicionar en su letra lo dispuesto por la ley reglamentada. Sábese que el Ejecutivo extralimita la facultad reglamentaria cuando excede a la letra y al espíritu de la norma legal. Sobre ello es abundante la doctrina de esta Corporación. Del cotejo de las disposiciones en cita fluyen varias conclusiones, a saber: El parágrafo demandado es precepto nuevo que adiciona la materia reglamentada, porque dentro de las facultades de la ley no está incluida la de dar a los fondos que el Instituto administra destinación distinta a la allí prevista, como es la de adquirir tierras con un objetivo no contemplado en la norma. La facultad de disposición

contenida en el parágrafo, no está incluida dentro de aquellas que al Instituto le señala la ley reglamentada. Prospera pues, el cargo. Segundo. — Inciso último del artículo 2 ° del Decreto 1489 de 1962 pero sólo en cuanto dice: "y en general, la de apreciar las posibilidades de aplicación de las prioridades a que se refieren los artículos 55 y 57 de la Ley que se reglamenta, son de naturaleza interna de la administración del Instituto y facultad discrecional del mismo". Se acusa este inciso de quebrantar los artículos 54, 55, 57 y 58 de la Ley reglamentada y se explica el cargo diciendo que en las explicaciones al texto de los decretos reglamentarios dadas por el Ministerio de Agricultura se acoge como definición de lo que es facultad discrecional la del profesor Waline que dice: "Hay poder o competencia discrecional cuando, en presencia de circunstancias de hecho determinadas, la autoridad administrativa es libre de tomar esta u otra decisión, tiene la escogencia entre estas decisiones; dicho de otra manera, cuando su conducta no le está dictada de antemano por el derecho". Y no es cierto que el Instituto tenga facultad discrecional para determinar las prioridades de los artículos 55 y 57 de la Ley, como dice el Decreto, porque estas disposiciones, además de las contenidas en los artículos 54 y 58 de la Ley, confieren a dicho organismo facultades regladas, como quiera que dictan la conducta que debe seguir de antemano, sin que le sea permitido observar otra.

En efecto: El artículo 54 de la Ley señala primeramente los fines para los cuales

puede el Instituto adquirir tierras de propiedad privada. En consecuencia, una adquisición que no fuera para cumplir los objetivos de la ley, sería contraria a ella. De otro lado, según el artículo 57 de la misma, "en tratándose de adquirir tierras de propiedad privada, el Instituto se ajustará, además, a las siguientes reglas: 1° Dará prioridad a aquellas zonas donde sean notorias la concentración de la propiedad territorial, o la desocupación total o parcial de una numerosa población campesina. 2º No adquirirá sino tierras que sean adecuadas para labores agrícolas o de ganadería en pequeña escala. Así, pues, el Instituto ni siquiera puede determinar las zonas donde las adquisiciones deban realizarse, porque esa facultad es reglada. Aun determinada una zona especial, tampoco tiene el Instituto facultad discrecional para adquirir cualquier clase de predios. Al respecto, el artículo 55 de la Ley sienta el siguiente orden de preferencia: 1° Se acudirá a las tierras baldías fácilmente accesibles a los campesinos de la región respectiva y que reúnan, además todas las condiciones necesarias para establecer en ellas colonizaciones según lo establecido por los artículos 43 y ss. Si no las hubiere, o si habiéndolas no reuniere las condiciones requeridas, entonces. 2° Acudirá a las "tierras incultas no cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio". Si faltaren éstas o fueren insuficientes para los fines propuestos. 3° Echará mano de las tierras inadecuadamente explotadas, y si todavía necesitare más.

4° "A los predios que en su extensión total o parte importante de la misma se exploten por medio de arrendatarios, o de aparceros, cuando en este último caso, el propietario no ejerza la dirección de la explotación y no tenga a su cargo conforme al contrato de aparcería, parte de los gastos u operaciones de aquélla", exceptuando los fundos de propiedad de menores o incapaces. El señor Fiscal dice al respecto que la facultad que para adquirir tierra de propiedad privada con destino a fines determinados otorga la Ley al Instituto, es reglada, a tiempo que esa misma facultad se hace discrecional en la disposición que se acusa y por consiguiente aparece contraria a los ordenamientos citados de la Ley 135. La parte opositora no expresó opinión alguna sobre el particular. Encuentra la Sala que el señor Fiscal acierta cuando afirma que la facultad que tiene el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para la adquisición de fundos privados es una facultad reglada que en el texto de la norma que se impugna vuélvase discrecional. La misma Ley se encaminó a circunscribir las facultades que dio a la entidad señalándole los lugares en donde las adquisiciones pueden hacerse, el orden de ellas y los casos en que puede expropiar los adecuadamente explotados. Por otra parte, la Ley observa un orden lógico que parece consultar la realidad, en primer lugar, y la propia conveniencia en el desarrollo de la tarea del Instituto frente a los intereses particulares, los fines llamados a alcanzar por éste, la ubicación donde puede adquirir fundos de propiedad privada por el camino de negociaciones directas o por el de expropiación el orden en que debe adquirirlas y

el señalamiento de los casos en que puede expropiar aquéllos adecuadamente explotados. Siendo ésto así no podría concederse al Instituto facultad discrecional para determinar las prioridades consagradas en los ya citados artículos de la Ley mencionada. Prospera, pues, este cargo. Tercero. — Artículo 5°, inciso 3° del Decreto 1489 de 1962, pero sólo en cuanto dice: "Las extensiones cubiertas de bosques naturales se calificarán como incultas aunque para el sólo efecto de la extinción del dominio estén amparadas con el carácter de reservas permisibles por el artículo 1 ° de la Ley 200 de 1936, o como explotadas, según el numeral 4° del artículo 24 de la Ley 135 de 1961". Se predica de este inciso que viola el artículo 1°, numeral 6° de la ley reglamentada al no distinguir entre bosques naturales, explotados en forma organizada y bosques naturales que no son objeto de ninguna explotación; porque el numeral dispone que unos de los objetos o fines de la ley es "asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales". Y unos de tales recursos lo constituyen los bosques naturales por lo cual las leyes han previsto que sólo en casos especiales y dentro de ciertas condiciones puedan explotarse. La demanda sostiene que quien frene una propiedad o una extensión de ella cubierta de bosques naturales no cobijada por las excepciones establecidas por ese mismo inciso 2° del artículo 5° del Decreto, tiene forzosamente que destruirlo, aunque lo esté explotando convenientemente y en forma organizada, si no quiere

verse en el caso de que se le considere esa parte de su propiedad o toda ella como inculta y se le pague, consecuencialmente, en evento de una expropiación, a menosprecio. El texto legal que considera violado el actor reza lo siguiente: "Artículo 1° Inspirada en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social, esta ley tiene por objeto: "Sexto. Asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos, naturales". El fiscal sobre este cargo conceptúa que el razonamiento de la demanda podría tomarse como concluyente si las prescripciones del inciso 3 ° censurado por él, se debieran exclusivamente a la iniciativa presidencial, al ejercer la potestad reglamentaria. Pero ello no es así. El inciso en referencia, a continuación de la parte transcrita, agrega: "... salvo las extensiones necesarias para la conservación de las aguas y el servicio del predio (para combustión u otros usos, atendido el tipo de explotación), las cuales tendrán la misma calificación dada a la porción que se reputa complementada por ellas, ésto es, como incultas, adecuada o inadecuadamente explotadas, según el caso". Y así completos los términos de la disposición acusada, ellos no discrepan y sí coinciden con los del artículo 56 de la Ley 135. Debe la Sala dar acogimiento a esta opinión Fiscal porque no es en realidad el caso de que haya habido extralimitación de la potestad reglamentaria al disponer

lo que el inciso 3° dice. Complementado este inciso con la disposición acusada puede apreciarse la coincidencia con el artículo 56 de la Ley que manda: "Se tendrán como tierras incultas para los efectos del ordinal primero del artículo anterior, las que pudiendo ser económicamente explotadas, visiblemente no se hallen bajo una explotación agrícola o ganadera organizada. No se tomarán en cuenta para este efecto las cubiertas de bosques naturales necesarios para la conservación de las aguas y el servicio del predio y las de bosques artificiales de especies maderables". Así se ve cómo la parte del inciso 3 ° cuya nulidad se pide no contiene restricción o limitación de la ley. La parte opositora sostiene que el inciso 3 ° contiene el criterio legal del artículo 56 de la Ley, o sea, que los bosques naturales no necesarios para la conservación de las aguas y el servicio del predio deben considerarse como tierras incultas. La defensa de los bosques como recurso natural se asegura con el control gubernamental autorizado por legislación forestal. Cuando el particular incorpora trabajo en ellos, convirtiéndolos en artificiales y de especies maderables sí aparece justo que se le compense su esfuerzo con una calificación de explotación que comporte mayor precio en caso de adquisición por el Instituto. No prospera el cargo. Cuarto. — Artículo 5 °, inciso 4 ° del Decreto 1489 de 1962, pero sólo en cuanto dice "de orden público o fuerza mayor". La disposición acusada es del siguiente texto: "Contra la calificación no puede argüírse factores que justifiquen la situación de

inculto del predio, tales como la incapacidad económica, legal, de orden público o de fuerza mayor, ni la imposibilidad física de explotación, que menciona el numeral 2 ° del artículo 68 de la Ley que se reglamenta". Se tacha la locución de orden público o fuerza mayor porque se la considera violadora del artículo 56 de la Ley y, además, del artículo 76, ordinal 1 ° de la Constitución. Define ese artículo 56 lo que son tierras incultas diciendo: "Se tendrán como tierras incultas para los efectos del ordinal 1 ° del artículo anterior, las que pudiendo ser económicamente explotables, visiblemente no se hallan bajo una explotación agrícola o ganadera organizada". Disposición ésta sujeta a ser interpretada, dice la demanda, de acuerdo con los principios generales de derecho uno de los cuales declara que nadie está obligado a lo imposible. Y de ahí que las leyes liberten de toda responsabilidad a quien, sin culpa, se halle coscado en semejante situación como consecuencia de una fuerza mayor o caso fortuito; donde se infiere que el artículo 56 de la Ley lleva implícita la afirmación de que, si media una fuerza mayor o de orden público que impida la explotación económica de un predio, no procederá la consecuencia prevista para el caso de la calificación de inculto que se señala en él, pues si no se entendiera de esa manera el artículo 56 de la Ley estaría consagrando un principio de imposible cumplimiento. La disposición acusada hizo, en opinión del actor, una interpretación diferente de la legal, porque según ella no hay lugar a evitar los efectos de la calificación de inculto cuando por fuerza mayor o por situaciones de orden público no sea posible

explotar convenientemente un predio. Al hacer esa declaración los apartes acusados del artículo 5 ° del Decreto violaron el 56 de la Ley puesto que lo desviaron de su sentido natural y obvio, y el artículo 76, numeral 1 ° de la Constitución que reserva al Congreso la función de interpretar las leyes por vía de disposición general. El opositor considera que el criterio objetivo adoptado por la Ley para la calificación de las tierras repele las consideraciones de orden subjetivo. La expresión "las que pudiendo ser económicamente explotadas visiblemente..." marca bien el propósito legal. Si cupieran motivaciones de orden personal o circunstancial entonces sí que el Instituto pudiera convertirse en traficante de influencias. Para el Agente del Ministerio Público tienen validez las razones en que la demanda se apoya para impetrar la nulidad de la locución contenida en el inciso 4 ° agregando, en relación con la interpretación auténtica de la ley, que de ella compete exclusivamente al mismo poder que dio existencia a la norma jurídica, y que en el órgano legislativo reside, con exclusividad, la competencia para crear reglas de derecho. Es incuestionable para la Sala que definidas por el artículo 56 de la Ley las tierras incultas en la forma como la disposición lo trae, esta definición afirma en forma implícita que si media una fuerza mayor o de orden público capaz de impedir la explotación económica de un predio, no procederá la consecuencia prevista para el caso de la calificación de inculto de ese predio. Interpretada en forma diferente la ley ordenaría algo imposible de cumplir y es evidente que, según el aforismo

latino imposibilum nula est obligativa; de ahí que el actor señale que las leyes liberten de toda responsabilidad a quien, sin culpa, se halle colocado en semejante situación como consecuencia de una fuerza mayor o caso fortuito. Este cargo está llamado a prosperar. Quinto. — Artículo 6°, inciso 2°, y literales a), b), c) y d), del mismo artículo del Decreto 1489 de 1962. El texto del inciso 2 ° y de los literales de este artículo dicen: "En desarrollo de la norma que se acaba de citar y aparte de lo que resulte de su aplicación general, se reputa que están inadecuadamente explotadas las tierras que se encuentran en uno cualquiera de los siguientes casos especiales: "a) Las que no siendo incultas, sólo tienen pastos naturales o se explotan con ganadería extensiva, ya siendo planas u onduladas, y por la calidad de los suelos, posibilidades de regó o régimen normal de lluvias fueren aptas para cultivos agrícolas o ganadería intensiva y se encuentren situadas dentro del perímetro urbano de las ciudades capitales de Departamento, Distrito Especial de Bogotá, y municipios con más de cien mil (100.000) habitantes, según estimativos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DAÑE), o dentro de los diez (10) kilómetros siguientes del mismo perímetro. Se asimilan a esta calidad las tierras que, con las formalidades prescritas en la Ley 81 de 1960, hayan sido declaradas como de "acción urbana" por los respectivos Concejos Municipales, especialmente para los fines previstos en el literal d) del artículo 80 de la Ley 135

de 1961". "b) Las que, fuera del caso anterior, encontrándose en una región o zona con densidad superior a cincuenta (50) habitantes por kilómetro cuadrado, conforme a los estimativos arriba mencionados, se exploten con pastos naturales o ganadería extensiva, siendo natural y económicamente aptas para la intensiva o para cultivos agrícolas, o las de la misma condición en zonas donde la desocupación de la población activa sea notoria, según los estudios del Instituto y otros de origen oficial". "c) Aquellas cuyo rendimiento líquido es inferior al seis por ciento (6%) anual en relación a su valor comercial". "d) Las erosionadas o amenazadas de erosión, explotadas en agricultura con cultivos no permanentes, cuando por su pendiente o naturaleza deberían racionalmente dedicarse a reforestación, pastos u otros usos semejantes". Para estos ordenamientos la tacha se hace consistir en que quebrantan en forma directa el artículo 56 de la Ley 135 de 1961, en cuanto define lo que son tierras inadecuadamente explotadas. Argumenta el actor que tanto el artículo como la norma reglamentada que acusa, definen lo que son tierras incultas. Y que la ley menciona taxativamente los factores que deben tenerse en cuenta para calificar un predio como inculto, factores que deben tomarse todos en conjunto para decidir de la calificación, y no en forma aislada. No basta, según el artículo 56 de la Ley con el solo criterio de uno o dos de esos factores porque la norma legal expresa que el Instituto tomará en cuenta los siguientes factores y no uno de los siguientes

factores. Apoya su tesis en lo que consignó el autor principal de la Ley, doctor Carlos Lleras Restrepo en su informe al Senado para el segundo debate en estos términos: "Es empeño inútil el de pretender definir en un texto legal lo que es una tierra adecuada o inadecuadamente explotable. Y sería también un error técnico pretender hacerlo. Son muchos los factores que deben ser tomados en cuenta, y uno de ellos por ejemplo, la topografía del terreno que le dé las características de arable, no es suficiente. También puede acontecer que una tierra que reúna todas las condiciones físicas apropiadas para los cultivos agrícolas no deba dedicarse a éstos por razones económicas; por ejemplo su alejamiento de los centros de consumo. Las condiciones del clima, la precipitación fluvial tienen también una marcada influencia para determinar la clase de explotación adecuada. De consiguiente, sólo por el estudio concreto de cada fundo es técnicamente posible determinar si la clase de explotación a que se le dedica es la adecuada o no. Sin que pueda olvidarse tampoco, que, siendo adecuada la clase de explotación, el fundo puede estar sin embargo, inadecuadamente explotado debido al pequeño grado de intensidad de la explotación y a otros factores. A los propietarios les da más garantía un examen técnico sobre el terreno para el cual los estudios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi serán una utilísima base, que una arbitraria definición legal. El artículo 56 ordena tomar en cuenta para la calificación los siguientes factores, algunos de los cuales se relacionan con el aspecto físico y los otros con el aspecto económico".

Subsidiariamente del pedimento principa1 en cuanto a este punto se relaciona, la demanda limita su petición a la nulidad de los literales c) y d) del artículo 6° del Decreto 1489 por infringir, el primero, los artículos 56 y 1°, numeral 2° de la Ley reglamentada y el artículo 76, numeral 1° de la Carta, y el segundo, la primera de las disposiciones legales citadas. Según el referido literal c) deben considerarse como inadecuadamente explotadas "Aquellas cuyo rendimiento líquido es inferior al seis por ciento (6%) anual, en relación con su valor comercial". En agricultura se entiende por "rendimiento" de la tierra la mayor o menor cantidad de frutos naturales de ella, ayudada o no por la industria humana. En este caso, pues, rendimiento significa frutos o productos de la tierra. Pero el literal c) al tomar el vocablo en un sentido muy diferente, dio una interpretación del artículo 56 de la Ley, no solamente reñida con su texto, sino que conduce a manifiestos absurdos, porque tomó dicha palabra con el significado de utilidad económica que no le corresponde y al hacerlo así, extralimitándose en sus funciones, ha hecho incurrir a la Ley en una serie de contradicciones que la demanda enumera. En cuanto al literal d): "Las (tierras) erosionadas o amenazadas de erosión, explotadas en agricultura con cultivos no permanentes, cuando por su pendiente o naturaleza deberían racionalmente dedicarse a reforestación, pastos u otros semejantes", cabe afirmar que infringe el artículo 56 de la Ley reglamentada, porque entre los factores que dicho artículo señala para determinar la calificación

de las tierras no se menciona para nada el que trae este literal, que de esa manera adiciona la ley y crea dentro de la misma norma reglamentaria una contradicción insalvable; porque si un fundo deja una utilidad —con eficiente o deficiente explotación— del seis o más por ciento a base de cultivos transitorios, pero amenazando erosión, se halla adecuadamente explotada según el literal c) del artículo 6 ° del Decreto, pero simultáneamente inadecuadamente explotada, según el literal d) del mismo artículo. El distinguido opositor, doctor Simón Carrejo, glosando los argumentos de la demanda, opina que el texto no desconoce el artículo 56 de la Ley pues es su encabezamiento, aunque el demandante toma de él una porción solamente. No puede deducirse de allí que tiene en cuenta un solo factor cuando la ley ha ordenado contemplar varios. La expresión "se reputa" que comienza la enumeración quiere indicar que el administrador debe estar atento cuando aparezca uno de los factores mencionados para establecer la calificación correspondiente si no figura ninguno de los otros que la desvirtúen. Apareciendo otros que coincidan con el primero, se reforzará el indicio. Por las circunstancias de que se consideren otros factores bien confirmativos o negativos de la primera impresión, se comprende que el decreto no determina criterios únicos sino integrados. Por su parte, el señor doctor Dangond Daza, Fiscal para este caso, inclinado hacia la prosperidad del cargo, concede prevalencia a las argumentaciones del actor sobre las de la parte opositora; y al apoyarse en la muy autorizada opinión del

ilustre senador y coautor de la ley, cuya ponencia para el segundo debate, en la parte respectiva transcribe, como este fallo ya lo hizo igualmente concluye así: "Si, pues, el inciso 2 ° y literales a), b), c) y d) del artículo 6 ° del Decreto reglamentario 1489 de 1962 toma separadamente los distintos factores mencionados, como hechos constitutivos de explotación inadecuada, es incuestionable la contradicción entre la disposición reglamentaria y la norma reglamentada". El estudio de este cargo implica para la Sala detenerse en algunas consideraciones que con este importante aspecto se relacionan. Uno de los más connotados tratadistas del Derecho Agrario, el doctor Alberto Aguilera Camacho, opina que el legislador ha precisado por qué para qué el Instituto Agrario puede adquirir tierras de propiedad privada; y que solamente puede hacerlo para las ocho finalidades que enumera en su Tratado de Derecho Agrario Colombiano (Pág. 229). No obstante, dice que las finalidades están concebidas con amplitud, se limitan las facultades de adquisición de inmuebles por razón de la destinación de la compra, objeto, situación y ubicación. "No es una medida caprichosa, agrega, del legislador la de obligar al Instituto a proceder de acuerdo con estudios y análisis que sirvan como base para que pueda considerarse como "necesaria" la adquisición de determinado bien. Ello obedece a dos razones: a) Dar seguridad jurídica al derecho de propiedad que lo ampara de la arbitrariedad y del capricho; b) Certeza técnica, por cuanto si una reforma agraria no obedece a planes y programas trazados de acuerdo con

estudios previos, deja de ser un medio de realización de una transformación social..." Que es una necesidad, en el sentido de "la precisión absoluta de una cosa sin la cual no se puede conseguir un fin"; pero no necesidad de tipo subjetivo sino objetivo, es decir, que la apreciación y definición deben estar fundamentadas en el estudio previo de las zonas y la imprescindible adquisición del inmueble, como medio indispensable para solucionar el problema estudiado. La clasificación establecida en el numeral 2 ° del artículo 55 se refiere a "tierras inadecuadamente explotadas". El Diccionario de la Real Academia define la palabra adecuado como apropiado o acomodado a las condiciones, circunstancias u objeto de alguna cosa. Lo adecuado, puede ser de carácter individual o social. Si para la interpretación del término se aplica el criterio de la libre empresa, de la libre determinación, lo adecuado corresponde al deseo y a la orientación que el propietario quiera darle. Si el principio que se aplica en la interpretaron de la ley es el de la propiedad derecho natural, el Estado no puede imponerle clase o condiciones de explotación, forma o método de ella, por cuanto se trata del ejercicio de un derecho individual superior al Estado. Pero si se aplica el principio de la función social de la propiedad, la determinación sobre lo "apropiado o acomodado a las circunstancias u objeto de la cosa", tiene que tener un valor social y es el Estado el que determina ese valor en el ejercicio del mandato contenido en el art