CE-SEC1-EXP1969-N0423 (1)

CONGRESISTAS - Asignaciones / GOBIERNO NACIONAL - Incompetencia para reglamentar pago de asignaciones a los congresistas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE DECISION

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DE VELASCO ALVAREZ BogotÆ, D. E., abril veintitrØs (23) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 0423

Actor: CESAR CASTRO PERDOMO Demandado: GOBIERNO NACIONAL El seæor Fiscal 2” del Consejo interpuso el recurso de sœplica contra el auto que, con fecha 19 de febrero œltimo, dict(cid:243) el Consejero Alfonso Arango Henao suspendiendo provisionalmente el Decreto nœmero 052 de 1969.

El decreto en menci(cid:243)n fue demandado en acci(cid:243)n pœblica por el doctor CØsar Castro Perdomo por considerarlo violatorio de los siguientes art(cid:237)culos de la Constituci(cid:243)n Nacional: 113 (36 del acto legislativo nœmero 1 de 1968); 93 y 99 (23 y 26 del mismo acto legislativo citado). El Consejero sustanciador encontr(cid:243) que el decreto acusado viola flagrantemente las normas constitucionales, condensando su pensamiento en el siguiente pÆrrafo: "...si el Gobierno, diciendo ejercer la facultad constitucional del numeral 3” del art(cid:237)culo 120 de la Carta, dicta un Decreto como el 052 de 1969, estÆ atribuyØndose facultades que precisamente no le competen, lo cual es mÆs notorio

y grave, si se tiene en cuenta que ellas estÆn reservadas por la Constituci(cid:243)n Nacional a otras entidades de la administraci(cid:243)n". El decreto acusado dice as(cid:237) en su parte resolutiva: "El pago de las asignaciones diarias durante el receso del Congreso, se harÆ mensualmente a los congresistas, principales y suplentes, en proporci(cid:243)n exacta al tiempo de la asistencia de Østos a las sesiones ordinarias del aæo inmediatamente anterior". LA SALA CONSIDERA El art(cid:237)culo 36 del acto legislativo nœmero 1 de 1968, que es una de las normas seæaladas como violadas, dijo: "El art(cid:237)culo 113 de la Constituci(cid:243)n Nacional quedarÆ as(cid:237): los miembros del Congreso tendrÆn durante todo el per(cid:237)odo constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representaci(cid:243)n que determine la ley. Los presidentes de las cÆmaras o de las comisiones en receso del Congreso, llamarÆn a los suplentes en los casos de faltas absolutas o temporales de los principales". De la lectura de la disposici(cid:243)n transcrita se infiere que el constituyente confiri(cid:243) al legislador la facultad de fijar la cuant(cid:237)a de los emolumentos de los congresistas y su forma de pago. Lo primero porque el texto de la norma es claro. Lo segundo porque quien tiene la facultad de fijar los sueldos tiene la de reglamentar la forma de pago, a no ser que dicha facultad haya sido delegada o autorizada por quien

puede hacerlo. Es pues esta una facultad conferida expresa y œnicamente al legislador. As(cid:237) lo ha entendido siempre el Congreso a travØs de una copiosa legislaci(cid:243)n que comienza por la Ley 78 de 1948 hasta terminar en la Ley 83 de 1968 que desarroll(cid:243) el art(cid:237)culo 36 del acto legislativo nœmero 1 del mismo aæo. Solamente la Ley 157 de 1936, derogada posteriormente por el plebiscito de 1957, hab(cid:237)a dispuesto que "la remuneraci(cid:243)n (de los congresistas) corresponderÆ durante la reuni(cid:243)n del Congreso a quien actœe. En el receso corresponderÆ a quien haya asistido mÆs tiempo durante el per(cid:237)odo de las œltimas sesiones". Tal normaci(cid:243)n es la œnica que aparece en esta materia; y fue hecha por el propio legislador. Si, pues, el Congreso es la œnica entidad que puede reglamentar la forma de pago, porque para ello lo faculta la Constituci(cid:243)n, el Gobierno carece de facultad legal para hacerlo. La potestad reglamentaria, como principio, no puede aplicarse en el caso de autos. Porque aun cuando es cierto que esa potestad ejercida por medio de los decretos reglamentarios, tiene por objeto hacer operante la ley que se reglamenta y as(cid:237) lo consigna en sus considerandos el decreto acusado, es tambiØn cierto que no puede reglamentarse sino lo que es reglamentable, y en el caso presente s(cid:243)lo el Congreso puede hacerlo pues as(cid:237) lo dispuso la Carta.

En tal forma que si la Constituci(cid:243)n ha dispuesto que es la ley la que debe reglamentar lo referente a las asignaciones de los congresistas, el Gobierno no puede a su vez reglamentar la ley que reglar menta el precepto constitucional. Si hay un vac(cid:237)o, como lo advierte la Fiscal(cid:237)a en cuanto a esa reglamentaci(cid:243)n de las dietas entre principales y suplentes, ese vac(cid:237)o no lo puede llenar sino el propio legislador. Porque los decretos reglamentarios no son para llenar vac(cid:237)os sino para hacer operante en la prÆctica lo que ordena la ley. EL disponer sobre cuestiones que no contiene Østa es legislar, con desviaci(cid:243)n de poder. El reglamento no puede considerarse como un intØrprete de la ley. En receso del Congreso, y conforme a lo que dispone el inciso 2” del acto legislativo nœmero 1 de 1968, solamente los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes pueden llamar a los suplentes, pero cuando se presenten faltas absolutas o temporales de los principales. Acorde con lo anterior, los art(cid:237)culos 23 y 26 del acto legislativo disponen que las faltas de los principales serÆn llenadas por los suplentes segœn el orden de colocaci(cid:243)n de sus nombres. Esto indica de manera palmaria que los suplentes no pueden ejercer el cargo sino cuando falta el principal y como bien lo advierte el demandante, "el acto sub jœdice, da vocaci(cid:243)n jur(cid:237)dica al suplente sin que exista la

falta absoluta o temporal del principal durante el receso parlamentario del aæo de 1969". Se discuten en la demanda y en la sœplica otros aspectos importantes del problema que suscita el decreto, como la retroactividad que Øl le da a la disposici(cid:243)n de la Ley 83 de 1968 que seæal(cid:243) la remuneraci(cid:243)n de los congresistas desde el 1” de enero de 1969; o el aspecto de equidad que envuelve el acto acusado. Pero estas cuestiones no pueden tratarse en el punto de suspensi(cid:243)n provisional, pues las disposiciones que para tal suspensi(cid:243)n se han alegado se refieren exclusivamente a la no competencia del Gobierno para dictar el acto acusado, lo cual encuentra la Sala de Decisi(cid:243)n, violatorio de normas superiores de derecho. En mØrito de lo expuesto, la Sala de Decisi(cid:243)n no modifica el auto suplicado. Cop(cid:237)ese, notif(cid:237)quese y devuØlvase al honorable Consejero sustanciador.

JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, CON

SALVAMENTO DE VOTO; ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA,

SECRETARIO SALVAMENTO DE VOTO POTESTAD REGLAMENTARIA – Contenido y alcance / ASIGNACIONES DE CONGRESISTAS – Gobierno Nacional puede reglamentar su forma de pago SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL Difiero con todo respeto de los fundamentos que la Sala ha tenido para confirmar

el auto suplicado en donde provisionalmente se suspende el Decreto nœmero 052 de 1969; y apoyo mi disentimiento en las siguientes razones: Que el art(cid:237)culo 36 del acto legislativo nœmero 1 de 1968 confiri(cid:243) al legislador la facultad de fijar la cuant(cid:237)a de los emolumentos de los congresistas, estÆ claro. Y aunque sobre la forma de pago nada dice el art(cid:237)culo constitucional puede aceptarse que impl(cid:237)citamente la concede. Que la facultad de fijar la cuant(cid:237)a se confiri(cid:243) expresa y œnicamente al legislador, resulta obvio en principio con la salvedad de que si Øste al hacer uso de ella deja en la ley vac(cid:237)os ostensibles, puede el reglamento llenarlos, como lo puede hacer con todas las leyes. Sentado lo anterior no puede convenirse con el auto en que "si, pues, el Congreso es la œnica entidad que puede reglamentar la forma de pagos, porque para ello lo faculta la Constituci(cid:243)n, el Gobierno carece de facultad legal para hacerlo", porque nada autoriza para afirmar que esa facultad es exclusiva y excluyente y que no cabe, para llenar sus vac(cid:237)os, la que la misma Carta le otorga al Gobierno y que se conoce como la potestad reglamentaria (Art. 120 numeral 39) que no es restrictiva sino ampl(cid:237)sima y cobija a todas las leyes. As(cid:237), pues, no es exacto en el particular lo que afirma la Sala de Decisi(cid:243)n de que "no puede reglamentarse sino lo que es reglamentable y en el caso presente s(cid:243)lo

el Congreso puede hacerlo pues as(cid:237) lo dispone la Carta". Como lo dispone y en d(cid:243)nde? No lo dice la Sala. Con toda propiedad puede opinarse que el legislador, en uso de sus aut(cid:243)nomas atribuciones, expide las leyes y entre Østas la que indique la manera como las asignaciones que a los congresistas fij(cid:243) la Constituci(cid:243)n, deban ser pagadas, es decir, la forma como deba realizarlo el Tesoro Nacional. Y es claro que si el legislador provee a ello, nada tendrÆ que hacer el reglamento sobre la materia. Pero es impropio concluir de aqu(cid:237) que el Gobierno carezca de facultad para llenar el vac(cid:237)o que encuentre en la ley, tan protuberante en este caso, porque la norma de la Carta no le otorg(cid:243) la facultad expresamente. El art(cid:237)culo 120 en su numeral 39 no excluye ciertas y determinadas leyes sobre las cuales no pueda el Gobierno ejercer la potestad reglamentaria; ni en la Carta se encuentra norma alguna que as(cid:237) lo indique; tampoco dijo el art(cid:237)culo 36 del acto legislativo nœmero 1 de 1968 que œnica y exclusivamente el Congreso pod(cid:237)a reglamentar la forma de cubrir a los congresistas los emolumentos que fijara la ley. Luego debe aplicarse la norma general y convenir con que puede el Gobierno, en uso de la potestad reglamentaria, de la cual ninguna ley estÆ excluida, determinar como lo hizo el decreto acusado, sobre la forma de pago de los emolumentos a los congresistas. Otra cosa es que el legislador posteriormente, en desacuerdo con el decreto, dicte

la ley respectiva sustituyØndolo, en cuyo caso el decreto dejar(cid:237)a de existir.

Dice la Sala: "En tal forma que si la Constituci(cid:243)n ha dispuesto que es la ley la que debe reglamentar lo referente a las asignaciones de los congresistas, el Gobierno no puede a su vez reglamentar la ley que reglamenta el precepto constitucional".

La afirmaci(cid:243)n es errada. El precepto constitucional no dice que la ley debe reglamentar esto de los emolumentos. Lo que hace es disponer soberanamente que los congresistas "tendrÆn durante todo el per(cid:237)odo constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representaci(cid:243)n que determine la ley". Consagra el sueldo anual y otorga gastos de representaci(cid:243)n. Mas ordena que su cuant(cid:237)a la fije la ley. As(cid:237), pues, la ley no reglamenta el precepto constitucional; simplemente lo cumple como la Carta lo manda y con la facultad que ella le confiere; fija la cuant(cid:237)a y puede decir tambiØn soberanamente, sin que esto implique reglamentar, c(cid:243)mo serÆ su forma de pago. Tampoco es cierto que si en la ley hay un vac(cid:237)o "ese vac(cid:237)o no lo puede llenar sino el propio legislador porque los decretos reglamentarios no son para llenar vac(cid:237)os sino para hacer operante en la prÆctica lo que ordena la ley". Semejante teor(cid:237)a contradice la doctrina constante del Consejo y desfigura el poder

reglamentario. Ha dicho el Consejo: La funci(cid:243)n reglamentaria no es una actividad mecÆnica de reproducci(cid:243)n de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de anÆlisis y evaluaci(cid:243)n de la ley, de indagaci(cid:243)n de sus fines y de investigaci(cid:243)n sobre su contenido general y sus alcances parciales. En el reglamento puede desenvolverse no s(cid:243)lo lo que aparezca expl(cid:237)citamente regulado en la ley, sino lo que se encuentre impl(cid:237)cito en ella (auto mayo 22 de 1963; actor Bernardo Zuleta). Puede el reglamento llenar vac(cid:237)os, proveer a la cumplida ejecuci(cid:243)n de la ley, procurar su mejor inteligencia y eficacia. Lo que no puede es adicionar el texto de la ley, ni restringirlo o ampliarlo (sentencia 3 de febrero 1968). La necesidad del reglamento Los l(cid:237)mites del poder reglamentario los seæala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado. Si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todos los elementos indispensables para su ejecuci(cid:243)n, el (cid:243)rgano administrativo nada tendrÆ que agregar y, de consiguiente, no habrÆ oportunidad al ejercicio de la funci(cid:243)n reglamentaria. Pero si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicaci(cid:243)n, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer a la regulaci(cid:243)n de esos detalles. Si el decreto reglamentario es necesario para que la ley se ejecute debidamente, el Gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecuci(cid:243)n, la facultad

desaparece en raz(cid:243)n de que no existe el supuesto bÆsico de su ejercicio. Hay sustracci(cid:243)n de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales. Como la œnica manera de cumplir el mandato constitucional que confiere al Presidente de la Repœblica la facultad de dictar los decretos necesarios para la cumplida ejecuci(cid:243)n de las leyes es dictando los reglamentos correspondientes, la administraci(cid:243)n pœblica podrÆ expedirlos en ejercicio de sus funciones ordinarias de aplicaci(cid:243)n de la ley; se trata, antes que de una facultad del Gobierno, de una obligaci(cid:243)n que se le impone, de un deber que debe cumplir (sentencia de octubre diez (10) de mil novecientos sesenta y dos. Consejero ponente: doctor Carlos Gustavo Arrieta). As(cid:237), pues, es incuestionable, que cuando el art(cid:237)culo 120 numeral 39 de la Carta habla de las (cid:243)rdenes, decretos o resoluciones necesarias, estÆ dando la medida exacta de los poderes jur(cid:237)dicos de la administraci(cid:243)n en estas materias. Y de ello surge como obligaci(cid:243)n del Gobierno la de dictar el reglamento si es necesario para que la ley se ejecute debidamente. Y forzoso serÆ reconocer que la ya dicha ley, sin reglamentaci(cid:243)n, resultar(cid:237)a inoperante, y de aplicaci(cid:243)n imposible. El problema Se concreta a que el Gobierno en el decreto acusado e invocando la potestad

reglamentaria, dispuso sobre la manera como debe hacerse el pago de las asignaciones fijadas por la Ley 83 de 1968 porque, segœn sus considerandos, Østa no estableci(cid:243) la forma como deben cubrirse en el tiempo de receso cuando durante las sesiones ordinarias han asistido a las cÆmaras principales y suplentes; y que para la cumplida ejecuci(cid:243)n de la ley es preciso seæalar "el sistema o forma de pago"; claramente se ve, pues, que el decreto œnicamente seæal(cid:243) la forma de pago para llenar el manifiesto vac(cid:237)o de la ley y nada mÆs. Fluye con toda precisi(cid:243)n que el decreto no determina la remuneraci(cid:243)n de los congresistas y por tanto no viola la autonom(cid:237)a del legislador para seæalarla, autonom(cid:237)a de la cual hizo uso la ley. Porque determinar es, ademÆs, distinguir, discernir, seæalar, fijar una cosa para algœn efecto como lo dice el Diccionario de la Real Academia. Y reglamentar es sujetar a reglamento una materia determinada es decir, a colecci(cid:243)n ordenada de reglas o preceptos que por autoridad competente se da para la ejecuci(cid:243)n de una ley, segœn el mismo Diccionario. Es, por otra parte, notorio en el auto de cuyos tØrminos y conclusiones respetuosamente me separo, que omiti(cid:243) referirse para aceptarlos o demeritarlos, a los fundamentados y juiciosos argumentos de los distinguidos impugnadores, Carvajalino, Palau, Wilches, Nivia y Perilla y del seæor Fiscal sobre el punto

concreto que aqu(cid:237) se ventila, y que ignorados por la Sala, no dan por ello mismo punto de referencia en este salvamento de voto. BogotÆ, D. E., abril veintitrØs de mil novecientos sesenta y nueve.

ENRIQUE ACERO PIMENTEL