CE-SEC1-EXP1969-N1029 (1)

PODERES PUBLICOS - Tienen funciones separadas pero obran mediante una estrecha y arm(cid:243)nica colaboraci(cid:243)n para realizar los fines del Estado / RAMA LEGISLATIVA - Tiene, como funci(cid:243)n principal, la elaboraci(cid:243)n de las leyes; pero es la misma Constituci(cid:243)n la que ha dado a la CÆmara de Representantes funciones propias del Ministerio Pœblico y al Senado la de juez en determinados casos / CONSEJO DE ESTADO - Funciones. Competencias / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Sistema mixto de competencia / CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA - Toda contenci(cid:243)n administrativa para la cual no se hubiere seæalado regla particular de competencia serÆ decidida por el Consejo de Estado en una sola instancia / ACTO ADMINISTRATIVO - Definici(cid:243)n / ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL - Levantamiento de la inmunidad de un congresista

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO BogotÆ, D. E., veintinueve (29) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 1029

Actor: JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA Demandado: El senador doctor JosØ Ignacio Vives Echeverr(cid:237)a, por medio de apoderado constituido al efecto, demanda del Consejo de Estado, ademÆs de la suspensi(cid:243)n

provisional, "en ejercicio de la acci(cid:243)n consagrada en el art(cid:237)culo 67 de la Ley 167 de 1941", la declaraci(cid:243)n de: "Que es nula la decisi(cid:243)n administrativa tomada por el honorable Senado de la Repœblica en su sesi(cid:243)n ordinaria del d(cid:237)a once de septiembre de mil novecientos sesenta y nueve, por medio de la cual se accede a la petici(cid:243)n elevada a esa honorable corporaci(cid:243)n, por el Fiscal 33 de la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n, contenida en el oficio nœmero 153 dirigido por la Mesa Directiva del honorable Senado de la Repœblica, y en consecuencia se levanta al senador Ignacio Vives Echeverr(cid:237)a la inmunidad, consagrada en el art(cid:237)culo 107 de la Constituci(cid:243)n Nacional". "Que es igualmente nulo el oficio suscrito por el Primer Vicepresidente del honorable Senado de la Repœblica, por medio del cual se informa al doctor Danilo Carrillo Caæ(cid:243)n, Funcionario 33 de Instrucci(cid:243)n Penal de la Procuradur(cid:237)a General de la Naci(cid:243)n que el honorable Senado de la Repœblica en su sesi(cid:243)n del 11 de septiembre del aæo en curso, se decidi(cid:243) levantar al senador JosØ Ignacio Vives Echeverr(cid:237)a la inmunidad consagrada en el art(cid:237)culo 107 de la Constituci(cid:243)n

Nacional". Desde luego se advierte que los requisitos legales de forma de la demanda que suscribe el doctor JosØ Antonio Pedraza Pic(cid:243)n, quien segœn informe secretarial es abogado inscrito por ser titulado, se reœnen satisfactoriamente en el libelo, por lo cual y por este aspecto es perfectamente admisible su demanda, pues, ademÆs trae adjuntas las copias de los actos acusados, en cumplimiento de las disposiciones legales sobre el particular. Pero antes de tomar una determinaci(cid:243)n sobre admisi(cid:243)n o rechazo de la demanda, es conveniente hacer algunas consideraciones referentes a la competencia de esta jurisdicci(cid:243)n para conocer del asunto planteado por el procurador judicial del senador Vives Echeverr(cid:237)a. Esa compleja organizaci(cid:243)n moral, s(cid:237) que tambiØn jur(cid:237)dica que es el Estado actual se propone por medio de sus complicados organismos satisfacer los fines para los cuales fue creado todo aquel engranaje que empuja la dinÆmica de la vida moderna. Los (cid:243)rganos o los agentes del Estado componen la organizaci(cid:243)n administrativa tendiente a satisfacer necesidades de interØs general, todo dentro de un marco o estructura que resume los principios fundamentales del derecho y que se conoce con el nombre de Constituci(cid:243)n. Es en la Constituci(cid:243)n pol(cid:237)tica donde deben buscarse las normas y principios de carÆcter general que orientarÆn todas las funciones del Estado. Nuestra Carta de 1886 llamaba "poderes", significando con tal denominaci(cid:243)n una separaci(cid:243)n total y

una completa autonom(cid:237)a, al legislativo, al ejecutivo y al judicial. En 1936, mediante la reforma constitucional, que pretendi(cid:243) recoger en el pensamiento del constituyente la realidad pol(cid:237)tica del Estado en ese momento hist(cid:243)rico, cambi(cid:243) la denominaci(cid:243)n de poderes por la de "(cid:243)rganos" a esas instituciones jur(cid:237)dicas, significando con ello, no un simple cambio de denominaci(cid:243)n, sino la interdependencia de los distintos (cid:243)rganos del poder pœblico para el cumplido ejercicio de los fines del Estado. SujetÆndose a la realidad, se quitaba la independencia total de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial que les hab(cid:237)a dado lo Constituci(cid:243)n del 86, para que tales poderes se convirtieran en (cid:243)rganos dependientes de un solo poder que constituir(cid:237)a el todo. Estim(cid:243) el constituyente de 1945 (Art. 6” del A. L. N” 1) que de acuerdo con las exigencias de la vida y del derecho modernos, deb(cid:237)a reafirmarse la teor(cid:237)a de la unidad del poder, mediante la estrecha y arm(cid:243)nica funci(cid:243)n de los (cid:243)rganos del mismo y por ello dispuso en el actual art(cid:237)culo 55 de la Constituci(cid:243)n Nacional, que "son ramas del poder pœblico la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional". Y agreg(cid:243) a rengl(cid:243)n seguido: "El Congreso, el Gobierno y los jueces tienen funciones separadas, pero colaboran

arm(cid:243)nicamente en la realizaci(cid:243)n de los fines del Estado". Este breve recuento hist(cid:243)rico se hace con el objeto de resaltar que hoy los poderes pœblicos de que nos hablaba la Constituci(cid:243)n del 86 no se ejercen separadamente, sino como lo ordena la Constituci(cid:243)n de 1936 y lo confirma la de 1945; que ellos tienen funciones separadas y que obran mediante una estrecha y arm(cid:243)nica colaboraci(cid:243)n para realizar los fines del Estado. Prueba de ello es que la rama ejecutiva del poder pœblico ejerce en ocasiones funciones legislativas y aun jurisdiccionales, cuando otorg(cid:243) como en d(cid:237)as muy cercanos y lo ha hecho en pasadas oportunidades, facultades jurisdiccionales a las Fuerzas Armadas, asignÆndoles el juzgamiento de determinados delitos. Confirma el aserto, el ver a la rama jurisdiccional ejercitando actos de simple administraci(cid:243)n cuando procede a designar los magistrados, jueces y empleados subalternos. O cuando el legislativo elige al designado a la Presidencia de la Repœblica, o al Contralor General, o al Procurador, actos netamente administrativos. Todo ello explica por quØ la independencia absoluta de cada uno de aquellos poderes de que hablaba la Constituci(cid:243)n de 1886, ha pasado a convertirse en una interdependencia de las ramas del poder pœblico sin perder su propia autonom(cid:237)a y conservando, desde luego, unas funciones de primero y otras de segundo orden, sin restarle por ello importancia a Østas. La rama legislativa del poder pœblico tiene, como funci(cid:243)n principal, la elaboraci(cid:243)n

de las leyes; pero es la misma Constituci(cid:243)n la que ha dado a la CÆmara de Representantes funciones propias del Ministerio Pœblico y al Senado la de juez en determinados casos. Son estos los resultados de un cambio fundamental de doctrina traducido en el querer del constituyente. No se debe pensar hoy con el criterio de la Constituci(cid:243)n de 1886 y creer, err(cid:243)neamente desde luego, que la rama legislativa estÆ destinada de manera exclusiva a producir leyes, pues, ya se ha visto, que en ocasiones puede dictar fallos, hacer las veces del Ministerio Pœblico o realizar actos simplemente administrativos. Y se ha dejado claro tambiØn, que los actos administrativos no emanan œnicamente de la rama ejecutiva del poder pœblico, pues, ellos pueden originarse tambiØn en las ramas jurisdiccional y legislativa. La Constituci(cid:243)n Nacional ha creado, dentro de ese organismo estatal, esta corporaci(cid:243)n que, por mandato de la misma Carta, se dividirÆ en salas con el objeto de "separar las funciones que le competen como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, de las demÆs que le asignen la Constituci(cid:243)n y la ley". Conforme con este precepto, la misma Carta fundamental le ha asignado al Consejo de Estado la atribuci(cid:243)n de "desempeæar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que seæale la ley". En desarrollo de estos mandatos el art(cid:237)culo 23 de la Ley 167 de 1941, dijo

que "El Consejo de Estado tiene las funciones consultivas, administrativas y jurisdiccionales que se le seæalan en las disposiciones de este t(cid:237)tulo", funciones estas œltimas que fueron sintetizadas por el Decreto legislativo 528 de 1964, cuyo art(cid:237)culo 20 dispone: "La jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa estÆ instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administraci(cid:243)n, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepci(cid:243)n de los casos contemplados en los numerales 2” y 3” del art(cid:237)culo 73 de la Ley 167 de 1941". Siendo la competencia, segœn los doctrinantes de estas materias, la medida de la jurisdicci(cid:243)n, serÆ preciso analizar, en primer tØrmino, si el Consejo de Estado es o no competente para conocer de cuestiones como la planteada por la demanda que formula el apoderado del senador JosØ Ignacio Vives Echeverr(cid:237)a. En tØrminos generales, las causas determinantes de las competencias, estÆn relacionadas con la calidad de las partes, con el lugar donde deben adelantarse los negocios, y, con la naturaleza del asunto propuesto ante la jurisdicci(cid:243)n correspondiente. Segœn el art(cid:237)culo 20 que se ha dejado transcrito, esta jurisdicci(cid:243)n se instituy(cid:243) para definir los negocios que surjan de las "decisiones de la administraci(cid:243)n", sin que ello signifique que actos administrativos emanados de otras ramas del poder pœblico, dejen de sujetarse al enjuiciamiento ante la

jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa. Pero como es la propia Constituci(cid:243)n la que ha dado a la ley la atribuci(cid:243)n de las funciones jurisdiccionales del Consejo de Estado, es en la misma ley donde deben buscarse las competencias asignadas a esta corporaci(cid:243)n. Ni en las disposiciones del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, ni en las normas del Decreto legislativo 528 de 1964, ni en ley especial alguna, obran determinaciones para fijar expresamente los actos del Congreso como ajusticiables ante esta jurisdicci(cid:243)n. Sin embargo, en el cap(cid:237)tulo XX de esa codificaci(cid:243)n, y como casos excepcionales, se fijan competencias a la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa para conocer de las demandas contra algunos nombramientos y elecciones realizados por el Congreso. Se observa, por ejemplo, c(cid:243)mo se le atribuye al Consejo de Estado, el conocimiento de las demandas contra las "elecciones o nombramientos hechos por el Congreso, las cÆmaras", o por cualquier funcionario, corporaci(cid:243)n o autoridad del orden nacional. Es por ello que los actos administrativos, en el sentido material, que conllevan la elecci(cid:243)n del Contralor General de la Naci(cid:243)n, o la del Procurador, son demandables ante la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa, por disposici(cid:243)n expresa de la ley. Pero es la misma ley la que introduce excepciones a este principio, pues, el parÆgrafo del art(cid:237)culo 192 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, atendiendo las voces del

art(cid:237)culo 182 de la Ley 85 de 1916, dispone que "cuando la elecci(cid:243)n se refiera a comisiones para el orden interno de una corporaci(cid:243)n, la declaraci(cid:243)n de nulidad corresponde a la misma corporaci(cid:243)n que la hace". Por esta raz(cid:243)n, estos actos administrativos del Congreso, de las asambleas departamentales, de los concejos municipales, o de cualquiera otra corporaci(cid:243)n, escapan a la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa. Sostiene la demanda que esta corporaci(cid:243)n es competente para conocer del acto demandado, en virtud de disposici(cid:243)n contenida en el art(cid:237)culo 51 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo que dispone que "toda contenci(cid:243)n administrativa para la cual no se hubiere seæalado regla particular de competencia en los art(cid:237)culos anteriores o en el t(cid:237)tulo siguiente, o en ley especial, serÆ decidida por el Consejo de Estado en una sola instancia". Sobre este particular el sustanciador considera oportuno hacer estas consideraciones que le servirÆn para fundamentar la decisi(cid:243)n que habrÆ de tomar en el caso planteado: Nuestro C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, juntamente con las leyes que lo han adicionado o reformado, fija las competencias jurisdiccionales mediante el procedimiento de la enumeraci(cid:243)n legislativa de que hablaba Bonnard, a la vez que establece la clÆusula general, consistente en la determinaci(cid:243)n abstracta y general de las competencias. Por ello se puede afirmar que la codificaci(cid:243)n en referencia

participa de un sistema mixto que, al decir de la comisi(cid:243)n redactora del C(cid:243)digo, "segœn el cual, al mismo tiempo que se seæalan de un modo expreso, las materias que son objeto de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso por raz(cid:243)n de su naturaleza material y orgÆnica, se prevØ el caso de que surjan controversias no comprendidas expresamente en la ley y cuya (cid:237)ndole administrativa las haga susceptibles de recurso por la v(cid:237)a jurisdiccional". Este sistema mixto ha venido a consagrarse como norma legal en el art(cid:237)culo 51 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, invocado por la demanda, pues Øl fija una clÆusula general para efectos de fijar las competencias no establecidas en los art(cid:237)culos del mismo C(cid:243)digo ni en sus leyes reformatorias o especiales, y desde luego, segœn el texto mismo del art(cid:237)culo en comento, esa atribuci(cid:243)n es œnicamente para "toda contenci(cid:243)n administrativa". SerÆ preciso, entonces, determinar si el acto demandado puede y debe tenerse como administrativo, o si, por el contrario, Øl pertenece a otra categor(cid:237)a. Para el sustanciador, si se mira el acto impugnado por su aspecto material, para catalogarlo como acto administrativo, debe ser "el acto jur(cid:237)dico emanado de un agente de la administraci(cid:243)n, que crea una situaci(cid:243)n jur(cid:237)dica subjetiva, en beneficio o a cargo de una persona, o que permite la aplicaci(cid:243)n a Østa de una situaci(cid:243)n

jur(cid:237)dica objetiva". Ya apreciÆndolo bajo el aspecto o sentido formal, el acto materia de la acusaci(cid:243)n para ser acto administrativo, deber(cid:237)a emanar, necesariamente, de la administraci(cid:243)n. Claramente se observa, y sin mayor esfuerzo, que el acto emitido por el Senado de la Repœblica, no encuadra dentro de las clasificaciones anotadas. De Øl no se puede afirmar que sea un acto legislativo, ni uno jurisdiccional, porque los unos y los otros, estÆn taxativamente enunciados en la Carta. En el supuesto de que fuera un acto administrativo, por originarse en una rama del poder pœblico instituida por la Constituci(cid:243)n para realizar, como funci(cid:243)n primordial, actos legislativos, ser(cid:237)a un acto sui generis, dado en ejercicio de un poder preciso otorgado por la Carta, como garant(cid:237)a de la independencia y autonom(cid:237)a de las corporaciones legislativas, frente a las otras ramas del poder pœblico. Es indudable que, conforme a los preceptos constitucionales, el permiso de que habla el art(cid:237)culo 107 de la Constituci(cid:243)n Nacional, estÆ reservado, de manera privativa y aut(cid:243)noma a la respectiva CÆmara, raz(cid:243)n por la cual ningœn otro funcionario o corporaci(cid:243)n podr(cid:237)a concederlo o negarlo. "Es, pues, la respectiva CÆmara la œnica que puede dar el permiso para la detenci(cid:243)n de uno de sus miembros. Ella sabrÆ si es conveniente o si es legal o justa, la prescindencia, mÆs

o menos larga, de uno de sus miembros puesto que la norma tiene su ra(cid:237)z en el sentido de conveniencia para cada CÆmara, no en controlar la justicia o legalidad de la detenci(cid:243)n, pues esto corresponde a otra rama del poder. Valorar, como se ha hecho en ciertos informes, la legalidad o justicia de la detenci(cid:243)n, resulta una ignorancia de las normas de separaci(cid:243)n de los poderes, y una falsa interpretaci(cid:243)n de la Constituci(cid:243)n", dice en su obra "Las constituciones colombianas comparadas", el profesor Eduardo FernÆndez Botero. (Tomo II, edici(cid:243)n de 1964, pÆgina 237). Sin reconocer el suscrito sustanciador el poder discrecional absoluto, cuya tesis conducir(cid:237)a necesariamente a situaciones bien distantes de la democracia como rØgimen de gobierno, acepta, sin la menor duda, la autonom(cid:237)a de determinados actos de poder, como el que ahora se analiza, sin menoscabo de la interdependencia de las ramas del poder pœblico a que se hizo alusi(cid:243)n en esta misma providencia. Conviene, finalmente, hacer menci(cid:243)n del auto de 19 de octubre de 1948 del Consejo, cuando esta corporaci(cid:243)n, refiriØndose al art(cid:237)culo 51 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, dijo: "La competencia por naturaleza de la clÆusula general, de que trata el art(cid:237)culo 51 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, por el

cual se atribuye al Consejo la decisi(cid:243)n en una sola instancia de ’toda contenci(cid:243)n administrativa para la cual no se hubiere seæalado regla particular de competencia en los art(cid:237)culos anteriores, o en el t(cid:237)tulo siguiente, o en ley especial, no basta a autorizar la admisi(cid:243)n de la demanda, porque ’contenci(cid:243)n administrativa’ es litigio, querella, controversia con la administraci(cid:243)n, de modo que mientras esa contenci(cid:243)n no se surta, no se origina la competencia contencioso administrativa que por ese texto se le adscribe". Por todas estas razones, estima la Sala Unitaria, que la demanda que se estudia no puede ser admitida, por falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de ella, por lo cual, previa desanotaci(cid:243)n en los libros de la Secretar(cid:237)a, Østa, se servirÆ devolverla junto con todos sus anexos al interesado. TiØnese a! doctor JosØ Antonio Pedraza Pic(cid:243)n, abogado inscrito en el Consejo, como apoderado especial del actor doctor JosØ Ignacio Vives Echeverr(cid:237)a, en los tØrminos y para los efectos consignados en el poder que obra glosado a folio 1 del presente informativo. Reval(cid:237)dese el papel comœn utilizado. C(cid:243)piese y notif(cid:237)quese.

ALFONSO ARANGO HENAO. JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO