CE-SEC1-EXP1969-N1089 (1)

RAMA EJECUTIVA - Integraci(cid:243)n / VIGILANCIA PRIVADA - Reglamentaci(cid:243)n

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL BogotÆ, D. E., veintid(cid:243)s (22) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 1089

Actor: NELSON ROBLES Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Nulidad y suspensi(cid:243)n provisional de la Resoluci(cid:243)n nœmero 2501 de 7 de noviembre de 1966, dictadas por el Presidente de la Repœblica y el DAS, respectivamente.

Encaminada por la v(cid:237)a de la acci(cid:243)n pœblica, solicita el actor en la demanda con, que se ha iniciado el presente juicio, declaratoria de nulidad del Decreto 2670 de 1954 que dictaron el Presidente de la Repœblica y el Jefe del Servicio de Inteligencia Colombiano en cuanto reglamenta el funcionamiento de entidades privadas que prestan servicios de vigilancia; y de la Resoluci(cid:243)n nœmero 2501 de 1966 del Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, por la cual se reglamenta la constituci(cid:243)n y funcionamiento de sociedades y empresas particulares de vigilancia. Subsidiariamente se pide decretar la nulidad de los art(cid:237)culos 1(cid:176), 2(cid:176), 3(cid:176), 4(cid:176), 7(cid:176), 8(cid:176), 9(cid:176), 10, 11 y 12 del citado decreto y de la de cada uno

de los art(cid:237)culos de la resoluci(cid:243)n ya mencionada. Se dice en los hechos de fundamento que el Decreto 2670 fue dictado por el Presidente y el Jefe del Servicio de Inteligencia sin que lo hubiera autorizado ninguno de los ministros. Que el parÆgrafo del Decreto extraordinario (sic) 2872 de 1953 en que se fundamenta el decreto 2670 no faculta al Gobierno para reglamentar el funcionamiento de las entidades privadas de vigilancia, sino que se refiere exclusivamente a las de investigaci(cid:243)n. Que la Resoluci(cid:243)n 2501 acusada proh(cid:237)be la constituci(cid:243)n y funcionamiento de sindicatos de trabajadores que ejerzan el oficio de celadores o vigilantes e impide el libre ejercicio de esa actividad. Que el Decreto 1717 de 1960, en desarrollo del 2670 de 1964, entre las funciones generales de la Divisi(cid:243)n de Polic(cid:237)a Judicial, seæala art(cid:237)culo 15 literal g): "Reglamentar la constituci(cid:243)n y funcionamiento de empresas de sociedades particulares de vigilancia". Y tal disposici(cid:243)n no autoriza al Departamento Administrativo de Seguridad para reglamentar la constituci(cid:243)n y funcionamiento de sociedades, sino de empresas de vigilancia, que son unidades econ(cid:243)micas dependientes o no de alguna sociedad. En el cap(cid:237)tulo destinado a seæalar las disposiciones que estima violadas y el concepto en que lo han sido, la demanda expresa que lo son estas: Art(cid:237)culo 75 del C(cid:243)digo de RØgimen Pol(cid:237)tico y Municipal conforme al cual los decretos deben ser

autorizados con la firma de alguno o algunos de los ministros del despacho, lo que ocurri(cid:243) con el acusado. El art(cid:237)culo 57 de la Constituci(cid:243)n Nacional en donde se dispone que ningœn acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y jefes de departamentos administrativos, tendrÆ valor ni fuerza alguna mientras no sea refrendado y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el jefe del departamento correspondiente, quienes por el mismo hecho se constituyen responsables. Al reglamentar el funcionamiento de entidades de vigilancia, fue excedida la potestad reglamentaria infringiendo as(cid:237) el parÆgrafo del art(cid:237)culo 19 del Decreto 2872 de 1953 y el ordinal 3(cid:176) del art(cid:237)culo 120 de la Constituci(cid:243)n Nacional. El Decreto 2670 de 1954 burla la disposici(cid:243)n del art(cid:237)culo 30 de la Carta cuando entra a reglamentar el oficio de vigilantes, prohibiØndolo a muchas personas naturales. Por œltimo se predica de este acto que quebranta el art(cid:237)culo 44 de la Constituci(cid:243)n que permite formar sociedades que no sean contrarias a la moral y al orden legal; la reglamentaci(cid:243)n del Decreto 2670 cambia el orden establecido por la ley y prescribe otro orden nuevo, sin que sea una ley sino simplemente una disposici(cid:243)n reglamentaria. Por cuanto hace a la resoluci(cid:243)n que la demanda pide anular, se dice que ella participa de los mismos vicios del decreto acusado y, ademÆs viola los art(cid:237)culos

39, 44, 76 y 120 de la Constituci(cid:243)n Nacional porque la reglamentaci(cid:243)n que ella contiene es atribuci(cid:243)n expresa de la ley y este acto asume potestades reservadas a ella. Porque a los particulares les es permitido formar compaæ(cid:237)as, asociaciones etc., que no sean contrarias a la moralidad y al orden legal y ese orden es establecido por la ley misma porque al prohibir los sindicatos de vigilantes o celadores particulares, modifica el C(cid:243)digo de Comercio y reforma o deroga disposiciones que hacen parte de Øste y del C(cid:243)digo Sustantivo del Trabajo. Pedida la suspensi(cid:243)n provisional de los dos actos demandados, Østa fue negada porque se estim(cid:243) que las tachas que se les hacen son cuestiones de fondo y de derecho cuyo estudio estÆ reservado a la sentencia. La Fiscal(cid:237)a Cuarta, a cargo de la doctora Aydee Anzola, solicita en la vista de fondo que se acceda a lo pedido en la demanda, porque excedi(cid:243) la potestad reglamentaria cuando lo hizo no solamente para el funcionamiento de entidades de investigaci(cid:243)n sino para las de vigilancia, asuntos bien diferenciados y distintos, porque la reglamentaci(cid:243)n de las profesiones es del resorte exclusivo del legislador y, malmente, porque el Decreto legislativo 2872 de 1953 no confiere al ejecutivo facultades extraordinarias para reglamentar ninguna profesi(cid:243)n. El enjuiciado Decreto 2670 de 1954 que reglamenta el funcionamiento de entidades privadas de investigaci(cid:243)n y de vigilancia, dictado en uso de facultades

legales y en desarrollo de lo dispuesto en el parÆgrafo del art(cid:237)culo 19 del Decreto extraordinario 2872 de 1953, dispone en su art(cid:237)culo 1(cid:176) que no podrÆn funcionar entidades privadas de investigaci(cid:243)n y de vigilancia sino mediante licencia expedida por el Jefe del Servici(cid:243) de Inteligencia. En su art(cid:237)culo 2(cid:176) manda que las personas naturales o jur(cid:237)dicas que deseen prestar servicio privado de investigaci(cid:243)n y vigilancia deberÆn constituir una sociedad para tales efectos, registrada en la CÆmara de Comercio y obtener personer(cid:237)a jur(cid:237)dica. El art(cid:237)culo 3(cid:176) somete a las entidades que ven(cid:237)an funcionando con tal carÆcter a las formalidades del decreto y les seæala plazo para cumplirlo. El art(cid:237)culo 4(cid:176) las sujeta a la vigilancia y control del S. I. C El 7(cid:176) las obliga a colaborar con el Servicio de Inteligencia Colombiano cuando Øste as(cid:237) lo ordene. El 8(cid:176) dispone que el servicio de vigilancia s(cid:243)lo podrÆ prestarse para la seguridad del comercio o de las residencias particulares. El 9(cid:176) dice que la Jefatura del Servicio de Inteligencia reglamentarÆ mediante resoluci(cid:243)n especial, los requisitos que deben llenar las sociedades y los empleados a su servicio. El 10 faculta al S. I. C, para imponer multas por infracciones que las sociedades o

sus empleados cometan en relaci(cid:243)n con el decreto. El 11 previene la constituci(cid:243)n de fianzas que tales sociedades deben otorgar. Y, el 12 deroga las disposiciones contrarias a las del decreto. Por su parte, la Resoluci(cid:243)n 2501 de 1966, reglamenta la constituci(cid:243)n y funcionamiento de las empresas o sociedades particulares de vigilancia en busca de eficaz prestaci(cid:243)n de los servicios y de seria garant(cid:237)a para los asociados. Esta resoluci(cid:243)n que consta de 32 art(cid:237)culos ha sido demandada en bloque. El parÆgrafo del art(cid:237)culo 19 del Decreto extraordinario 2872 en cuyo desarrollo se dict(cid:243) el acto sub lite, dice que el Gobierno reglamentarÆ la forma como pueden funcionar entidades investigativas de carÆcter particular. Para resolver, se considera Por cuanto hace a la primera tacha, la de que el acto carece de autorizaci(cid:243)n del ministro del ramo, asiste raz(cid:243)n a la Fiscal(cid:237)a cuando conceptœa que el decreto: legislativo que cre(cid:243) el Servicio de Inteligencia Colombiano, contempl(cid:243) que Øste seria un departamento administrativo y que no debe perderse de vista que los actos del Presidente, excepto el de nombramiento y remoci(cid:243)n de ministros y jefes de departamentos administrativos, deben ser refrendados bien por el ministro o por el jefe del departamento administrativo correspondiente, es decir, por uno o por otro, en forma disyuntiva y no copulativa. AgrØguese a esto que el art(cid:237)culo 1(cid:176) del Decreto 1050 de 1968 prescribe que la

Rama Ejecutiva del Poder Pœblico, en lo nacional, se (cid:237)ntegra con los siguientes organismos: a) Presidencia de la Repœblica; b) Ministros y Departamentos Administrativos; c) Superintendencias; y d) Establecimientos Pœblicos. Por manera que el dicho Servicio de Inteligencia, hoy Departamento Administrativo de Seguridad DAS, hac(cid:237)a y hace parte de la administraci(cid:243)n, mÆs concretamente de la Rama Ejecutiva, vale decir del Estado y como tal puede actuar jur(cid:237)dicamente a su nombre. Los avances acelerados y profundos de la ciencia jur(cid:237)dica administrativa han creado estas entidades que, como los establecimientos pœblicos, son integrantes de la Administraci(cid:243)n, de la Rama Ejecutiva del Poder, del Estado, Gobierno, Rama Ejecutiva, Administraci(cid:243)n Pœblica, son tØrminos que se entrelazan y confunden. Nadie podr(cid:237)a desconocer que en la hora actual del Derecho Administrativo, Administraci(cid:243)n y Gobierno son una sola y misma cosa. Sostiene la demanda que el parÆgrafo del articul(cid:243) 9(cid:176) del Decreto, extraordinario 2872 de 1953 no autoriza al Gobierno para reglamentar el funcionamiento de entidades privadas de vigilancia porque se refiere exclusivamente a las de investigaci(cid:243)n. Empero debe observarse que la funci(cid:243)n investigativa estaba por entonces adscrita a la Polic(cid:237)a Judicial y dependiente de ella. RecuØrdese que el Decreto 1717 de 1960, citado por el actor, que fue el que cre(cid:243) el Departamento

Administrativo de Seguridad, en el literal g) de su art(cid:237)culo 15 trae como funci(cid:243)n de la Polic(cid:237)a Judicial la de reglamentar la constituci(cid:243)n y funcionamiento de empresas de sociedades particulares de vigilancia. Aqu(cid:237) se encuentra, pues, la facultad legal para hacerlo. Esa y todas las funciones de la Polic(cid:237)a Judicial, pasaron por mandato del Decreto 3169 de 1968 reorgÆnico del Departamento Administrativo de Seguridad, a esa instituci(cid:243)n, el art(cid:237)culo 1(cid:176) de este Decreto en su numeral d) adscribe al departamento ejercer permanentemente las funciones de Polic(cid:237)a Judicial y los numerales e) y i) de su articulo 5(cid:176), as(cid:237) como el (cid:237)) del art(cid:237)culo 12 dan atribuciones al Departamento Administrativo de seguridad para reglamentar lo relativo a entidades privadas de vigilancia y vigilar el cumplimiento de los contratos que celebre para tales efectos con entidades publicas y privadas. De donde se deduce claramente que la autorizaci(cid:243)n aludida del Decreto 1717 se mantuvo en toda su vigencia. Y es explicable todo esto; en principio, de los servicios pœblicos esenciales del Estado, estÆ excluida la coparticipaci(cid:243)n de particulares; el poder de polic(cid:237)a pertenece al Gobierno y es un hecho necesario por las exigencias del orden pœblico, la seguridad, la vigilancia, etc. Tales servicios se prestan ajenos a cualquier mira utilitaria. ObsØrvese que el Decreto-ley 918 de 1949 preceptuaba

que las funciones de polic(cid:237)a s(cid:243)lo ser(cid:237)an ejercidas por el Estado y prohib(cid:237)a el funcionamiento de las sociedades de vigilancia e investigaci(cid:243)n privadas. Asimismo el Decreto 2670 de 1954 prohibi(cid:243) en principio el libre funcionamiento de tales sociedades, sin embargo de lo cual abri(cid:243) la puerta para que pudieran existir fijando requisitos para su funcionamiento. As(cid:237), pues, por excepci(cid:243)n estos servicios comenzaron a prestarse en colaboraci(cid:243)n con particulares que forman sociedades o entidades para el propuesto y que miran Østas si al interØs lucrativo y que deben someterse al principio constitucional de que el interØs privado debe ceder al pœblico o social superior a cualesquiera otras consideraciones. La demanda argumenta que la disposici(cid:243)n del Decreto 1717 no faculta al Departamento Administrativo de Segundad "para reglamentar la constituci(cid:243)n y funcionamiento de sociedades, sino de las empresas de vigilancia que son unidades econ(cid:243)micas, organizaciones econ(cid:243)micas, dependientes o no de alguna sociedad". No es as(cid:237): la sociedad como la empresa, es un ente jur(cid:237)dico, una entidad y desde luego que puede reglamentarse, como lo admite el actor, el funcionamiento de empresas de vigilancia, fluye claramente que tambiØn podrÆ hacerse con las sociedades de vigilancia. Los particulares forman entidades o sociedades adscritas a tal servicio pœblico y por ese solo hecho adquieren obligaciones inherentes a tal calidad o condici(cid:243)n y

se comprometen a anteponer al suyo, propio el interØs pœblico o social de la comunidad y a someterse a los requisitos que el Gobierno imponga en la prestaci(cid:243)n del servicio. Por estas mismas razones y por otras, tampoco acoge la Sala el argumento de la Fiscal(cid:237)a en donde se comparte el del demandante, de que el acto en juicio quebrant(cid:243) la norma del art(cid:237)culo 39 de la Carta porque la reglamentaci(cid:243)n de la profesi(cid:243)n de vigilante no compete al Presidente de la Repœblica sino a la rama legislativa. Esta, la de vigilante, no es una profesi(cid:243)n sino un oficio para el cual no se requieren t(cid:237)tulos acadØmicos de idoneidad y la norma de la Carta, facultativa, se refiere al ejercicio de las profesiones, vale decir, a aquellas respaldadas por t(cid:237)tulo universitario. AdemÆs, no es posible considerar el servicio pœblico de vigilancia como mercanc(cid:237)a cualquiera o como actividad sin hondo sentido de bien pœblico y social, de orden pœblico cuyo mantenimiento y conservaci(cid:243)n corresponde exclusivamente al Gobierno. Por œltimo, no se trata de desconocimiento o quebranto del derecho de asociaci(cid:243)n que la Carta consagra, sino de reglamentar la prestaci(cid:243)n de uno de los mÆs importantes servicios, cuya eficacia, seriedad, honestidad y garant(cid:237)a deben estar plenamente aseguradas cuando son los particulares adscritos a Øl quienes van a prestarlo.

Bastan las consideraciones anteriores para desestimar los cargos que la demanda formula y los argumentos de la vista fiscal. As(cid:237), pues, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Primera, o(cid:237)do el concepto fiscal y en desacuerdo, en parte, con Øl, administrando justicia en nombre de la Repœblica de Colombia y por autoridad de la ley, niega las sœplicas de la demanda. C(cid:243)piese y notif(cid:237)quese.

ALFONSO ARANGO HENAO

ENRIQUE ACERO PIMENTEL

JORGE DE VELASCO ALVAREZ

ALFONSO MELUK

JORGE RESTREPO OCHOA

Secretario