CE-SEC1-EXP1969-N983

CUOTA DE FOMENTO CEREALISTA - Sujetos obligados a su pago

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL BogotÆ, D. E, abril siete (07) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 983

Actor: CAYETANO BETANCUR Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: Nulidad y suspensi(cid:243)n provisional del Decreto nœmero 530 de marzo 28 de 1967 del Ministerio de Agricultura y Ganader(cid:237)a. Decretos del Gobierno.

Adviene para la Sala la oportunidad procesal de dirimir en el fondo la controversia administrativa que, a propuesta del doctor Cayetano Betancur, se inici(cid:243) con la aceptaci(cid:243)n de su demanda encaminada por la v(cid:237)a de la acci(cid:243)n pœblica, para obtener la anulaci(cid:243)n de las frases... "que reciban a cualquier t(cid:237)tulo... o transformen" empleadas por el art(cid:237)culo tercero del Decreto reglamentario nœmero 530 de 1967 y “… o reciban a cualquier título..." que trae el artículo noveno de este mismo reglamento. El distinguido demandante considera directamente violado por las locuciones antedichas, el art(cid:237)culo 3(cid:176) de la Ley 51 de 1966, que el acto en juicio pretendi(cid:243) reglamentar, o indirectamente el ordinal 1(cid:176) del art(cid:237)culo 76 y el ordinal 3(cid:176) del 120 de

la Carta constitucional. La providencia de la Sala Unitaria de 18 de septiembre de 1967, concedi(cid:243) prosperidad al pedimento de suspensi(cid:243)n provisional. Ella, luego de disertar sobre la potestad reglamentaria, sus alcances y limitaciones y reiterar la doctrina de la corporaci(cid:243)n pertinente, fundament(cid:243) la medida as(cid:237): "Fluye del texto del art(cid:237)culo 3(cid:176) de la Ley 51 de 1966, que estÆn sometidas al pago de la cuota de fomento cerealista las entidades o empresas que compren o beneficien el grano y tales empresas, desde luego, pueden ser personas naturales o jur(cid:237)dicas. La comparaci(cid:243)n no ofrece hasta aqu(cid:237) dificultad interpretativa ninguna. Pero la cuota que el art(cid:237)culo 1(cid:176) de la ley estableci(cid:243) y que consiste, segœn el art(cid:237)culo 2(cid:176) en la suma de un centavo por cada kilogramo de cereales que se produzcan en el territorio nacional, obliga solamente a las entidades o empresas que compren o beneficien el grano y no a otras. Como el decreto, en los ordenamientos impugnados, extiende la obligaci(cid:243)n a "quienes adquieran o reciban a cualquier t(cid:237)tulo, o transformen cereales de producci(cid:243)n natural", desborda la potestad reglamentaria, adicionando el precepto de la ley, y cobijando dentro de la obligaci(cid:243)n a otras personas como a los depositarios de dep(cid:243)sito necesario o no, a

los que reciban cereales a t(cid:237)tulo de prØstamo de consumo o de uso, o a quienes los reciban para transportarlos, etc." "Entonces, la obligaci(cid:243)n impl(cid:237)cita de llevar un libro de movimiento de cereales y la expl(cid:237)cita de dejar en Øl consignados ciertos datos, solamente debe mantenerse para los obligados al pago de la cuota segœn el art(cid:237)culo 3(cid:176) de la ley". "Se contempla, pues, el ostensible quebrantamiento del art(cid:237)culo 3(cid:176) citado, por parte del decreto reglamentario, en las locuciones materia de la acusaci(cid:243)n, en cuanto extendi(cid:243) las obligaciones de la ley a personas distintas de las mencionadas en ella. As(cid:237), pues, la suspensi(cid:243)n provisional estÆ llamada a prosperar". Reconocidos los doctores Jorge VØlez Garc(cid:237)a y Heliodoro de la Torre Ruiz como mandatarios ad litem de la Federaci(cid:243)n Nacional de Cultivadores de Cereales (FENALCE) y del Ministerio de Agricultura, respectivamente, recurrieron en sœplica la medida provisional por disentir con ella; y ante la Sala de Decisi(cid:243)n hicieron o(cid:237)r los razonamientos que en demØrito de la providencia consideraron a prop(cid:243)sito. Estudiados por la Sala Decisoria los argumentos de los distinguidos suplicantes, el auto que confirm(cid:243) la suspensi(cid:243)n provisional dijo entonces: Para la Sala estÆ claro que mientras la Ley 51 de 1966 fij(cid:243) la cuota cerealista para

ser percibida por la Federaci(cid:243)n Nacional de Cultivadores de Cereales, "de las entidades o empresas que compren o beneficien el grano", el decreto reglamentario fue mÆs allÆ incluyendo dentro de la obligaci(cid:243)n de recaudar cuotas a quienes "reciban a cualquier t(cid:237)tulo" o "transformen" cereales de producci(cid:243)n nacional. Esta extensi(cid:243)n por parte del decreto reglamentario, invade terrenos que son propios del legislador, desbordando la potestad reglamentaria atribuida por el ordinal 3(cid:176) del art(cid:237)culo 120 de la Constituci(cid:243)n Nacional al Presidente de la Repœblica. En tales circunstancias, y sin adentrarse a mayores estudios, la violaci(cid:243)n seæalada en la demanda es ostensible y por lo mismo procede la suspensi(cid:243)n provisional" (fl. 31). Con antelaci(cid:243)n inmediata al pÆrrafo transcrito, la misma Sala dijo: Las interesantes e inteligentes razones de los representantes de las entidades suplicantes, tienden a demostrar que beneficiar es un concepto que equivale a transformar dentro de la econom(cid:237)a moderna. Pero la Sala no puede, en este momento procesal, entrar a atender las muy bien expuestas razones de los abogados representantes de las impugnadoras, porque ello implicar(cid:237)a un anÆlisis que, por ser de fondo, escapa a la esencia misma de la suspensi(cid:243)n provisional". Tan calificada opini(cid:243)n del auto confirmatorio, convoca al fallador a detenerse en el anÆlisis de este aspecto del problema sopesando los argumentos que pro,

contienen las alegaciones de los distinguidos suplicantes y en contra las del abogado actor en el juicio. El seæor Fiscal Primero del Consejo, doctor Joaqu(cid:237)n Caro Escallon, en su muy juiciosa vista de fondo, analiza a espacio este mismo aspecto y deduce que en el campo de la producci(cid:243)n los tØrminos "beneficiar" y "transformar" son enteramente sin(cid:243)nimos o equivalentes y que "un acto administrativo que, desarrollando ordenamientos formulados por el legislador en materia econ(cid:243)mica, equipare el vocablo "transformar" al de "beneficiar" empleado por aquØl, en nada quebranta el esp(cid:237)ritu de la ley. El nuevo tØrmino, cuando mucho, puede resultar inicuo; pero nunca exorbitante, ni siquiera inapropiado". Por lo demÆs, su parecer es el de que debe anularse el art(cid:237)culo 3(cid:176) del citado Decreto 530, pero solamente en cuanto all(cid:237) se emplea la expresi(cid:243)n "o reciban a cualquier t(cid:237)tulo" y mantenerse en todo lo demÆs, como debe ser mantenido en su integridad el art(cid:237)culo 9(cid:176) del decreto. Difiere la Sala de esta conclusi(cid:243)n de su colaborador Fiscal en cuanto al mantenimiento de la integridad del art(cid:237)culo 9(cid:176) que Øl defiende argumentando que el art(cid:237)culo 3” impone la carga de modo general y en cambio el 9(cid:176) exige una

formalidad de orden contable a quienes hayan adquirido o recibido cereales sobre los cuales se haya pagado la cuota de fomento; de modo que, si no se ha pagado tal cuota, no existirÆ la exigencia; que en el 3” se fija al sujeto pasivo del tributo sin limitaciones y en el 9” este sujeto pasivo estÆ debidamente delimitado a quienes adquieran o reciban un volumen de cereales "sobre el cual se haya pagado la cuota de fomento". Y que, planteada as(cid:237) la cuesti(cid:243)n, no se ve por cuÆl raz(cid:243)n deba estimarse el ordenamiento de este œltimo como violaci(cid:243)n de la ley pues parece un l(cid:243)gico y simple desarrollo de Østa. Para la Sala fluye la raz(cid:243)n porque estimÆndose, como ella lo ha hecho, y el seæor Fiscal lo acepta, que la locuci(cid:243)n "a cualquier t(cid:237)tulo" rebasa en el art(cid:237)culo 3(cid:176) el ordenamiento legal, extendiendo las obligaciones a personas distintas de las aludidas en Øl, la justeza hermenØutica indica que en el art(cid:237)culo 9(cid:176) se halla igual adici(cid:243)n que da un alcance mayor del que tiene la ley reglamentada. Y si improbablemente cupiera la interpretaci(cid:243)n de la vista de fondo, llegar(cid:237)ase a la inconsecuencia de que un ordenamiento del decreto se anula porque la frase empleada va mÆs allÆ del texto reglamentado y el otro permanece a pesar de que

igualmente la consigna. Por lo demÆs, si en el art(cid:237)culo 9(cid:176) se dejara viva esta locuci(cid:243)n, correr(cid:237)ase el riesgo de patentizar confusiones innecesarias que dar(cid:237)an lugar a interpretaciones distorsionantes del esp(cid:237)ritu y de la letra de la ley y del fallo. Si quienes sufren la carga del tributo y quienes deben registrar el pago de ese tributo son "las entidades o empresas que compren o. beneficien el grano" segœn los tØrminos de la Ley 51 de 1966, quØ mÆs da la exigencia de la formalidad de orden contable a quienes hayan adquirido o recibido cereales sobre los cuales se haya pagado la cuota de fomento, si ello son precisamente las entidades o empresas seæaladas en el texto de la ley y no otras? Resta por analizar, y es este el punto principal de divergencia en la litis, si los vocablos beneficiar y transformar son sin(cid:243)nimos o equivalentes. Para el seæor Fiscal doctor Caro Escall(cid:243)n, el tema puede resumirse en este interrogatorio: Se equiparan los tØrminos "beneficien" empleado por la ley y el decreto y "transformen" empleado por el œltimo? Ab initio parece que el decreto reglamentario no los equipara ni equivale, cuando dice: "beneficien o transformen" haciendo a la ley el agregado de esta œltima inflexi(cid:243)n que no tendr(cid:237)a objeto alguno si hubiØranse estimado los tØrminos como sin(cid:243)nimos o equivalentes. Asalta entonces la duda de que el reglamento,

inconforme con el mero vocablo "beneficien", y para interpretar mejor el esp(cid:237)ritu de la ley, la adicion(cid:243) con el otro al que tuvo que dÆrsele alguna significaci(cid:243)n. Empero, da al empleo de la adici(cid:243)n un alcance mayor al texto reglamentado y por ende lo quebranta? Para el demandante es afirmativa la respuesta, no as(cid:237) para los impugnadores ni para el seæor Fiscal quien opina que el nuevo tØrmino, cuando mucho, puede resultar inocuo, pero nunca exorbitante, ni siquiera inapropiado. Argumenta el doctor VØlez Garc(cid:237)a que el ejecutivo ni vulner(cid:243) ni extralimit(cid:243) la norma superior y antes bien la respet(cid:243) y la detall(cid:243) tØcnicamente a la luz de la ciencia, en vista de que se trata de una materia eminentemente tØcnica en la cual, mediante el uso de los vocablos especializados aplicables a sus elementos y objetivos evit(cid:243) cualquier conato de evasi(cid:243)n o esguince en su cumplida ejecuci(cid:243)n. Cabr(cid:237)a con esta tesis aplicar la pauta interpretativa del art(cid:237)culo 29 del C(cid:243)digo Civil tomando las palabras tØcnicas de toda ciencia o arte en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte para lo cual anteladamente ser(cid:237)a preciso aceptar que los vocablos "beneficien y transformen" son esencialmente tØcnicos. Pero igualmente cabe pensar que no lo son y que su empleo y uso es de tan

frecuente y vulgar ocurrencia que los despoja de todo cariz especializado cient(cid:237)ficamente. Entonces, la norma interpretativa aplicable, para llegar a la etimolog(cid:237)a corriente, ser(cid:237)a la del art(cid:237)culo 28 del mismo C(cid:243)digo que enseæa que las palabras de la ley se entenderÆn en su sentido natural y obvio segœn el uso general de las mismas palabras, a menos que el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, cosa Østa que no ocurre aqu(cid:237). Y de fÆcil apreciaci(cid:243)n es ver c(cid:243)mo el reglamento aludido que dispone la manera de percibir una cuota impositiva, su recaudo en la fuente y las formalidades contables y de registro para hacerla efectiva, no es ni con mucho un decreto que contenga materia eminentemente tØcnica y especializada en una rama de la ciencia. As(cid:237) las cosas, se llega a la conclusi(cid:243)n de que beneficiar y transformar no son sin(cid:243)nimos ni equivalentes. En efecto acogiendo la argumentaci(cid:243)n del doctor Cayetano Betancur que la Sala encuentra justa, transformar no tiene la connotaci(cid:243)n para el hombre comœn y corriente de beneficiar porque transformar en el diccionario de la Real Academia es hacer cambiar de forma a una persona o cosa. Trasmutar una cosa en otra... etc., de donde se deduce que no puede hacerse de transformar algo sin(cid:243)nimo o equivalente de beneficiar. Y no es menester considerar los argumentos de lo que con esos vocablos podr(cid:237)a ocurrir en la tØcnica de la econom(cid:237)a pol(cid:237)tica porque,

como es obvio, este Decreto reglamentario 530 no se ha dictado para aplicarse en un campo tØcnico ni especializado, sino simplemente para que unas entidades retengan en la fuente una cuota a quienes reciban o beneficien cereales de producci(cid:243)n nacional y lo hagan mediante determinados requisitos. Vuelve aqu(cid:237) la Sala a preguntar: Si beneficiar, segœn los impugnadores es sin(cid:243)nimo o equivalente de transformar en el esp(cid:237)ritu del decreto, con quØ finalidad emple(cid:243) Øste el segundo vocablo y la disyuntiva? Por lo demÆs, el reglamento no se dicta para aclarar la ley ni para hacer definiciones sobre la materia de que trata la ley, que esa no es funci(cid:243)n que le incumba. Puede, s(cid:237), complementarla en detalles de ejecuci(cid:243)n que el legislador haya omitido y llenar vac(cid:237)os que faciliten su cumplida ejecuci(cid:243)n, pero ni ampliar ni restringir su sentido. En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Primera, o(cid:237)do el concepto de su colaborador Fiscal y administrando justicia en nombre de la Repœblica de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Es nulo el art(cid:237)culo tercero del Decreto 530 de 1967 pero solamente en cuanto dice "... que reciban a cualquier t(cid:237)tulo... o transformen". Es igualmente nulo el art(cid:237)culo noveno del mismo decreto pero solamente en cuanto dice "... o reciban a cualquier t(cid:237)tulo...".

Cop(cid:237)ese y notif(cid:237)quese.

ALFONSO ARANGO HENAO, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, JORGE DE

VELASCO ALVAREZ, ALFONSO MELUK, JORGE RESTREPO OCHOA,

SECRETARIO