CE-SEC1-EXP1970-N1234

EMPRESAS DE VIGILANCIA PRIVADA - Legalidad del Decreto 250 de 1969, por el cual se suspende el permiso concedido a organizaciones particulares para coadyuvar con las autoridades en la prestación del servicio público de vigilancia / SERVICIO DE VIGILANCIA - Suspensión del permiso a organizaciones privadas: legalidad Por lo demás, aludiendo a la denominación que los actores dan al servicio que dicen de vigilancia privada, debe expresarse que el concepto de privada, por oposición al de pública, indica que la tal vigilancia cuyo fomento se dispuso en las normas analizadas, se reduce a su prestación con límite en residencias e interiores, no en calles y lugares públicos y así se tiene que el Decreto acusado no la desestimula, antes bien ordena que se continúe fomentando como lo previene su artículo tercero y solamente la suprime en calles o lugares públicos. Finalmente, fluye con toda claridad que no aparece que el Decreto en Juicio viole las normas contenidas en los Arts. 17 y 39 de la Constitución Nacional el primero de los cuales ofrece especial protección del Estado al trabajo protección que en manera alguna se afecta en este caso, como es obvio; y el segundo que garantiza la libre escogencia de profesión u oficio Y que desde luego tiene las restricciones que allí mismo se consagran, más severas y minuciosas en tratándose de un servicio público a cargo del Estado que debe ejercerse bajo su control y vigilancia. Quien escoge libremente profesión u oficio sabe de antemano que deberá hacerlo con sujeción a reglamentos preestablecidos de ineludible observancia. PODER DE POLICIA - Servicio público esencial; fines / FUNCION DE POLICIA

• Definición No sobra, aludir a algunos de los razonamientos que sustentaron el auto de 22 de mayo de 1969 y que en la providencia de suspensión provisional dejaron de examinarse. Expresaron ellos que doctrinantes y tratadistas se acuerden en considerar los servicios de la justicia, la defensa y la policía como esenciales dentro de los cuales está excluida la coparticipación de particulares y que nuestra Carta acoge. El poder de policía pertenece al Gobierno y es un hecho necesario por las exigencias del orden público, la seguridad, la vigilancia, etc. Por otra parte, los servicios públicos esenciales, la policía entre otros, se prestan ajenos a la mira utilitaria o comercial y se sostienen con la contribución ciudadana. Por mandato de la Constitución las autoridades, y la policía es una de ellas, están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. En desarrollo de este principio y tomada por su aspecto más amplio, la función de policía es la potestad del Estado para el ordenamiento de las actividades individuales a fin de garantizar el conjunto de elementos sociales necesarios al bienestar y desarrollo de la actividad ciudadana. Estos principios excluyen la participación privada en la prestación de los servicios esenciales. Y, si como la demanda lo reconoce, y aparece claro en el expediente las sociedades actoras son entidades comerciales de vigilancia privada, cabe aplicarles la norma constitucional y decir que su interés privado debe ceder al interés público o social, superior a cualesquiera otras consideraciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ENRIQUE ACERO PIMENTEL Bogotá, D. E., veinticinco (25) de agosto de mil novecientos setenta (1970) Radicación número: 1234

Actor: CESAR CASTRO PERDOMO Y OTRO Demandado: GOBIERNO NACIONAL Sesión del día veintiuno de agosto de mil novecientos setenta.

Las acciones que persiguen obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 250 de 1969, “Por el cual se suspende el permiso concedido a organizaciones particulares para coadyuvar con las autoridades en la prestación del servicio público de vigilancia”, y que fueron propuestas por los abogados César Castro Perdomo y Pablo José Pérez como mandatarios de varias sociedades de vigilancia particular, (expedientes número 1234 y 1261) fueron acumuladas, a solicitud del Agente del Ministerio Público, por medio de providencia de dos de febrero de 1970. El Decreto dispone que a partir de su vigencia no podrán funcionar en el territorio nacional empresas o sociedades privadas que tengan por objeto prestar servicios de vigilancia en calles o lugares públicos; que, como consecuencia, quedan canceladas las licencias concedidas; y que los denominados celadores particulares sólo podrán ejercer la función de vigilancia dentro de las residencias o edificios, o dentro de las instalaciones del respectivo negocio o empresa comercial o industrial. l. Sus considerandos expresan que conforme a lo dispuesto en el Art. 16 de la Constitución, corresponde exclusivamente a las autoridades proteger a las

personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes; que al Gobierno por medio de normas contenidas en los Decretos 2872 de 1953, 2670 de 1954 y 1717 de 1960 permitió la coadyuvancia por parte de organizaciones particulares para prestar ese servicio bajo reglamentación y control de las autoridades; y que, como esta coadyuvancia resultó inoperante y desviadas en los objetivos previstos en aquellas normas, se suspendió en los Decretos Extraordinarios 2727 de 1958 y 3169 de 1968 que derogaron expresamente los anteriores.

II. Se afirma en las demandas aludidas que el acto acusado viola los Arts. 17 y 39 de la Carta; el 16 del Decreto Legislativo 1667 de 1966 y la Ley 48 de 1967.

Resumidamente los conceptos de quebrantamiento dicen que el trabajo goza en la Constitución de especial protección; que el Gobierno otorgó licencias de funcionamiento a las sociedades de vigilancia y al prohibir que continúen funcionando, se desprotege el trabajo en esta actividad. Que con este Decreto se quita a la autoridad pública la competencia para vigilar una actividad lícita; que mientras la Ley fomenta la actividad lícita de vigilancia y ordena fomentarla, estimularla y auxiliarla, el Decreto incumple estas obligaciones contra la voluntad del Congreso que la protegió y la estimulo ordenando que se fomentara. El Dr. Pablo José Pérez agrega que si bien es cierto que el Ejecutivo está autorizado para reglamentar las leyes, no lo está para revocarlas y ello constituye

abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere. En la vista Fiscal opina el Dr. Joaquín Caro Escallón, agente del Ministerio Público, que el servicio de vigilancia en las vías públicas por lo mismo que no es sino una actividad de la policía preventiva, debe, por ende, de modo ordinario y normal, ser prestado por los agentes públicos, esto es, por los servidores del Estado. Que por evidentes dificultades en que se halla en la época presente el servicio oficial de vigilancia, el legislador extraordinario de 1966, Decreto 1667, y el ordinario del 67, Ley 48, dispusieron que la Policía fomentara las organizaciones particulares de auto-defensa y cooperación con el servicio de vigilancia y supervigilara el desarrollo de sus actividades. Que la Ley ha querido, pues, que se apoye a esas organizaciones particulares y que aunque la vigilancia sigue siendo función primordialmente desarrollada por el Estado, se prevé y aún se desea que exista una cooperación en ese importante servicio por parte de los particulares o personas de derecho privado. Y si ello es así, resulta un tanto excesiva la prohibición total de las organizaciones dedicadas a colaborar en la vigilancia. Si, como lo invoca el Decreto, la coadyuvancia ha resultado inoperante y desviada de sus objetivos, el remedio no está en la abolición definitiva de esas entidades, sino en una regulación completa y estricta sobre su funcionamiento. La Sala de Decisión, al revocar la providencia que no accedió a decretar la suspensión provisional, en el negocio No. 1234 dispuso suspender los tres

primeros artículos del Decreto sub-Judice razonando de la siguiente manera: “Para la Sala el acto acusado quebranta ostensiblemente esta norma superior (D. L. 1667 acogido en la Ley 48 de 1967), pues, no sólo no cumple con el mandato del legislador de fomentar las organizaciones de vigilancia privada, sino que, llevándose de calle el precepto legal, que la demanda indica como infringido, prohíbe dentro del territorio nacional el funcionamiento de las empresas que colaboran con la policía nacional en la vigilancia de los sectores urbanos, “con el fin de prevenir la comisión de delitos y contravenciones” como textualmente reza el numeral 6o. del artículo 15 del Decreto 1667”. En el expediente No. 1261 fue negada la suspensión provisional por el Consejero sustanciador Dr. Jorge de Velasco y contra la negativa no fue interpuesto recurso de súplica.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Si bien es cierto que la Sala Decisoria halló configurado el quebrantamiento de la norma del Decreto 1667, que ordenó fomentar este tipo de organizaciones particulares, también lo es que un estudio más hondo y minucioso del problema puede conducir a conclusiones opuestas que den prevalencia a tesis diferente. En efecto: Conviene destacar como premisa el carácter comercial de la vigilancia particular que ha venido prestándose como servicio privado que se cobra comercialmente por las sociedades dedicadas a ello. La garantía de la Constitución a la libertad de empresa no puede llegar al punto de entregar a la actividad privada la defensa de la vida y de los bienes de los asociados como que

es obligación del Estado mismo que no puede declinar en vigilantes particulares a quienes se dota y permite el porte de armas y, consecuencialmente, su uso eventual. Porque además de ser ello una cuestión de principios recogidos en las legislaciones modernas democráticas o no, sería a la luz de ellos inconcebible que empresas privadas tengan, con miras comerciales, la responsabilidad de vigilar la integridad física de los habitantes y sus propiedades u hogares. A los vigilantes se entrega por este sistema un poder extra constitucional y excesivo y armas que pueden ser bien o mal empleadas sin directo control de las autoridades. Por otra parte, repugna a la cultura cívica que oficio esencial de la Policía pagada con la contribución ciudadana, se desempeña por sociedades particulares como si se tratara de oficios o menesteres comunes u ordinarios. Por lo demás, la reconocida inseguridad reinante tiene maneras de combatirse por medios diferentes, como serían los de fortificar los recursos de la Policía, complementar su dotación y aumentar su personal, capacitándole convenientemente. Aparecería en verdad contradictorio que se hayan realizado esfuerzos muy notables nacionalizando empresas de servicio público como teléfonos, acueductos y energía eléctrica, y sin embargo continúe en manos privadas la prestación del elemental y más caracterizado servicio público como es el de velar por la integridad de la persona humana y la seguridad de sus propiedades o residencias. Ciertamente, el citado Decreto de 1966, adoptado como Ley, expresa en su artículo 16 que “La Policía Nacional fomentará las organizaciones particulares de auto-defensa y cooperación con el servicio de vigilancia y supervigilará al

desarrollo de sus actividades”. Más nótese primeramente que esta norma no impuso al Estado la obligación de prestar el servicio de vigilancia en cooperación con los particulares, sino a la Policía Nacional la de fomentar organizaciones de auto defensa y cooperación con tal servicio. Y la diferenciación, por el aspecto constitucional, es importante y no escapa al sentido crítico. ¿Qué es fomentar? En la acepción pertinente del Diccionario de la Real Academia, es “excitar, promover o proteger una cosa”. Entonces, ¿qué alcance tiene el mandato del Art. 16 del Decreto aludido? Ninguno otro diferente para la Policía Nacional y no para el Estado mismo, de fomentar las organizaciones particulares “de auto defensa y cooperación” con el servicio de vigilancia, como lo rezan sus voces. Muchas maneras habrá de fomentar esas organizaciones, diferentes a la que tanto la demanda como el auto de Suspensión provisional interpretan como manera excluyente. Está v.gr. la Defensa Civil de amplia resonancia en el país y algunas otras. Pero lo que si no podrá hacerse será interpretar ese mandato del Decreto 1667 en el sentido de obligación para el Estado contrariando la norma constitucional del Art. 16 de la codificación, vigente en las Cartas fundamentales de la República desde tiempos pretéritos. Fomentar tampoco implica tolerar aquellas organizaciones que no se ajusten a la finalidad perseguida. Es cierto, como lo apunta la vista Fiscal que “la vigilancia sigue siendo función primordialmente desarrollada por el Estado; pero se prevé y aún se desea que exista una cooperación en ese importante servicio por parte de los particulares o personas de

derecho privado”. ¿Pero qué clase de cooperación, se pregunta la Sala? ¿Lo dice acaso la norma que se estima violada? Lo dice con precisión alguna otra? No será, desde luego, una cooperación que tienda a trasgredir y de hecho quebrante el mandato constitucional. Por otra parte, el acto acusado que lo es el Decreto 250 de 1969 afirma en sus considerandos que el Gobierno Nacional permitió por medio de varios actos la coadyuvancia por parte de organizaciones particulares para prestar servicios de vigilancia y que esa coadyuvancia “resultó inoperante y desviada de los objetivos previstos”. Y forzoso será dar crédito a semejantes afirmaciones del Gobierno porque el acto que las contiene está amparado por la presunción de legalidad y por la de veracidad, sin que en este juicio haya elemento probatorio de ninguna clase que las desvirtúe. El Decreto sub -judice estimó inoperante y desviada de sus objetivos la coadyuvancia ya dicha, lo cual se ratifica en la nota No. 001568 del Jefe del DAS al Consejo y en el memorando acompañado en ella visible a los folios 20 y siguientes del juicio No. 1261 acumulado. Ante afirmaciones tales, no desvirtuadas en los expedientes que se estudian, ¿podrá continuar afirmándose que debe fomentarse una actividad contra el bien común, contra las conveniencias públicas y de contra la Constitución Nacional? No lo cree así la Sala. Para la Fiscalía resulta un tanto excesiva la prohibición total del Decreto demandado y considera que el remedio no está en la abolición definitiva de esas entidades sino en una regulación completa y estricta de su funcionamiento. Decir,

por una parte, que resulta un tanto excesivo, no es afirmar que resulta ilegal ni trasgresora de norma superior, sino más o menos rigurosa en apreciación personal. E insinuar el remedio y cómo puede aplicarse, no está dentro de la órbita jurisdiccional, y sólo compete discrecionalmente al Gobierno hallar el remedio y aplicarlo. No sobra, aludir a algunos de los razonamientos que sustentaron el auto de 22 de mayo de 1969 y que en la providencia de suspensión provisional dejaron de examinarse. Expresaron ellos que doctrinantes y tratadistas se acuerden en considerar los servicios de la justicia, la defensa y la policía como esenciales dentro de los cuales está excluida la coparticipación de particulares y que nuestra Carta acoge. El poder de policía pertenece al Gobierno y es un hecho necesario por las exigencias del orden público, la seguridad, la vigilancia, etc. Por otra parte, los servicios públicos esenciales, la policía entre otros, se prestan ajenos a la mira utilitaria o comercial y se sostienen con la contribución ciudadana. Por mandato de la Constitución las autoridades, y la policía es una de ellas, están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. En desarrollo de este principio y tomada por su aspecto más amplio, la función de policía es la potestad del Estado para el ordenamiento de las actividades individuales a fin de garantizar el conjunto de elementos sociales necesarios al bienestar y desarrollo de la actividad ciudadana. Estos principios excluyen la participación privada en la prestación de los servicios esenciales. Y, si como la

demanda lo reconoce, y aparece claro en el expediente las sociedades actoras son entidades comerciales de vigilancia privada, cabe aplicarles la norma constitucional y decir que su interés privado debe ceder al interés público o social, superior a cualesquiera otras consideraciones. Si el Decreto acusado considera que la coadyuvancia resultó inoperante y desviada de los objetivos previstos en ordenamientos anteriores, bien puede, invocando la norma constitucional superior suprimirla o restringirla sin que quepa decir que con ello se afectan situaciones jurídicas establecidas, ni derechos económicos de los particulares. El fomento de esta clase de actividades auxiliares y su estímulo, previsto en el Decreto 1667, no implica en manera alguna que se hayan concedido derechos a personas que a la fecha de ese decreto no existían y que para su constitución debían anteladamente someterse a las reglamentaciones que hubieran de dictarse. De ahí por qué no se encuentra la violación que se predica. Por lo demás, aludiendo a la denominación que los actores dan al servicio que dicen de vigilancia privada, debe expresarse que el concepto de privada, por oposición al de pública, indica que la tal vigilancia cuyo fomento se dispuso en las normas analizadas, se reduce a su prestación con límite en residencias e interiores, no en calles y lugares públicos y así se tiene que el Decreto acusado no la desestimula, antes bien ordena que se continúe fomentando como lo previene su artículo tercero y solamente la suprime en calles o lugares públicos. Finalmente, fluye con toda claridad que no aparece que el Decreto en Juicio viole

las normas contenidas en los Arts. 17 y 39 de la Constitución Nacional el primero de los cuales ofrece especial protección del Estado al trabajo protección que en manera alguna se afecta en este caso, como es obvio; y el segundo que garantiza la libre escogencia de profesión u oficio Y que desde luego tiene las restricciones que allí mismo se consagran, más severas y minuciosas en tratándose de un servicio público a cargo del Estado que debe ejercerse bajo su control y vigilancia. Quien escoge libremente profesión u oficio sabe de antemano que deberá hacerlo con sujeción a reglamentos preestablecidos de ineludible observancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley ‘ en desacuerdo con su colaborador Fiscal,

FALLA:

NO SE ACCEDE A DECRETAR LAS NULIDADES SOLICITADAS EN LAS

DEMANDAS CONTENIDAS EN LOS JUICIOS ACUMULADOS, DE QUE SE HA

HECHO MERITO.

Levántase la suspensión provisional decretada en el juicio radicado bajo el No. 1234 iniciado por el Dr. César Castro Perdomo como mandatario de las sociedades actoras. Cópiese y Notifíquese.

ENRIQUE ACERO PIMENTEL - ALFONSO ARANGO HENAO, CON

SALVAMENTO DE VOTO - JORGE DÁVILA HERNÁNDEZ - LUCRECIO

JARAMILLO VÉLEZ

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO DR. ALFONSO ARANGO HENAO Lamento no estar de acuerdo con la ponencia que, por el querer de la mayoría, se

ha convertido en fallo de esta Sala. Mi criterio aparece muy claramente establecido en la providencia de 26 de agosto de 1969, de la que fui ponente, y por medio de la cual la Sala de Decisión de esta Sección Primera, resolvió decretar la suspensión provisional de los tres primeros artículos del Decreto 250 de 1969. La situación de esa fecha para acá no ha cambiado, quizá porque este asunto trata exclusivamente de puntos de derecho. Que la vigilancia corresponde al Estado, es una verdad de Perogrullo, como también lo es que, por razones que no vienen al caso, el Estado Colombiano no la presta satisfactoriamente, por lo cual el fallo reconoce que hay otras maneras distintas a la vigilancia particular, para combatir la inseguridad en que se vive en Colombia, trayendo como ejemplo la defensa civil, cuyos resultados han dejado mucho que desear. Ciertamente el artículo 16 del Decreto 1667 de 1966 no impone obligación al Estado de prestar el servicio de vigilancia en cooperación con entidades particulares, pues, simplemente se limitó esta norma a ordenar a la Policía Nacional que fomentara organizaciones de auto-defensa y cooperación con el servicio de vigilancia, dejándole a esta institución gubernamental la supervigilancia de tales actividades particulares. Pero también es cierto, como se dijo anteriormente por la Sala de Decisión, que el decreto acusado, en sus tres primeros artículos, “no sólo no cumple con el mandato del legislador de fomentar las organizaciones de vigilancia privada, sino que, llevándose de calle el precepto legal que la demanda indica como infringido, prohíbe dentro del territorio nacional,

el funcionamiento de las empresas que colaboran con la policía nacional en la vigilancia de los sectores urbanos ‘con el fin de prevenir la comisión de delitos y contravenciones’, como textualmente reza el numeral 6o. del artículo 15 del Decreto 1667”. Estimo que el enfoque del problema planteado debe hacerse con sujeción a las pautas trazadas en la demanda, y por ello nada tienen que ver los considerandos del acto impugnado, pues, no se ha formulado acusación alguna por falsa motivación. Ciertos o no los considerandos, y eficaz y conveniente o ineficaz e inconveniente el acto acusado, ello no interesa al Juez, quien debe limitarse a buscar la violación indicada en la demanda para efectos de su fallo. Por lo anotado, con todo el respeto que merecen mis compañeros de Sala, no estoy de acuerdo con la sentencia que firmo con las salvedades anotadas, pues, estimo que el decreto 250 de 1969 si quebranta las normas superiores de derecho invocadas por los demandantes. Con toda consideración,

ALFONSO ARANGO HENAO