CE-SEC1-EXP1971-N1394

ACCION CIVIL DENTRO DEL PROCESO PENAL - Naturaleza privada Salvo los casos en que se requiere querella de parte y de acuerdo con el artículo 9o. del C. P. y el artículo 95 del C. de P. P., la acción penal es pública y corresponde ejercerla en forma exclusiva al Ministerio Público, al funcionario de instrucción y al juez competente, al paso que la acción civil dentro del proceso penal que persigue el resarcimiento del daño causado por la infracción, la ejercen las personas naturales o jurídicas perjudicadas con el delito o sus herederos, tal como lo establece el artículo 24 del C. de P. P. y lo reitera el artículo 112, ibídem. La titularidad de la acción civil, respecto del pretenso perjudicado, por si misma está señalando su carácter de acción privada, si bien tal carácter puede no ser absoluto frente a las funciones del Ministerio Público en materia de indemnización de perjuicios. Con todo, la circunstancia de que la acción civil pueda ejercerse dentro del proceso penal y de que el Agente del Ministerio Público propugne por la efectividad de la indemnización no es bastante para quitarle el carácter de acción privada como que a través de su ejercicio se debate una contienda de naturaleza típicamente civil, como es la fijación y resarcimiento de perjuicio; en la cual existen, ciertamente dos partes: el perjudicado con la infracción que asume el verdadero carácter de demandante dado que debe presentar un escrito de demanda dentro de las prescripciones que ordena el artículo 114 del C. de P. P., demanda que puede ser rechazada por el juez (artículo 117 del C. de P. P), y el

presunto responsable de la infracción que es la parte demandada contra quien se dirige la acción. La naturaleza privada de la acción civil se acentúa a través de varias disposiciones del C. de P. P., como las contenidas en el artículo 25, inciso 2o., que autoriza ejercer la acción de indemnización de perjuicios ante los jueces civiles, bajo las condiciones que la misma disposición señala -evento en el cual, dicho sea al margen, no cabe duda de que el Estado como persona jurídica podría hacerse representar por un apoderado especial-; el artículo 121 que hace subsidiaria la intervención del Agente del Ministerio Público de la intervención de la parte civil para la hipótesis en él prevista; y el artículo 22 que manda al juez penal calificar las pruebas de acuerdo con el valor que les atribuye la legislación civil cuando haya de decidir cuestiones civiles; y, finalmente, el artículo 93 del C.

P. que le señala al Agente del Ministerio la función de simple cooperador con los interesados en todas las diligencias tendientes a fijar y obtener la indemnización, cuando éstos tengan intervención directa en el proceso.

ACCION CIVIL DENTRO DEL PROCESO PENAL - Doble actuación del apoderado en indemnización de perjuicios / APODERADOS ESPECIALES DEL ESTADO - Procedencia para acción civil en el proceso penal Los perjudicados con el delito o sus herederos, pueden ejercer la acción civil dentro del proceso penal, constituyéndose en parte civil (artículo 112 del C. de P. P.) y pueden designar apoderados especiales (artículo 116 ibídem), a pesar de que los Agentes del Ministerio Público deben procurar de oficio la indemnización

de los perjuicios causados por la infracción. Esto significa que en el proceso penal puede legalmente existir una doble actuación en cuanto a los fines que persigue la acción civil: la del Agente del Ministerio Público como representante de la sociedad interesada en que se resarzan los perjuicios derivados de una acción delictuosa y la del apoderado especial de la parte civil como representante directo de la persona natural o jurídica perjudicada con la infracción. Si esto es así, como lo es, no sería razonable colocar al Estado en condiciones de inferioridad frente a la doble actuación procesal de que gozan los particulares, situación inequitativa a que conduciría la tesis de que no está en capacidad de designar apoderados especiales para que en su nombre actúen dentro de un proceso penal en procura del resarcimiento de los perjuicios económicos que como persona jurídica haya podido sufrir con ocasión del delito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DAVILA HERNANDEZBogotá, D. E., primero (1°) de febrero de mil novecientos setenta y uno (1971) Radicación número: 1394

Actor: JUAN MANUEL JARAMILLO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD El Doctor Juan Manuel Jaramillo obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 66 del C. C. A., demanda la declaratoria de nulidad del artículo 2o. y, en lo pertinente del artículo 4o. del Decreto número 552 de 1969.

Tramitado el juicio en legal forma sin que se observe causal de nulidad que

invalide lo actuado, procede el Consejo a proferir la correspondiente sentencia. DISPOSICIONES ACUSADAS Las disposiciones acusadas son del siguiente tenor: “Decreto Número 552 de 1969 (abril 17) por el cual se nombran apoderados para un juicio civil y para unos procesos penales. “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades legales, y considerando: “Que en el Juzgado Segundo Superior del Distrito Judicial de Bogotá, cursa una investigación penal por delitos atribuidos a personas que intervinieron en el juicio de arbitramento seguido por la Nación y la Compañía Colombiana de Electricidad, y en el Juzgado 40 Penal Municipal de Bogotá se ha abierto un sumario por otro ilícito relacionado con el ante dicho juicio arbitral, de los cuales resultó perjudicada la Nación. “Que en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, se adelanta un juicio tendiente a obtener la invalidación del laudo proferido el 21 de octubre de 1967 en dicho juicio; “Que los artículo 112 y siguientes de la Ley 94 de 1938 (Código de Procedimiento Penal), autorizan a la persona perjudicada con el delito para ejercer la acción civil constituyéndose en parte civil, en orden a obtener, la indemnización de los perjuicios causados con la infracción; “Que los artículos 173 y 252 de la Ley 105 de 1931 (Código de Procedimiento Civil) autorizan al Gobierno Nacional para hacerse representar en los juicios civiles por un apoderado especial cuando el asunto revista importancia excepcional; “Que el juicio civil que actualmente cursa en el Juzgado Segundo Civil del

Circuito de Bogotá es de importancia excepcional para el Estado Colombiano por las consecuencias jurídicas y fiscales que de él se puedan derivar, y que los Agentes del Ministerio Público a pesar de estar en capacidad de llevar una adecuada representación del Estado y de haberla ejercido hasta ahora de manera inobjetable, carecen de tiempo para seguir dedicando a tan importante negocio toda la atención que él demanda; “Que el señor Procurador General de la Nación ha expuesto al Gobierno esta última circunstancia, y le ha solicitado, en consecuencia, el nombramiento de apoderados especiales.

DECRETA: “……………………………………………………………………………………… “Artículo segundo. Desígnase al Doctor Pedro Arturo Sanabria Niño como apoderado de la Nación Colombiana en proceso penal que cursa en el Juzgado Segundo Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por delitos atribuidos a personas que intervinieron en el juicio de arbitramento seguido por la Nación y la Compañía Colombiana de Electricidad, de los cuales resultó perjudicada la Nación, y para que se constituya en parte civil en representación de esta; igualmente, para que en el sumario que se adelanta en el Juzgado 40 Penal Municipal de Bogotá, por otro ilícito relacionado con dicho juicio arbitral represente a la Nación y se constituya en parte civil a nombre de ella. Si a virtud de disposiciones legales o de providencias judiciales los citados negocios pasan a conocimiento de funcionarios distintos a los mencionados, ante ellos se ejercerá la acción civil por el apoderado de la Nación. El apoderado tendrá la facultad de sustituir en el

caso de que en el ejercicio del mandato llegara a imposibilitarse por justa causa y mientras subsista la imposibilidad. “Artículo cuarto. El Gobierno Nacional celebrará los correspondientes contratos, y los gastos que ocasione el presente Decreto serán con cargo al artículo 1305 del Presupuesto del Ministerio de Justicia en la actual vigencia”. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor señala como violadas las siguientes disposiciones: a) Artículo 142 y 143 de la Constitución Nacional que determinan los funcionarios que ejercen el ministerio público y las funciones que les corresponden entre las cuales están la de defender los intereses de la nación y la de perseguir los delitos y contravenciones que turban el orden social. Considera el actor que el decreto acusado viola tales normas por cuanto “atribuye a un particular que no es ni Procurador General de la Nación, ni Fiscal de Tribunal Superior, ni Fiscal de los designados por la ley, una función que está reservada de acuerdo con la Constitución a los Agentes del Ministerio Público”. b) Artículos 92, 94, 95 y 112 del C. de P. P. por los cuales se establece que el Ministerio Público debe procurar entre otros fines, “la indemnización de los perjuicios causados por la infracción”; se señalan los funcionarios que en la rama penal ejercen el Ministerio Público; se radica la acción penal en cabeza del Ministerio Público, el funcionario de instrucción y el Juez competente ‘ se autoriza a las personas naturales o jurídicas perjudicadas con el delito para ejercer la acción civil dentro del proceso penal, constituyéndose parte civil. Se afirma en la demanda que las anteriores disposiciones “han sido violadas notoriamente, al

conferirle el Gobierno Nacional a un particular la facultad de constituirse en parte civil en representación de la Nación dentro de un proceso penal”. c) Artículos 215 y 216 del C. de R. P. y M. que estatuyen quiénes ejercen el Ministerio Público y señalan como objeto primordial de los empleados del Ministerio Público “la defensa de los intereses del Estado, del Departamento, del Municipio y en general de la sociedad”; disposiciones que se estiman violadas en razón de que “el Gobierno al designar un apoderado que defienda los intereses del Estado e intervenga e procesos penales como parte civil, ha desplazado a los funcionarios competentes del Ministerio Público, que son los llamados a velar por los intereses nacionales”. El demandante solicité la suspensión provisional de las normas acusadas la cual le fue negada tanto por la Sala Unitaria como por la Sala de Decisión al resolver el recurso de súplica, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 173 del C. J. que autoriza la representación del Estado, los Departamentos y los Municipios por apoderados en los litigios en que sean parte “en los casos en que por razón de distancia o incompatibilidad de funciones, importancia excepcional del negocio u Otto análogo no puedan representar a dichas entidades lo Agentes del Ministerio Público”. En punto a la aplicación del artículo anterior a los procesos penales, tanto el actor como el doctor Guillermo Cubillos Escobar, quien fue reconocido como parte coadyuvante en el juicio, han sostenido en forma reiterada que resulta extraña a la materia propia del proceso penal por tratarse de una disposición del Código de Procedimiento Civil aplicable, por excepción, a los litigios judiciales civiles, en los

cuales se requiere la existencia de partes con pretensiones contrarias, presupuestos que no existen en el proceso penal en el cual “el titular de la acción es el Estado, que la ejerce a través del Ministerio público, del funcionario de Instrucción o del Juez competente”. Se sostiene, además, que “al admitir que el Estado tenga el doble papel de titular de la acción penal y acusador particular, se crea una peligrosa dualidad que conduce a uno de estos dos extremos: o el apoderado particular de la Nación obra de acuerdo con el Agente del Ministerio Público y en ese caso la Nación está doblemente representada frente a un presunto sindicado que no puede tener sino un defensor; o está en desacuerdo con el Agente del Ministerio Público y en ese caso los intereses de la Nación no están debidamente protegidos”. CONCEPTO FISCAL El señor Agente del Ministerio Público, doctor Carlos Ramírez Arcila, conceptúa en su vista de fondo que aún aceptando la tesis de que el artículo 173 del C. J. solo es aplicable a los asuntos litigiosos civiles en los cuales existen dos partes, resulta procedente en caso de autos el otorgamiento de poder a un abogado para representar a la Nación, “…porque es primordialmente para que se constituya en parte civil dentro de los procesos penales a que se contrae el acto acusado; y es bien sabido que la acción civil no solamente puede adelantarse ante el Juez que conoce el proceso penal, sino que si el perjudicado con la infracción “no hubiere intervenido en el proceso penal y no se conformare con la sentencia en lo tocante a la indemnización, podrá ejercer ante los jueces civiles la acción correspondiente, dentro de los términos

establecidos para la prescripción de la acción civil”. “Lo anterior quiere decir que si bien es cierto que la transgresión de la ley penal trae como consecuencia la indemnización por los perjuicios que con el daño ocasionado se causen, no es menos cierto que las dos acciones pueden adelantarse en forma separada, aun cuando la acción civil para hacer efectiva la indemnización se halla subordinada a normas previstas por la ley que establecen la influencia que el juicio penal ejerce en el civil y en todo caso la relación entre las dos acciones, la penal y la civil. De ahí por qué, también por este aspecto, si se acepta la tesis del actor, debe negarse la nulidad impetrada, porque la gestión del abogado de la Nación en el caso a que se refiere el Decreto acusado, se relaciona más con el juicio o litigio civil que con el penal, pues tiende a la indemnización de perjuicios, cuestión patrimonial, más que a la sanción por la infracción cometida, llámese ella delito o contravención. “Se dice asimismo en la demanda que con el nombramiento del apoderado de la Nación, se crea una trilogía procesal que no está prevista por la ley. No es técnico, ni jurídico, ni exacto, considerar que el Juez, tal como se plantea pueda entrar a hacer parte de la trilogía, porque precisamente es Juez y nada importa que una de las funciones primordiales del Estado sea la justicia, porque a quien la administra jamás se le podrá tener como parte, así uno de los litigantes sea la Nación. El Ministerio Público actúa en representación de la sociedad “debe procurar la

sanción de los infractores de la ley penal, la defensa de las personas acusadas sin justa causa y la indemnización de los perjuicios causados por la infracción” y nada obsta para que el apoderado de la Nación reclame a nombre de ésta la indemnización”. CONSIDERACIONES DE LA SALA NATURALEZA DE LA ACCION CIVIL DENTRO DEL PROCESO PENAL Salvo los casos en que se requiere querella de parte y de acuerdo con el artículo 9o. del C. P. y el artículo 95 del C. de P. P., la acción penal es pública y corresponde ejercerla en forma exclusiva al Ministerio Público, al funcionario de instrucción y al juez competente, al paso que la acción civil dentro del proceso penal que persigue el resarcimiento del daño causado por la infracción, la ejercen las personas naturales o jurídicas perjudicadas con el delito o sus herederos, tal como lo establece el artículo 24 del C. de P. P. y lo reitera el artículo 112, ibídem. La titularidad de la acción civil, respecto del pretenso perjudicado, por si misma está señalando su carácter de acción privada, si bien tal carácter puede no ser absoluto frente a las funciones del Ministerio Público en materia de indemnización de perjuicios. Con todo, la circunstancia de que la acción civil pueda ejercerse dentro del proceso penal y de que el Agente del Ministerio Público propugne por la efectividad de la indemnización no es bastante para quitarle el carácter de acción privada como que a través de su ejercicio se debate una contienda de naturaleza típicamente civil, como es la fijación y resarcimiento de perjuicio; en la cual

existen, ciertamente dos partes: el perjudicado con la infracción que asume el verdadero carácter de demandante dado que debe presentar un escrito de demanda dentro de las prescripciones que ordena el artículo 114 del C. de P. P., demanda que puede ser rechazada por el juez (artículo 117 del C. de P. P), y el presunto responsable de la infracción que es la parte demandada contra quien se dirige la acción. La naturaleza privada de la acción civil se acentúa a través de varias disposiciones del C. de P. P., como las contenidas en el artículo 25, inciso 2o., que autoriza ejercer la acción de indemnización de perjuicios ante los jueces civiles, bajo las condiciones que la misma disposición señala -evento en el cual, dicho sea al margen, no cabe duda de que el Estado como persona jurídica podría hacerse representar por un apoderado especial-; el artículo 121 que hace subsidiaria la intervención del Agente del Ministerio Público de la intervención de la parte civil para la hipótesis en él prevista; y el artículo 22 que manda al juez penal calificar las pruebas de acuerdo con el valor que les atribuye la legislación civil cuando haya de decidir cuestiones civiles; y, finalmente, el artículo 93 del C.

P. que le señala al Agente del Ministerio la función de simple cooperador con los interesados en todas las diligencias tendientes a fijar y obtener la indemnización, cuando éstos tengan intervención directa en el proceso.

Lo anterior lleva a la conclusión de que, aún dentro de la interpretación que ofrece el demandante del artículo 173 del C. J. resulta aplicable esta disposición para el caso de que el Estado como persona jurídica sufra un perjuicio económico

derivado de una infracción y considere necesario, por cualquiera de las razones que contempla el citado artículo, constituirse en parte civil dentro de un proceso penal, pues, se trata de ser parte en una controversia de carácter civil así pueda colaborar en ella el Ministerio Público y así la falle un juez penal a quien, en ningún caso, podría jurídicamente calificarse de parte en el proceso. DOBLE REPRESENTACION EN MATERIA DE REPARACION DE PERJUICIOS Los perjudicados con el delito o sus herederos, pueden ejercer la acción civil dentro del proceso penal, constituyéndose en parte civil (artículo 112 del C. de P. P.) y pueden designar apoderados especiales (artículo 116 ibídem), a pesar de que los Agentes del Ministerio Público deben procurar de oficio la indemnización de los perjuicios causados por la infracción. Esto significa que en el proceso penal puede legalmente existir una doble actuación en cuanto a los fines que persigue la acción civil: la del Agente del Ministerio Público como representante de la sociedad interesada en que se resarzan los perjuicios derivados de una acción delictuosa y la del apoderado especial de la parte civil como representante directo de la persona natural o jurídica perjudicada con la infracción. Si esto es así, como lo es, no sería razonable colocar al Estado en condiciones de inferioridad frente a la doble actuación procesal de que gozan los particulares, situación inequitativa a que conduciría la tesis de que no está en capacidad de designar apoderados especiales para que en su nombre actúen dentro de un proceso penal en procura del resarcimiento de los perjuicios económicos que como persona jurídica haya

podido sufrir con ocasión del delito.

APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 173 DEL CJ. A TRAVES

DEL ARTÍCULO 7o. DEL C . DE P.P.

Finalmente, y para abundar en la tesis que se ha venido sosteniendo en este fallo, cabe anotar que el artículo 7o. del C. de P. P. hace aplicables al procedimiento penal en cuanto no le sean contrarias a lo establecido en él o en leyes especiales, las disposiciones comunes a todos los juicios contenidas en el Código de Procedimiento Civil, norma que ratifica la aplicabilidad del artículo 173 del C. J. al procedimiento penal, como atrás se dejó sentando. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en acuerdo con el concepto el señor Agente del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: No se accede a las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.

JORGE DÁVILA HERNÁNDEZ - ALFONSO ARANGO HENAO - LUCRECIO

JARAMILLO VÉLEZ - HUMBERTO MORA OSEJO.

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO.