CE-SEC1-EXP1972-N1649

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE PRECIOS - Legalidad de los actos sancionatorios por contravención al régimen de control de precios / CONTROL DE PRECIOS - Legalidad de la sanción / ERROR INEXCUSABLE DE DERECHO - Inexistencia al conocer los precios autorizados La sociedad demandada confiesa que la Resolución No. 255 de 1967 le fue notificada personalmente y que no la reclamó, hecho demostrativo de que conoció y asintió, su contenido. Por tanto, contra la aserción de la demanda, que a este respecto prohíja el señor Fiscal 1o, no se verifica que la sociedad demandante hubiera incurrido en error inexcusable de derecho, que es causal eximente de responsabilidad en las contravenciones (Art. 23, Ord. 3o. del C. P.), sino que, por el contrario, según explicó deliberadamente dio en venta al público el producto denominado penthotal sódico al precio señalado por la Resolución No. 053 de abril de 1967, no obstante que fue rebajado por la No. 255 de septiembre del mismo año, que conoció y que no observó como debía. La sociedad demandante afirma también haber obrado sin dolo. Pero, aparte de que está demostrado que la sociedad demandante deliberadamente omitió aplicar la Resolución No. 255 de 1967 en cuanto al producto de que se trata, según el Art. 13 del Código Penal, aplicable al caso sub judice, “en las contravenciones la simple acción u omisión hace responsable al agente”. En consecuencia de todo lo expuesto, no se verifica, por este aspecto, que los dos actos acusados sean violatorios de los Arts. 7o. y 8o. del Decreto No. 46 de 1965 ni menos de los Arts. 16, 17 y 20 de la

Constitución. Como no prosperan las dos peticiones principales de la demanda, tampoco son fundadas la tercera y la quinta en cuanto en ellas se pide, a consecuencia de la nulidad de los actos acusados, la devolución de toda la suma pagada por concepto de la multa y el reconocimiento de intereses, legales o comerciales, causados desde la fecha de pago hasta la de su devolución, ni de los Arts. 16, 17 y 20 de la Constitución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., dieciocho (18) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) Radicación número: 1649

Actor: ABBOTT LABORATORIES DE COLOMBIA S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE PRECIOS Sesión del día siete (7) de julio de mil novecientos setenta y dos.

Se decide el juicio promovido por la sociedad denominada “Abbott Laboratories de Colombia S.A.”, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, para que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 082 del 2 de junio y 381 del 4 de diciembre de 1970 de la Superintendencia Nacional de Precios, para que en consecuencia se ordene devolverle la suma de $ 100.000.00 que pagara por concepto de la multa que se le impusiera mediante los mencionados actos. Subsidiariamente pide que, si no prospera la petición de

devolución de toda la multa, se la reduzca “a la suma que, en forma racional y lógica, en proporción a la gravedad de la falta y de acuerdo con los hechos, considere el H. Consejo de Estado que sea justa, legal y procedente”. También se solicita que sobre el monto de la multa, “o sobre la cantidad objeto de la reducción”, según la petición subsidiaria, se ordene pagarle intereses comerciales, “o en su defecto legales, desde cuando se consignó el dinero equivalente a la multa, hasta cuando se lleve a cabo su devolución”.

1. Los antecedentes. Los antecedentes del juicio son los siguientes:

1. Los hechos de la demanda. La demanda se fundamenta, en síntesis, en los

siguientes hechos:

1. La Superintendencia Nacional de Precios abrió una investigación con el objeto de verificar si la sociedad demandante había violado normas sobre el control de precios con relación a los productos denominados penthotal sódico y vitacé 500

Mgr.; (2) No obstante que el Gerente de la sociedad explicó “en forma clara, honesta y precisa” sus actuaciones, fue sancionada con una multa de $ 450.000.00, que el Consejo Directivo de la Superintendencia Nacional de Precios redujo a $ 100.000.00 “en consideración a las circunstancias especiales dentro de las cuales se produjo la infracción”; 3) Pero esta cuantía “tampoco corresponde a la gravedad de la infracción”, en cuanto “no había motivo para sancionar, y menos en una cuantía tan exagerada y desproporcionada”.

2. Las disposiciones invocadas y los conceptos de violación. Se señalan

como violadas, en síntesis, las siguientes disposiciones: Arts. 15 y 20 de la Constitución, por abuso o extralimitación “en el uso discrecional de una competencia”; 17 de la Constitución “porque el capital de trabajo, destinado a los fines propios de la industria, se obligó abusivamente a emplearlo en el pago de una multa ilegal y desproporcionada”; 7o del Decreto No. 46 de 1965 y 8o. de la Ley 1a. de 1963, que definen como “especulación” la venta al público de productos “por encima de los precios fijados o autorizados”, en cuanto para configurarla se requiere que haya habido dolo, no “una simple equivocación de buena fe”, como en este caso, sobre todo, en cuanto la sociedad vendía el penthotal sódico “a un precio autorizado por la Superintendencia” (subraya el actor), mediante una de las dos Resoluciones que fijaron los precios del producto “que no estaba derogada y cuyo alcance, analizado con criterio científico y jurídico, debe prevalecer sobre la Resolución que invoca la Superintendencia para imponer la sanción”. Respecto del producto denominado vitacé, el Gerente de la sociedad “confesó que habían cometido un error al leer los precios fijados en la Resolución 265, que se justifica por falta de claridad en la copia al carbón que se suministró a la Compañía”, explicación a la cual se remite y que da por reproducida en la demanda; 9o. del Decreto No. 46 de 1965, que faculta a la Superintendencia Nacional de Precios para imponer discrecionalmente multas,

dentro de los límites mínimo y máximo que señala, “porque por actos sin ninguna gravedad se impuso una sanción desproporcionada y demasiado gravosa” y 66 del C. C. A., en cuanto la multa se impuso “con desviación de poder, por el concepto de la extralimitación y uso indebido del poder discrecional”.

3. Los alegatos de conclusión. La parte demandante y el señor Fiscal 1o del Consejo alegaron de conclusión, en síntesis, a saber: a) El alegato de la parte demandante. La parte demandante reitera los

argumentos expuestos en la demanda, así:

1. El problema consiste en saber “si la cuantía de la multa está proporcionada a la gravedad de la falta cometida”, en atención a que los actos acusados destacan que “no existe la noción del dolo ni de la intención criminosa, sino que la conducta de la Compañía demandante no se ajustó técnicamente a la interpretación de las normas relativas a la materia”, por lo que la sanción debió ser mínima (2) El precio de venta del penthotal sódico lo fijó la Resolución No. 053 del 17 de Abril de 1967 de la Superintendencia Nacional de Precios, a solicitud que le hiciera la sociedad demandante el 26 de febrero del mismo año, que fue modificado posteriormente, en atención a petición de ésta del 27 se septiembre de 1965 para aumentar el precio de setenta y dos productos, por una “Resolución general”, sobre la cual, como disposición especial, prevalece aquélla, de conformidad con el Art. 5o de la Ley 57 de 1887; (3) Respecto del producto denominado vitacé, solo se verificó

“que el precio mayor consignado aparecía en las listas o catálogos”, pero el Gerente de la sociedad demandante suministró el volumen de ventas, que no justifica la cuantía de la multa; (4) La Administración, mediante los actos acusados, violó el Art. 66 del C. C. A., por “desviación de poder o uso indebido del poder discrecional”, consagrado en l Art. 9o. del Decreto No. 46 de 1965, que se infringió, en cuanto no impuso la multa “de acuerdo con la gravedad de la infracción”, con desconocimiento de los Arts. 16, 17 y 20 de la Constitución, como también el Art. 7o. del mencionado Decreto, por haber entendido que se configuró “una especulación indebida”, cuando en realidad sólo existió, respecto del penthotal sódico, diferencia de interpretación de las dos referidas Resoluciones y, en el caso del vitacé, el informe del Gerente “no tiene nunca el alcance de una confesión judicial”. b) La vista fiscal. El señor Fiscal 1o del Consejo conceptúa que procede infirmar los actos acusados en cuanto atañen al producto denominado penthotal sódico y confirmarlos respecto del llamado vitacé, con disminución de la cuantía de la multa en un 50%, por los siguientes argumentos:

I. La distinción entre las Resoluciones especial y general no es fundada, en cuanto ésta, respecto del producto penthotal sódico, como aquélla, también es especial; (2) pero, “dadas las circunstancias especiales que se presentaron en el señalamiento del precio del penthotal, tales como las modificaciones de éste en

muy corto tiempo, la fecha de solicitud, etc. se justifica el error en que se incurrió en lo que concierne a este producto”; (3) En relación con el producto vitacé, la falta de claridad de la copia, que no se demostró, no justifica la conducta de la sociedad demandante, puesto que “bien hubiera podido subsanarse con una simple confrontación con el original”.

II. Las consideraciones de la Sala. Como el juicio se tramitó legalmente, sin que se hubiera incurrido en causal alguna de nulidad, la Sala procede a resolver mediante las siguientes consideraciones: El caso sub judice Según lo expuesto, el problema consiste en examinar si la Superintendencia Nacional de Precios, mediante los actos cuya declaratoria de nulidad se pide, violé o no las normas invocadas al imponerle a la sociedad demandante una multa por cien mil pesos ($ 100.000.00) por venta, a mayor precio del autorizado, de los productos denominados penthotal sódico y vitacé 500

Mgr., o si procede o no disminuir su cuantía y, en caso positivo, ordenar la devolución de la suma pagada o por lo menos el mayor, con intereses, legales o comerciales, causados. Se procede a estudiar separadamente los cargos de la demanda:

1. Penthotal sódico. La Superintendencia Nacional de precios, al verificar los catálogos enviados por la sociedad demandante y las disposiciones vigentes sobre el precio autorizado de algunas drogas, encontró que aquélla vendía inyecciones de penthotal sódico al precio fijado por la Resolución 053 de abril de 1967 y no al determinado por la Resolución No. 255 de septiembre del mismo año.

Después de efectuada la correspondiente investigación, con audiencia de la sociedad demandante, la misma entidad por la Resolución No. 082 del 2 de junio de 1970, modificada en la cuantía por la No. 381 del 4 de diciembre del año indicado, sancioné con cien mil pesos de multa a la sociedad demandante, de conformidad con el Decreto No. 46 de 1965. La sociedad demandante, tanto al hacer sus descargos ante la Administración -en la explicación que diera y al interponer el recurso de apelación-, como en este juicio, ha sostenido que el cargo que se le imputa en realidad ocurrió, pero por haber estimado que el precio vigente era el señalado por la Resolución No. 053 de abril de 1967, no al de la Resolución No. 255 de septiembre del mismo año, por ser aquélla especial y prevaleciente sobre ésta que es de carácter general. La Sala no comparte tal aserto de la demanda por los siguientes motivos: a) Como sostienen los actos acusados, las dos Resoluciones sancionadas determinan el precio de venta del producto denominado penthotal sódico, con la única diferencia de que la No. 255 determina también el precio de otros; por tanto, como sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo en concepto del 11 de marzo de 1966, que se transcribe en la Resolución No. 381 del 4 de diciembre de 1970, ambos actos son creadores de situaciones jurídicas generales por referirse, en abstracto, a todas las personas que lleguen a encontrarse en la situación de compradores de penthotal sódico, con la finalidad de prevenir la especulación (Art. 7o. literal (a), del Decreto No. 46 de 1965). Nada obsta a lo

expuesto que la Resolución No. 053 hubiera indicado el precio de un producto y la No. 255 el del mismo y de muchos más, puesto que, para determinar si un acto crea situación jurídica general o particular, precisa verificar si se refiere o no a persona o personas determinadas o determinables, no si comprende o no a uno o más productos; en otros términos, una y otra situación se caracteriza, no por la materia de que versa el acto, sino por su relación, abstracta o general, o concreta o singular, con la persona o personas a quienes se dirige. b) Demostrado que las Resoluciones Nos. 053 y 255 de 1967 son creadoras de situaciones jurídicas generales, en cuanto determinan el precio del producto denominado penthotal sódico para todos los compradores, tampoco es fundado el aserto de la parte demandante, basado en el Art. 5o de la Ley 57 de 1887, de que procedía dar aplicación a la primera por ser norma especial y prevaleciente sobre la segunda, en cuanto ambas, respecto del producto de que se trate, son especiales, por lo que la disposición posterior, como sostuvo la Resolución No. 381 del 4 de diciembre de 1970, de conformidad con los Arts. 2o. y 3o. de la Ley 153 de 1887, modificó lo anterior; aparte de que, en la hipótesis de que se tratare de un problema de tránsito de un régimen normativo a otro, como se arguye en la demanda, la solución sería la misma, en cuanto la Resolución No. 255 de septiembre de 1967, según también el Art. 3o. de la Ley 153 de 1887, habría

regulado “íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”. c) La sociedad demandada confiesa que la Resolución No. 255 de 1967 le fue notificada personalmente y que no la reclamó (Fs. 20 y 21 C No. 2), hecho demostrativo de que conoció y asintió, su contenido. Por tanto, contra la aserción de la demanda, que a este respecto prohíja el señor Fiscal 1o, no se verifica que la sociedad demandante hubiera incurrido en error inexcusable de derecho, que es causal eximente de responsabilidad en las contravenciones (Art. 23, Ord. 3o. del

C. P.), sino que, por el contrario, según explicó deliberadamente dio en venta al público el producto denominado penthotal sódico al precio señalado por la Resolución No. 053 de abril de 1967, no obstante que fue rebajado por la No. 255 de septiembre del mismo año, que conoció y que no observó como debía. d) La sociedad demandante afirma también haber obrado sin dolo. Pero, aparte de que está demostrado que la sociedad demandante deliberadamente omitió aplicar la Resolución No. 255 de 1967 en cuanto al producto de que se trata, según el Art. 13 del Código Penal, aplicable al caso sub judice, “en las contravenciones la simple acción u omisión hace responsable al agente”. En consecuencia de todo lo expuesto, no se verifica, por este aspecto, que los dos actos acusados sean violatorios de los Arts. 7o. y 8o. del Decreto No. 46 de 1965 ni menos de los Arts. 16, 17 y 20 de la Constitución.

2. Vitacé de 500 Mgr. La sociedad demandante explicó, en relación con este producto, que lo vendió al público a un mayor precio de sesenta centavos ($ 0.60) por unidad, a causa de haber incurrido en “error al leer los precios fijados en la Resolución No. 255, que se justifica por falta de claridad en la copia al carbón que

se suministró a la compañía” (Fs. 22 y 38, C. No. 2). Pero, por una parte, como sostiene el señor Fiscal 1o, esta afirmación de la demanda no se demostró en el juicio, con la circunstancia de que, de ser fundada, no sería suficiente para infirmar los actos acusados en cuanto el error pudo haberse evitado “con una simple confrontación con el original”; además, según la copia que se allegó al juicio, a solicitud de la parte demandante, de la Resolución No. 255 de septiembre de 1967, se fijó claramente como precio de venta al público del mencionado producto la suma de trece pesos (f. 14, C. No. 2), hecho que no solo no demuestra sino que afirma el expuesto fundamento de hecho de la demanda. De manera que, también por ese aspecto, los actos acusados no son violatorios de los Arts. 7º y 8º del Decreto No. 46 de 1965. Como no prosperan las dos peticiones principales de la demanda, tampoco son fundadas la tercera y la quinta en cuanto en ellas se pide, a consecuencia de la nulidad de los actos acusados, la devolución de toda la suma pagada por concepto de la multa y el reconocimiento de intereses, legales o comerciales, causados desde la fecha de pago hasta la de su devolución, ni de los Arts. 16, 17

y 20 de la Constitución.

3. Las peticiones subsidiarias. Las peticiones subsidiarias de la demanda consisten en que, si no prospera “la solicitud de devolución del total de la multa”, se la reduzca a la cuantía que, “en forma racional y lógica, en proporción a la gravedad de la falta y de acuerdo con los hechos”, se estime que es “justa, legal y procedente”, con la orden consiguiente de devolución de la mayor suma pagada más los intereses, comerciales o legales, causados desde la fecha del pago hasta cuando se efectúe la devolución. A este respecto, se invocan como violados los Arts. 9o. del Decreto No. 46 de 1965 y 66 del C.C.A., porque la Administración, mediante “uso indebido del poder discrecional”, impuso a la sociedad demandante “una sanción desproporcionada y demasiado gravosa”.

La Sala considera que tampoco son fundadas las peticiones subsidiarias de la demanda por los siguientes motivos: a) Según el Art. 9o. del Decreto No. 46 de 1965 la Administración por infracción al régimen de control de precios, puede imponer, entre otras sanciones multa de $1.000.00 a $ 500.000.00, según la gravedad de la falta y “la capacidad económica del infractor”. Se trata, en consecuencia, de una competencia discrecional de la Administración, que debe ejercer dentro de los límites indicados. b) La doctrina tradicional distinguió los actos reglados y discrecionales como dos categorías esencialmente contrapuestas, para afirmar, respecto de los primeros, la

posibilidad del control jurisdiccional, que excluía de los últimos. Pero en la actualidad la doctrina ha rectificado este criterio, por considerar que, en uno u otro caso, no se trata de categorías jurídicas antitéticas, sino de poderes más o menos amplios de la Administración, cuya mayor o menor amplitud varía, en múltiples formas, desde el poder estrictamente reglado hasta el puramente discrecional. Por tanto, la discrecionalidad no significa arbitrariedad, sino una mayor libertad de la Administración, conforme al derecho positivo, para apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida, sin perjuicio del control jurisdiccional, como la simple atribución de una competencia más amplia, según el caso (E. Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Págs. 405 a 410; 1. Rivero, Droit Administratif, pág. 77). Por tanto, así entendido el poder discrecional, la jurisdicción puede controlar la existencia y verosimilitud del hecho o motivo antecedente y su calificación legal y la finalidad y proporcionalidad de la medida, cuya conveniencia y oportunidad, dentro de los límites indicados, son privativos de la Administración. c) El caso sub judice, la Administración, demostrados los hechos constitutivos de especulación, según el Art. 7o. del Decreto No. 46 de 1965, por la Resolución No. 082 del 2 de junio de 1970 multó a la sociedad demandante en la suma de cuatrocientos cincuenta mil pesos ($ 450.000.00) pero por Resolución No. 381 de de diciembre del mismo año, la redujo a cien mil pesos ($ 100.000.00), según la

parte motiva, “en consideración a las circunstancias especiales dentro de las cuales se produjo la infracción”, y a la diferencia existente “entre el acto de especulación indebida originado de manera exclusiva en la disposición y voluntad del agente y el resultado de p1icar a su manera una disposición distinta”. (F. 66, C. No. 2). En consecuencia, demostrados los hechos constitutivos de las contravenciones al estatuto del control de precios, en relación con el capital de la sociedad demandante, cuyo representante legal confiesa ser de cinco millones de pesos ($ 5’000.000.00), (F. 19, C. No. 2) la Resolución No. 381 del 4 de diciembre de 1970, que determinó la cuantía definitiva de la multa, no violé sino que aplicó al Art. 9o. del Decreto No. 46 de 1965 que autoriza, entre otras autoridades, a la Superintendencia Nacional de Precios para imponerla, dentro de los límites mínimo y máximo que señala. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la Repúb1ic de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo en parte con el señor Fiscal 1o, niega las peticiones de la demanda. Publíquese, notifíquese, cópiese y archívese.

LUCRECIO JARAMILLO VÉLEZ - ALFONSO ARANGO HENAO – JORGE

DÁVILA HERNÁNDEZ - HUMBERTO MORA OSEJO

JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO