CE-SEC1-EXP1973-N1576

ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES - Objeto / IMPORTACION DE MERCANCIAS - Reglas de importación de mercancías procedentes de zonas francas / ZONA FRANCA - Gravámenes aplicables a las importaciones procedentes de una zona franca / GRAVAMENESImportaciones de zonas francas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JORGE DAVILA HERNANDEZ Bogotá, D.E, treinta (30) de abril de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 1576

Actor: CESAR GOMEZ ESTRADA Y OTROS Demandado: DIRECCION GENERAL DE ADUANAS Referencia: Autoridades Nacionales. (Aprobado en sesión del día veintisiete de abril de mil novecientos setenta y tres) En ejercicio de acción pública de nulidad, consagrada por el Artículo 66 del C.C.A., los doctores César Gómez Estrada, Samuel Hoyos Arango y Guillermo Gamba Posada, han solicitado de esta Corporación que declare la nulidad del Artículo 18 de la Resolución No. 61 de 1954, dictada por el Director General de Aduanas.

Simultáneamente los peticionarios solicitaron que se decretara la suspensión provisional de la norma acusada. Los demandantes consideran que el Artículo 18 de la Resolución mencionada es violatorio del Artículo 234 de la Ley 79 de 1931; del Capítulo VIII de la misma Ley; de los Decretos 2266 de 1952 y 2886 de 1968, en cuanto constituyen una adición y modificación al Capítulo VIII de la Ley 79 de 1931; de la Ley 105 de 1958 y del

Decreto 2240 de 1962, reglamentario de la anterior. HECHOS En el relato de los hechos de la demanda, los actores explican como se creó la zona franca industrial y comercial de Barranquilla, mediante la Ley 105 de 1958; cómo se reglamentó dicha Ley por medio del Decreto 2240 de 1962; cómo el Artículo 30 de dicho Decreto dispuso que la División de Aduanas reglamentaría la vigilancia de la zona franca para el control de la entrada y salida, tanto de embarcaciones como de mercancías; cómo el Director General de Aduanas, en desarrollo de esas facultades, dictó la Resolución 61 de 1964 cuyo Artículo 18, que es el acusado, dispone lo siguiente: "Se considerará como fecha de llegada de la mercancía al país, aquella en la cual se solicite su nacionalización, y para efectos del régimen de importación, la fecha de aprobación del registro de importación". En el aparte correspondiente al concepto de violación, los demandantes hacen una serie de planteamientos jurídicos para demostrar la ilegalidad del Artículo 18 transcrito, el cual lo estiman violatorio del Artículo 234 de la Ley 79 de 1931 (Código de Aduanas) del Capítulo VIH de la misma Ley y de los Decretos 2266 de 1952 y 2886 de 1968 "en cuanto modifican la Ley". Con fecha 27 de mayo de 1971 el Consejero ponente admitió la demanda y decretó la suspensión provisional impetrada, por considerar que existe una contradicción ostensible entre la norma acusada y el Artículo 234 de la Ley 79 de

1931 Tramitado el negocio en forma regular, se corrió traslado al Fiscal Primero de la Corporación quien coincide, en su concepto, con la razón que tuvo el Consejero Ponente para decretar la suspensión provisional y solicita, por tanto, que se acceda a las peticiones de la demanda. El consejero ponente, con fecha 13 de noviembre de 1971, manifestó estar impedido para fallar el negocio, por encontrarse dentro de las condiciones previstas en el numeral 4o. del Artículo 102 del C.C.A., manifestación que se estimó fundada y que determinó la aceptación del impedimento, habiendo sido sorteado Conjuez, en su reemplazo, el doctor Cayetano Betancur, quien está ya posesionado debidamente. PARA RESOLVER SE CONSIDERA El demandante centra el concepto de violación en el quebranto del Artículo 234 del Código de Aduanas, norma que considera ha sido modificada por la disposición acusada, premisa que le sirve de base para considerar igualmente violados los Artículos 2o. del Decreto 2240 de 1952 y 30 de la Ley 105 de 1958. El citado Artículo 234 del Código de Aduanas establece: "Artículo 234. Se considera que la mercancía ha llegado al territorio nacional en el día y a la hora en que se pase la visita oficial a la nave, vehículo o aeronave, y en consecuencia, las tasas de derechos aplicables a la mercancía serán las que estén en vigencia en el momento de practicarse tal visita. Cuando en el mismo viaje de la nave, pero en fechas distintas, llegue a diferentes puertos mercancía consignada a importadores de la República, la fecha de la llegada al primer puerto

de ésta se tendrá como fecha de llegada al territorio nacional de la mercancía que esa nave traiga consignada para el país." Para los demandantes, la norma transcrita fue modificada por el Artículo 18 de la Resolución número 61 de 1964 al disponer ésta que "se considerará como fecha de llegada de la mercancía al país, aquellas (sic) en la cual se solicite su nacionalización. . . “La Resolución citada reglamenta en el aspecto aduanero el funcionamiento de la Zona Franca Industrial y Comercial de Barranquilla y fue expedida por el Director General de Aduanas "en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el Artículo 2o. del Decreto 2240 de 1968". Para la parte demandante, ni el Artículo 2o. del Decreto 2240 de 1968, ni las demás facultades legales de la Dirección General de Aduanas, le permiten modificar una Ley. ALCANCE DEL ARTICULO 234 DEL CODIGO DE ADUANAS El Artículo 234 del Código de Aduanas forma parte del Capítulo LII sobre aplicación de los derechos de aduana, capítulo que, a su vez, es parte integrante de la Sección XI de la Ley, intitulada "Procedimiento para la entrega de mercancía". Basta una lectura atenta de las disposiciones de la Sección XI para advertir que ellas reglamentan los requisitos que han de cumplirse para la entrega de la mercancía, que en tratándose de bienes importados, llegan a las Aduanas del país con destino a ser nacionalizadas por las vías ordinarias. Así se explica que la sección comience por reglamentar todo lo relativo a la forma y contenido de

los manifiestos de aduana, los cuales deben presentarse dentro del término de quince días a partir de la fijación del aviso de recibo de la respectiva nave (Artículo 217 y Artículo lo. del Decreto 630 de 1942), acompañados del respectivo conocimiento de embarque de la mercancía, de la factura consular y de los demás documentos que exija la Ley (Artículo 204), como lo es al presente, el respectivo registro o licencia de importación, según se trate de mercancías de libre importación o sometidas al previo otorgamiento de licencia de importación aprobada por la Junta de Importaciones del Incomex (Decreto 444 de 1967). Una situación muy diversa es la que contempla la Ley 105 de 1958 en tratándose de las mercancías que llegan a las zonas francas industriales y comerciales, a las cuales pueden introducirse sin que se cumplan los requisitos a que están sometidas las mercancías que llegan a las aduanas para ser subsiguientemente nacionalizadas, toda clase de mercaderías, productos, materias primas, envases y demás efectos de comercio, así sean de prohibida importación, salvo materias explosivas o inflamables y armas en general (Artículos 20 y 36), bienes que están exentos del pago de toda clase de impuestos, gravámenes y demás contribuciones fiscales, ya sean nacionales, departamentales o municipales. (Artículo 22). La razón de tan diferente régimen es clara consecuencia de la principal finalidad de las zonas francas, cual es la de permitir el ensamble, transformación industrial y fabricación de artículos para la exportación, aprovechando la mano de obra nacional y aún la utilización de componentes o

insumos nacionales. Por esto, la zona franca no es territorio aduanero de la República (Artículo 37) y por lo mismo puede afirmarse, que por una ficción de extraterritorialidad y para efecto de la aplicación de la legislación aduanera ordinaria, las mercancías extranjeras allí introducidas, se consideran como situadas en el extranjero. De ahí que, cuando tales mercancías van a salir de la zona con destino a ser usadas o consumidas en la República, tal operación se considere como una verdadera importación procedente del territorio de la zona, así tal territorio se encuentre dentro de los límites geográficos del país. Y en este caso, la importación deberá ser hecha por conducto de las aduanas de la República, con todas las formalidades, cargos, gravámenes, depósitos, impuestos y demás contribuciones fiscales establecidas para la importación de las mercaderías de que se trate (Artículo 26). Grávameles aplicables a las importaciones procedentes de una zona franca. Se afirma por los demandantes que, conforme al Artículo 234 del Código de Aduanas, las tasas de derechos aplicables a estas mercancías serán las vigentes en el momento de practicarse la visita a la nave que las ha transportado a la zona, lo cual implica una errada inteligencia de tal disposición por las siguientes razones:

1. Porque tal disposición se refiere a las mercancías que se depositan en las Aduanas con el fin de ser nacionalizadas, al paso que las mercancías que llegan a una zona franca no están depositadas en una aduana o zona aduanera, ni su finalidad principal es la de ser nacionalizadas.

2. Porque, si el propósito de quien trae mercancías a una zona franca es

nacionalizarlas, tal propósito solo se patentiza y exterioriza en el momento de presentar el manifiesto de importación, cumpliendo con todas las formalidades propias de una importación ordinaria, propósito que, en cambio, está implícito en la importación por las vías ordinarias, caso en el cual el depósito de las mercancías se hace en una aduana con la obligación a cargo del importador de presentar en un plazo determinado el correspondiente manifiesto de importación, obligación inexistente cuando se trata de mercancías depositadas en una zona franca.

3. Porque, de la misma manera como el Artículo 25 de la Ley 105 estatuye que en caso de exportación de productos nacionales sujetos a gravámenes de exportación, que hayan ingresado libremente a una zona franca, los impuestos se causan a tiempo de retirarse las mercancías, la correcta interpretación del Artículo 26 le la Ley, conduce, por aplicación del mismo criterio, a que el régimen impositivo aplicable cuando se trata de importar al país mercancías depositadas en una zona franca, sea el existente en el momento de solicitarse su nacionalización, mediante la presentación del manifiesto.

4. Porque de no entenderse y aplicarse así el Artículo 26 de la Ley, se llegaría, con claro desconocimiento de la equidad, a aplicar unos derechos inexistentes en el momento de importar mercancías procedentes de zonas francas, cuando tales derechos se hayan modificado en relación con los que existían a tiempo de practicarse visita a la nave que las trajo al país, bien en el sentido de haber sido disminuidos, o bien cuando han sido aumentados, lo cual equivaldría a darle un tratamiento discriminatorio a los importadores por la introducción al país de una

misma mercadería. Estos criterios no son extraños al propio Código de Aduanas y están en armonía con lo dispuesto en esta obra en cuanto a la salida de mercancía depositada en los almacenes generales de depósito, reglamentados en la Sección VI del Código, modalidad que guarda, por varios aspectos, estrecha analogía con las mercancías depositadas en las zonas francas. Pues bien, el Artículo 78 del Capítulo XXV, sobre "salida de la mercancía de los almacenes generales de depósito", estatuye que, salvo lo dispuesto en el Artículo 234, cuyo alcance ya quedó estudiado, la mercancía que se retira de almacenes generales de depósito pagará sus derechos a la tasa vigente en el momento de su salida. Esta disposición está indicando claramente que el Artículo 234 no tiene la aplicación general e indiscriminada aducida por los demandantes y que el Código de Aduanas prevé distintos tratamientos para efecto de los derechos aplicables a una mercancía, según se trate de las recibidas por la aduana, para la subsiguiente nacionalización de la misma, situación gobernada para el efecto por el tantas veces citado Artículo 234, o de mercancías recibidas en un almacén general de depósito en cuyo caso procede aplicar el Artículo 75.Competencia para expedir la norma acusada En esta materia se tiene lo siguiente: la Resolución 61 de 1964 fue expedida no solo en uso de las facultades que le confiere a la Dirección General de Aduanas el Artículo 2o. del Decreto 2240 de 1962, sino en uso de las demás facultades que le atribuye la Ley. A este respecto los demandantes aceptan que "el Director General

de Aduanas tiene a su cargo cuanto se refiere a la ejecución de la Ley", facultad que está expresamente consignada en el Artículo 4o. del Decreto extraordinario 2886 de 1968, expedido en uso de las facultades concedidas al Gobierno por la Ley 65 de 1967 y sustitutivo del Capítulo VIII del Código de Aduanas. El Literal d) del Artículo en cuestión faculta al Director General de Aduanas para dictar los reglamentos generales de aduana, los cuales comprendan no solo lo que generalmente se denomina reglamento, sino también todas y cada una de las reglas, circulares, disposiciones y demás instrucciones que la autoridad competente expida en orden a la aplicación y cumplimiento de las Leyes de Aduanas (Artículos 2o. y 3o. de la Ley 79 de 1931), y las que en, desarrollo de éstas, expida respecto de la exportación o la importación, tráfico o tenencia de mercancías extranjeras, nacionales o nacionalizadas (Artículo lo. del Decreto Ley 1821 de 1964). En consecuencia, el Director General de Aduanas obró dentro de la competencia que le asigna la Ley, al expedir el acto acusado, cuya finalidad no es otra que la de darle cumplida aplicación al Artículo 26 de la Ley 105 de 1958. CONCLUSIONES De lo anteriormente expuesto, se llega a las siguientes conclusiones:

1. La norma acusada no es violatoria del Artículo 234 del Código de Aduanas, por no ser éste aplicable al caso de importación de mercancías procedentes de zonas francas.

2. La norma acusada no es modificatoria del citado Artículo, sino desarrollo de una acertada interpretación del Artículo 26 de la Ley 105 de 1958, para su

cumplida aplicación. Más aún, no era necesaria su expedición para tal objeto, por parte del Director General de Aduanas. 3. , Aún en ausencia del Artículo 26 de la Ley 105 cabría la aplicación por analogía del Artículo 76 del Código de Aduanas, para el caso de mercancías que se importen al país, procedentes de una zona franca. Y en esta hipótesis el acto acusado no habría dispuesto nada diferente de lo prescrito en la Ley; más aún, contendría una previsión necesaria para su cumplida ejecución.

4. La norma acusada fue expedida dentro de las facultades que la Ley le otorga al Director General de Aduanas, y por lo mismo, tampoco es violatoria de las demás disposiciones señaladas por los demandantes.

Por lo expuesto, la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, Sección Primera, oído el concepto Fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA

1. No se accede a las súplicas de la demanda.

2. Levántase la suspensión provisional decretada por auto de mayo 26 de 1971, del Artículo 18 de la Resolución número 61 de I964, expedida por el Director

General de Aduanas.

3. Comuníquese el presente fallo a la Dirección General de Aduanas y al

Ministerio de Hacienda. Copíese, notifíquese y archívese el expediente.

HUMBERTO MORA OSEJO, CARLOS GALINDO PINILLA, CAYETANO

BETANCUR, JORGE DAVILA HERNANDEZ CONJUEZ, JORGE A. TORRADO

SECRETARIO