CE-SEC1-EXP1973-N1592

PRESUNCION DE DERECHO - Noción / NORMAS PROCESALES - Vigencia inmediata de las normas procesales / PRESUNCION DE DERECHOCompetencia del Congreso para establecerla / CONVALIDACION - Concepto / CONVALIDACION - Vicios a los cuales de extiende la convalidación / MUNICIPIOS - Creación / CREACION DE MUNICIPIOS - Presunción de derecho sobre la validez de las ordenanzas de creación de Municipios, aplicabilidad de la Ley 41 de 1971 que consagra esa presunción de derecho

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA Bogotá, D. E., quince (15) de mayo de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 1592

Actor: MUNICIPIO DE CAROLINA Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA Referencia: (Asuntos departamentales) Sesión del día 4 de mayo de 1973

Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de fecha 2 de abril de 1971, en el caso de la ordenanza No. 2 de 1964 de la Asamblea Departamental de Antioquia. El doctor John Quijano Aristizábal, obrando a nombre del municipio de Carolina, Antioquia, y en ejercicio de la acción de nulidad del Artículo 66 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia que se hicieran las siguientes declaraciones:

1. Que es nula la ordenanza No. 2 de 30 de octubre de 1964, expedida por la Asamblea de Antioquia con base en la autorización a ella conferida por la Ley 120

de 1963 y por medio de la cual la Asamblea creó los municipios de San José y Guadalupe.

2. Que, como consecuencia de la anterior declaración se disponga que los municipios de San José y de Guadalupe vuelvan a formar parte de los municipios de los cuales fueron segregados.

LOS HECHOS Los hechos en que se basan las anteriores solicitudes son los siguientes:

1. La Ley 120 de 1963 autorizó a la Asamblea Departamental de Antioquia para crear los municipios de San José y Guadalupe, segregados el primero de San Andrés y el segundo de Carolina, "aunque no reunieran la totalidad de los requisitos que exigen las Leyes." Agrega la ordenanza que el municipio de San José debía crearse dentro de los límites territoriales del corregimiento del mismo nombre, sin segregar territorio de los municipios circunvecinos.

2. Con base en dicha Ley, la Asamblea de Antioquia expidió la ordenanza No. 2 de 30 de octubre de 1964, por medio de la cual se crean los municipios de San José y Guadalupe. En el primer caso, los linderos corresponden a los que tenía el corregimiento de San José, según el acuerdo No. 12 de 1916 del Concejo Municipal de San Andrés. En el segundo caso, los límites quedan fijados en el Artículo 3o. de la ordenanza.

La ordenanza fue sancionada por el Gobernador de Antioquia el mismo día 30 de octubre de 1964. Según el actor, la mencionada ordenanza no tuvo en cuenta el mínimo de población que las Leyes prevén para la creación de nuevos municipios y, además,

al municipio de Carolina se le dejó un territorio inferior a las dos terceras partes del que anteriormente tenía (ver Leyes 49 de 1931 y 38 de 1942).

3. Demandada la Ley 120 de 1963 por inconstitucionalidad, la Corte Suprema, en sentencia de 20 de octubre de 1966, la declaró inexequible. Como consecuencia

de ello, el actor en el presente juicio pretende que la ordenanza No. 2 de 1964 de la Asamblea de Antioquia también debe desaparecer, puesto que, por una parte, ya no existe la norma legal en la cual ella se basaba, y que, por otra parte, la ordenanza acusada no reúne la totalidad de los requisitos exigidos por las Leyes 49 de 1931 y 38 de 1942 para la creación de nuevos municipios. Por lo tanto, según el actor, las cosas deben volver al estado anterior a la Ley declarada inexequible. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION Como normas violadas, el actor señala las siguientes: Artículo 76 numeral 5p. C.N. y Leyes 49 de 1931 y 38 de 1942 en sus Artículos pertinentes. El razonamiento del actor es el siguiente: Según el Artículo 76 numeral 5o. C.N. corresponde al Congreso, por medio de Leyes, "fijar las bases y las condiciones para la creación de municipios." El Congreso fijó estas bases y condiciones en las Leyes 49 de 1931 y 38 de 1942. La creación de municipios corresponde a las Asambleas departamentales, ciñéndose estrictamente a los requisitos legales (Artículo 187, número 4 C.N.).

Ahora bien, la Asamblea de Antioquia creó los municipios de San José y Guadalupe, por medio de la ordenanza No. 2 de 1964, en desarrollo de las autorizaciones de la Ley 120 de 1963, que le permitía hacerlo ' aunque esos municipios no reunieran la totalidad de los requisitos legales". Ahora bien, como dicha Ley fue declarada inexequible por la Corte Suprema en sentencia de 20 de octubre de 1966, la ordenanza de la Asamblea de Antioquia no debe examinarse a la luz de la Ley 120 desaparecida, sino a la luz de las Leyes 49 del 31 y 38 del 42. Ahora bien, la ordenanza acusada viola dichas Leyes por no tener los municipios de San José y Guadalupe el mínimo de población requerido y por haber quedado el municipio de Carolina con menos de las dos terceras partes de su territorio primitivo, como consecuencia de lo cual se concluye que la ordenanza acusada viola las Leyes 49 del 31 y 38 del 42 e indirectamente el Artículo 76, No. 5 C.N. También invoca el actor la excepción de inconstitucionalidad con respecto a la ordenanza, razonando así: Si el legislador no puede autorizar la creación de un municipio excepcionalmente y sin el lleno de los requisitos legales, sin violar la Constitución, con mayor razón no pueden hacerlo las Asambleas, las cuales, al desarrollar el precepto constitucional que las autoriza para la creación de municipios, deben ajustarse estrictamente a los requisitos de la Ley. Ahora bien, en el caso sub judice, la Asamblea de Antioquia no se ciñó a dichos requisitos,

que son los expresados en las Leyes 49 del 31 y 38 del 42. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Con fecha 2 de abril de 1971, el Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia en la cual se niegan las peticiones de la demanda, o sea que no se decreta la nulidad de la ordenanza No. 2 de 1964. Los argumentos de la sentencia de primer grado son, en síntesis: Las sentencias de inexequibilidad producen, en principio, efectos "ex nunc "ex tune"; pero los efectos hacia el pasado resultan limitados por: a) los derechos adguiridos; b) el estado civil de las personas; c) la existencia de las personas jurídicas; d) la cosa juzgada y e) los hechos consumados. Como los efectos "ex tune" de la sentencia de inexequibilidad de la Ley 120 de 1963, tiene un límite en la personalidad jurídica de los municipios de San José y Guadalupe, creados conforme a la Ley vigente en el momento de su creación, no existe ningún fundamento jurídico para declarar la nulidad de la ordenanza No. 2 de 1964. CONCEPTO DEL SEÑOR FISCAL DEL CONSEJO DE ESTADO Por su parte el señor Fiscal Primero del Consejo de Estado conceptúa que la sentencia materia del recurso debe ser revocada para, en su lugar, decretar la nulidad impetrada. De su concepto son los siguientes párrafos: "no se puede desconocer que, desaparecida por inexequibilidad del ámbito jurídico la Ley 120 de 1963, dictada con el sólo propósito de hacer posible la creación de los municipios de San José y Guadalupe, sin necesidad de llenar la totalidad de los requisitos exigidos para ello,

quedó sin soporte legal la ordenanza No. 2 de 1964, no porque la sentencia de la Corte tenga efectos retroactivos, sino porque, al hacer la confrontación de dicho acto enjuiciado con las normas vigentes, no sólo a la fecha de su expedición (sustituidas por la Ley 120 de 1963), sino a la de la sentencia de la Corte (octubre 20 de 1966) y la de la presentación de la demanda, se encuentra que existe una clara y flagrante violación de las Leyes 49 de 1931 y 38 de 1942, que el actor consideró quebrantadas con el acto acusado, que conduce a la prosperidad de la nulidad, consecuencia apenas lógica de la declaración de inexequibilidad de la Ley que sustituyó, para este caso específico, la vigencia de las normas precipitadas. "No sobra hacer una anotación final: la sentencia de primera instancia dice: de allí que expedida la ordenanza y debidamente sancionada surja sin más el municipio. Esto es innegable, pero no quiere decir que una vez nacido a la vida jurídica su posición sea intocable, porque carecerían de objeto los preceptos que consagran el derecho a demandar su erección o creación. Sería tanto como desconocer que, derogada una disposición legal o declarada inexequible, no pudieran ser sujetos de nulidad los actos reglamentarios de ella, que han sido dictados precisamente para ponerla en práctica, para desarrollar sus ordenamientos. "Otra cosa muy diferente son los actos cumplidos por esas entidades municipales así creadas, porque si ellos fueron ejecutados cuando aquéllas tenían su plena

existencia y capacidad jurídica, son inatacables con retroactividad a la nulidad del acto que las creó". PARA DECIDIR, LA SALA CONSIDERA Inicialmente, el debate jurídico dentro de este proceso se planteó alrededor de los efectos de la sentencia de inexequibilidad, pues se trataba de determinar si las consecuencias de un fallo de esta naturaleza se proyectan sólo hacia el futuro o, si también tienen la virtualidad de anular lo ejecutado anteriormente, restableciendo las cosas al estado en que se encontraban antes, como si el acto declarado inexequible no hubiera existido jamás. Se trataba, pues, de dilucidar si la sentencia de inexequibilidad de la Ley 120 de 1963, dictada por la Corte Suprema de Justicia el 20 de octubre de 1966, generaba o no la nulidad de la ordenanza No. 20 de 30 de octubre de 1964, expedida por la Asamblea departamental de Antioquia. Pero los términos de este debate experimentaron posteriormente un cambio fundamental, porque cuando el proceso estaba al conocimiento de esta Corporación para su trámite en segunda instancia, se expidió la Ley 41 de 1971, cuyo texto reza así: "Artículo 1o. Se presume de derecho que en las creaciones de municipios hechos por las diferentes Asambleas del País hasta el 31 de diciembre de 1970 y que actualmente tengan existencia jurídica, se cumplieron plenamente los requisitos exigidos por la Ley para tal efecto". "Artículo 2o. Esta Ley rige desde su sanción". La sanción ejecutiva se produjo el 31 de diciembre de 1971 y su publicación se

cumplió el 9 de febrero de 1972 en el No. 33.514 del Diario Oficial, lo cual significa que su vigencia comenzó, al menos, a partir de esta última fecha. Así las cosas, la cuestión que es preciso dilucidar en primer término, ha de consistir en determinar la aplicabilidad o inaplicabilidad de la Ley 41 de 1971, al caso de autos. Solo en el evento de concluir en la inaplicabilidad de esta Ley, volvería a quedar planteado el debate en los términos iniciales.

EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS SOBRE INAPLICABILIDAD DE LA LEY 41

DE 1971 PRIMERO. Esta Ley podría ser violatoria del Artículo 30 de la Constitución Nacional, por referirse a hechos o situaciones anteriores a su vigencia y tener, por ello, un efecto retroactivo; en consecuencia no podría aplicarse al tenor de lo prescrito en el Artículo 215 de la misma Constitución. A juicio de la Sala no es convincente el argumento porque la norma cuestionada no regula en sí misma hechos o situaciones jurídicas anteriores para deducir de ellos consecuencias jurídicas susceptibles de afectar derechos adquiridos conforme a Leyes anteriores, sino que se limita a consagrar unas normas de carácter procesal y, más específicamente, de orden probatorio. No se trata de normas reguladoras de situaciones o relaciones jurídicas sustanciales, sino de disposiciones relativas al proceso, en cuanto prescriben sobre inadmisibilidad de medios de prueba y sobre apreciación de los mismos. En tal virtud, el punto de referencia para determinar su aplicabilidad en el tiempo, no es el momento en que

se creó o surgió la situación jurídica de fondo que se ventila en juicio, sino el proceso mismo y el estado en que éste se encontraba cuando entró en vigencia la Ley. Cuando se instituye una presunción de derecho, como es el caso de la Ley 41 de 1971, se hacen dos prescripciones fundamentales: En primer lugar, se hace inadmisible cualquier medio de prueba para demostrar lo contrario y, en segundo lugar, se le señala al juez que, en el caso de haberse producido esa prueba en contrario, no pueda apreciarla para desvirtuar la consecuencia jurídica que la Ley deduce de los supuestos de hecho de la presunción. Por lo tanto, una norma de la naturaleza de la que se comenta, apunta a dos momentos procesales diferentes: el de la producción de la prueba y el de su estimación por el juez. Si la nueva Ley que consagra una presunción de derecho entra en vigencia después de iniciado el proceso, pero antes de la producción de la prueba en contrario debe aplicarse aquélla y, por consiguiente, el juez no debe decretar la prueba. Pero si la nueva Ley entra en vigencia después de producida la prueba, la actuación procesal correspondiente cumplida bajo el imperio de la Ley antigua es perfectamente válida; sólo, que el juez al apreciar y valorar el acervo probatorio, no podrá tenerla en cuenta. Esta es la doctrina que fluye del Artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual las normas de orden procesal y, entre éstas las que regulan la prueba, tienen vigencia inmediata, con la salvedad de los términos que hubieren empezado a correr y de las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales se

rigen por la Ley vigente al tiempo de su iniciación, y, además con la excepción que, en materia de pruebas consigna el Artículo 39 ibidem, en virtud del cual pueden probarse los actos o contratos válidamente celebrados bajo el imperio de otra Ley, por los medios que ésta establecía para su justificación'. La excepción que permite, en materia de pruebas, aplicar la Ley antigua en concurrencia con la nueva se limita, como lo dice el Artículo, a la prueba sobre la existencia de los actos o contratos, válidamente celebrados y persigue estas finalidades fundamentales, dejar a salvo la prueba preconstituida porque ésta se orienta desde el momento de su constitución hacia la certeza judicial; contemplar la posible supresión, por la Ley nueva, de formas probatorias reconocidas por la antigua, en función de las cuales ordenaron su conducta los autores del acto o contrato, o en fin, prever situaciones como las que resultarían de la exigencia por la Ley nueva de una prueba preconstituida que la antigua no exigía. Fuera de la excepción anotada cuyo alcance se restringe a los términos de la disposición que se comenta, la Ley nueva en asuntos probatorios es de aplicación inmediata, vale decir, que no es aplicable la disposición exceptiva cuando se trate de probar la existencia de simples hechos, o sea, figuras jurídicas no catalogables como actos o contratos. En consecuencia, si la Ley nueva elimina la posibilidad de todo medio de prueba para demostrar algo que no sea la existencia misma del acto o contrato válidamente celebrado bajo el imperio de la Ley antigua, debe tener vigencia inmediata. Igualmente lo tendrá, si la Ley nueva le atribuye a determinado medio

de prueba un valor que antes no tenía, o se lo resta a otros medios probatorios tendientes a demostrar cosa distinta a la existencia misma del acto o contrato, válidamente celebrado, conforme a la Ley anterior. Si se aplican los principios expuestos al caso sub judice se tiene lo siguiente: 1) la nueva Ley consagró la presunción de derecho sobre la validez de las ordenanzas de creación de Municipios bajo las condiciones expresadas en la norma, entró en vigencia cuando el proceso estaba pendiente de la decisión final, es decir, antes de que el juzgador tuviera la oportunidad de apreciar el valor de las pruebas aportadas. 2) La presunción de derecho allí establecida no se refiere a la existencia misma del acto administrativo alrededor del cual gira el proceso, sino que afecta la prueba de los hechos fundamentales de la pretensión, consistentes en un posible incumplimiento de requisitos legales para la creación de Municipios. En tales condiciones es aplicable la nueva Ley porque la cuestión no se sitúa dentro del marco de la excepción contenida en la primera parte del Artículo 39 de la Ley 153 de 1887, sino dentro del principio general según el cual la norma procesal es de vigencia inmediata. Pero en el supuesto de que el Artículo 39 citado se interpretara más libremente, pese a su carácter exceptivo, considerando, por ejemplo, que en lo relativo al tránsito de legislación probatoria es admisible la concurrencia del régimen probatorio derogado y del nuevo, ora se trate de actos o contratos, ya, también de simples hechos que atenten contra la eficacia de aquéllos, se llegaría a la misma

conclusión. En efecto: si se aplican combinadamente los dos sistemas, como habría que hacerlo, pues los hechos alegados como constitutivos de presuntas nulidades del acto, se dice que ocurrieron bajo el imperio de la Ley derogada, de tal combinación resulta que serían aplicables al caso presente todos los medios probatorios que admita la legislación derogada para demostrar tales hechos, más la presunción de derecho establecida por la Ley nueva. Pero como todos los medios probatorios no tienen la misma fuerza y, en este caso, se trata de una presunción de derecho que excluye toda prueba en contrario, ésta prevalece sobre los demás. Es lo que dice el inciso 3o. del Artículo 66 del C.C.: "Si una cosa según la expresión de la Ley se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes y circunstancias". Por último, no podría arguirse contra estas conclusiones que equivalen a darle efecto retroactivo a la Ley, porque en la materia procesal no puede hablarse de derechos adquiridos y porque sería aberrante sostener que alguien pudiese tener derecho adquirido o probar la ilegalidad de un acto administrativo que, en principio y de manera general, la Constitución presume con presunción legal, adecuado a la Ley. SEGUNDO. Podría argumentarse que, no obstante los términos expresados de la Ley 41 de 1971, la presunción allí consagrada no fuese tal, sino una norma "ad hoc" y "ex post facto" en virtud de la cual el legislador sustituye a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa en el ejercicio de sus competencias, lo cual

entrañaría una violación de los Artículos 2o., 55, 78 ord. 2o., 141, 192 y 193 de la Constitución Nacional y, haría inaplicable la referida Ley 41 de 1971, al caso de autos. En primer lugar es indiscutible que sólo al legislador compete consagrar presunciones de derecho. En segundo lugar, cuando tal cosa hace el legislador también es incuestionable que limita los poderes del juez en cuanto a la admisibilidad y a la apreciación de la prueba, y no es menos cierto que ello no equivale a privarlo de competencia para conocer de los asuntos en los cuales, esté implicada una presunción de derecho. La prueba inequívoca de ello es que, ahora y por medio de esta sentencia del Consejo de Estado, culmina normalmente, este proceso en el cual entra en juego la presunción de derecho consagrada en la Ley 41 de 1971. El órgano constitucionalmente competente para consagrar una presunción de derecho, que es un medio de prueba y para señalar el valor de las admisibles dentro del proceso es precisamente el Congreso, órgano al cual la Carta le encomienda la facultad de regular los procesos en general (Artículos 26 y 76 No. 2o. C.N.), y específicamente los procesos contenciosos administrativos (Artículo 141 No. 3o.). Por otra parte, las normas sobre competencia también le corresponde dictarlas al Congreso, por medio de Leyes y, en ejercicio de ellas puede ampliarla o restringirla dentro del marco constitucional. En la materia contencioso administrativa esa función le está atribuida al Congreso por el numeral 3o. del Artículo 141 y por el Artículo 154 cuando señalan que los órganos

de la referida jurisdicción ejercerán sus funciones conforme a las reglas que determine la Ley. En consecuencia el Congreso al expedir la Ley 41 de 1971 hizo uso normal de sus facultades constitucionales y aún aceptando, en gracia de discusión que, por virtud de la citada Ley se hubiese restringido la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, cosa que de ninguna manera hizo, tampoco habría excedido su órbita constitucional por cuanto una de sus atribuciones es determinar la competencia de esos mismos órganos de jurisdicción. TERCERO. Podría sostenerse también que la Ley 41 de 1971 no contiene una presunción, sino una ficción, de la cual resulta una orden que, equivale a un acto de convalidación de las ordenanzas de creación de municipios, anteriores al 30 de diciembre de 1970, y que al hacer tal cosa el Congreso se habría inmiscuido en asuntos que son de la privativa competencia de las Asambleas Departamentales (véanse Artículos 78 No. 2o. y Artículo 187 No. 4o.). En estas condiciones, la Ley sería inaplicable, por violación de los preceptos constitucionales citados. En la doctrina se establece una distinción entre presunción de derecho y ficción: en la primera, la Ley deduce una consecuencia de un hecho antecedente, basada en lo que comúnmente sucede, o en los datos de las ciencia y, en la ficción en cambio, la deducción no corresponde a la común ocurrencia y menos aún se conforma con las Leyes científicas; en la ficción, la Ley suele concluir en forma

contraria a lo común, por razones de conveniencia pública. Pero sea como fuere, los tratadistas están acordes en que la distinción sólo tiene alcance teórico, pues en la práctica, el efecto jurídico de la una y de la otra, es uno mismo. De todas suertes, si se entiende que la Ley 41 de 1971 contiene una ficción y esta sirve de medio de convalidación de los actos de creación de municipios, tampoco podría considerarse violatoria de la Constitución Nacional. En efecto, y, como consideración previa es preciso tener en cuenta que la Ley 41 de 1971 no se refiere a ciertas y determinadas ordenanzas, ni a determinados Municipios creados por ellas, sino a todos los Municipios creados por las diferentes asambleas del país hasta el 31 de diciembre de 1970, y que actualmente tengan existencia jurídica. En tal virtud la convalidación no sería de contenido concreto, sino genérico y, por ello mismo, sus efectos no admiten parangón con los de la Ley 120 de 1963 que la H. Corte Suprema de Justicia declaró inexequible por sentencia del 20 de octubre de 1966. Esta última Ley contiene una autorización a la Asamblea de Antioquia para crear dos municipios determinados "aunque no reúnan la totalidad de los requisitos que exigen las Leyes". La primera, como ya se ha dicho presume de derecho que en la creación de municipios, realizada hasta el 31 de diciembre de 1970 se cumplieron plenamente los requisitos exigidos por la Ley. La una contiene una autorización y una dispensa concretas, en tanto que la otra, equivale, como ya se dijo a una convalidación genérica de un conjunto

indeterminado de actos de las diversas asambleas departamentales del País. Convalidar es remediar o curar de un vicio el acto originalmente inválido y, como tal, es una institución común a todas las ramas del derecho, pero que en el público, adquiere connotaciones específicas. En esta esfera, la convalidación se justifica fundamentalmente por las razones de seguridad y de estabilidad que supone la satisfacción de las necesidades públicas. No se propone la Sala elaborar en esta ocasión una teoría completa sobre la convalidación en el Derecho Público, pero si, al menos, esbozar sus características más destacadas. La convalidación de un acto administrativo puede provenir del particular afectado porque este consienta expresamente el acto o porque no haga uso dentro de los términos legales del recurso de apelación para agotar la vía gubernativa o, porque deja transcurrir el término de caducidad sin formular la pretensión en acción contencioso administrativa; pero también puede emanar de la propia administración, cuando ésta, conociendo el vicio declara válido el acto o remedia la omisión en que pudo incurrir, mediante un acto de confirmación, para evitar un pronunciamiento de anulación por vía jurisdiccional. De todas formas, cualquiera que sea el agente o el medio de convalidación, ésta tiene un efecto hacia atrás, en cuanto "atribuye validez a la disposición desde su origen, 'ex tune" (Guido Zanobini, Curso de Derecho Administrativo, vol. I parte general Ediciones Araú B.A. 1954 pg. 420). Es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de

convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia, a menos que se trate de una competencia puramente interna, o el acto ilícito porque su contenido no se ajusta a las normas jurídicas vigentes. "Dada su naturaleza este vicio no puede subsanarse, pues el acto de convalidación, por tener también contenido ilícito, sería así mismo nulo", (Sayagués Lasso Tratado de Derecho Administrativo T I No. 334 Montevideo 1953). Tampoco podría ser convalidado el acto desviado, es decir el que se dictó con una finalidad contraria a los fines de la Ley, ni el que carezca de motivos que lo justifiquen (Sayagués Lasso ibídem). Es natural que las limitaciones de la potestad convalidatoria enunciadas a título de ejemplo, operan a nivel de los órganos administrativos de ejecución pero no condicionan ni constriñen a los órganos investidos de competencia para dictar las normas legales y generales de cuya violación deriva el vicio del acto. La razón es clara, porque el poder normativo supone la facultad de apreciar razones supremas de conveniencia pública, que constituyen el "juicio político" sobre el cual se sustenta la normatividad que se dicta. En consecuencia, es evidente que el órgano competente para dictar la norma disponga de un amplio poder, también de carácter general, para convalidar los actos de ejecución de sus disposiciones, cuando éstos adolecieren de vicios que puedan consistir en la omisión de formalidades, requisitos, condiciones, etc. consagrados por él mismo. A este propósito, Jéze en sus "Principios de Derecho Administrativo, V. 1 Pág. 205

Edit. De Palma. B.A. 1948 se formula el interrogante, en los siguientes términos: "¿Puede el Parlamento por vía general e impersonal, es decir por una Ley propiamente dicha disponer que todos los actos jurídicos de cierta categoría, viciados de determinada irregularidad, deberán tenerse por regulares y producirán los efectos de un acto jurídico regular? " Para resolver el punto, el tratadista cita unas Leyes de 1807 y de 1843 Asamblea Francesa por medio de las cuales se convalidaron actos notariales e inscripciones de créditos irregulares, por falta de requisitos y comenta: "Políticamente, (el subrayado es de la Sala) resulta evidente que Leyes de este género deben ser muy raras y responderían a determinada necesidad. En 1843 se ha considerado que la Ley era necesaria, indispensable: no se podía dejar en la incertidurribre las situaciones derivadas de actos … "Estas Leyes ¿son jurídicamente correctas? observamos ante todo, que se trata de una Ley, es decir de una medida general e impersonal: no se considera un acto jurídico particular, ni se hace referencia de personas, ni de casos, se formula una regla abstracta. Supuesto esto, las Leyes ... se limitan a reglar para el futuro el régimen de las acciones de nulidad, en razón de inscripciones irregulares. Existe modificación para el futuro de un régimen legal; toda acción de nulidad es, en efecto un régimen legar'. Agrega que lo incorrecto hubiese sido proveer con desconocimiento de las sentencias en firme y remata, diciendo: "Pero, a la inversa,

las Leyes de 1807 y de 1843 que modificaban un "Status legal, podían y debían interpretarse, a falta de disposición contraria, como aplicables a las acciones todavía no entabladas y aún a todos los procesos en trámite", (los subrayados son de la Sala). El raciocinio es, pues, muy simple: Si a un órgano, para el caso del encargado de dictar las Leyes, se le atribuye la facultad de señalar condiciones, requisitos, formalidades, etc. por vía general, es porque dispone de un poder para hacer el juicio político, sobre la conveniencia y oportunidad de sus propias regulaciones; de este poder político deriva naturalmente la facultad de derogar o modificar las disposiciones anteriores, de consagrar excepciones generales a las mismas, y de convalidar, también por vía general, los actos irregulares, por violación de sus propias regulaciones. Como lo anota Jéze, este tipo de convalidaciones generales entraña una modificación para el futuro del régimen legal de las correspondientes acciones de nulidad todavía no entabladas y aún de todos los procesos en trámite, dejando á salvo los efectos de la cosa juzgada, todo lo cual, equivale a atribuir validez a los actos nulos, desde su origen, "extunc". Entendida la Ley 41 de 1971 como un acto de convalidación general, parece indiscutible que el Congreso tenía plena competencia para dictarla, pues si la Constitución le atribuyó la facultad de "fijar las bases y las condiciones para la creación de Municipios" (Artículo 76 No. 5o.) fué porque entendió que ese era el órgano competente para hacer todas las evaluaciones políticas en la materia, y

dentro de ellas, la de apreciar, si en determinado momento pudiera ser más 7conveniente a los intereses públicos la regularización de municipios nacidos a la vida jurídica, por actos que adolecieren de algún vicio de ilegalidad. Ha de entenderse que este poder legal de convalidación general no podría extenderse a los vicios de inconstitucionalidad, como sería el de los actos de creación de municipios por un órgano distinto de las Asambleas Departamentales, pues en este evento la convalidación estaría reservada al poder constituye