CE-SEC1-EXP1973-N1780

SILENCIO ADMINISTRATIVO - Opera no solo respecto de los recursos sino también de la petición inicial; aplicación en acción de plena jurisdicción / SUSPENSION O PARO COLECTIVO DE TRABAJO - Ilegalidad / ILEGALIDAD DE SUSPENSION O PARO COLECTIVO DE TRABAJO - Improcedencia del silencio administrativo / MINISTERIO DE TRABAJO - Deber de declarar administrativamente ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D.E., veintiséis (26) de enero de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 1780

Actor: FLOTA MERCANTE GRANCOLOMBIANA

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

(Aprobada en sesión del día veintiséis de enero de mil novecientos setenta y tres). Se decide el juicio promovido por la sociedad denominada "Flota Mercante Grancolombiana S.A.", mediante apoderado y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, para que se declare la nulidad de la "negativa presunta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social" a declarar la ilegalidad del cese colectivo de actividades decretado por el Sindicato denominado "Unión de Marinos Mercantes de Colombia (UNIMAR)" para las tripulaciones de los barcos de registro colombiano de propiedad o al servicio de la Flota Mercante Grancolombiana, declaración solicitada por la empresa en memoriales de fechas lo., 2, 9 y 18 de

febrero del año en curso, "sobre lo cual guardó silencio el Ministerio" y se disponga, en consecuencia, para restablecerle el derecho, que el mencionado Ministerio, dentro del término de treinta días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, decrete "la ilegalidad de dicho cese de actividades para todos los efectos jurídicos previstos en las normas vigentes".

I. Los fundamentos de la acción. La acción tiene los siguientes fundamentos:

1. Los fundamentos de hecho. La acción se fundamenta, en síntesis, en los siguientes hechos: 1) La Flota Mercante Grancolombiana, sociedad anónima de carácter mercantil, tiene como objetó social la explotación industrial y comercial de los "servicios de navegación marítima, fluvial y de cabotaje, para el transporte tanto de pasajeros como de semovientes y carga entre el exterior y los puertos habilitados de Colombia y el Ecuador, entre puertos extranjeros y entre puertos colombianos y ecuatorianos"; 2) La "Unión de Marinos Mercantes de Colombia (Unimar)" presentó a la Flota Mercante Grancolombiana un pliego de peticiones, que "no pudo ser resuelto en las etapas de arreglo directo y conciliación"; 3) La Flota Mercante Grancolombiana S.A. presta el servicio público "de transporte marítimo y fluvial", en la cual por lo mismo no puede haber "huelga o cese colectivo de actividades como etapa previa al Tribunal de arbitramento obligatorio"; 4) Pero, no obstante esto, "Unimar decretó el cese de actividades a las tripulaciones de los

barcos de la Empresa surtos en Puertos extranjeros, a partir del 1o. de febrero de 1971", lo que motivó las Actas de protesta levantadas por los Capitanes de las naves que se mencionan; 5) La Empresa, desde el mismo lo. de febrero de 1971, cuando Unimar "decretó irregularmente el cese de actividades", solicitó al Ministerio de Trabajo "la declaratoria de ilegalidad de dicho paro, solicitud ratificada en memoriales de fechas 2, 9 y 18 de febrero siguientes"; 6) El Ministerio de Trabajo, por Resolución No. 0287 del 15 de febrero de 1971, "en cuyos considerandos segundo y tercero se destaca precisamente la circunstancia de que la Flota Mercante Grancolombiana es prestadora de servicio público", convocó al tribunal de arbitramiento obligatorio, "pasando en silencio la petición reiterada de la Flota"; 7) El Ministerio, según certificación del 28 de mayo de 1971, no ha resuelto las solicitudes de la Empresa.

2. Los fundamentos de derecho. Se invocan como violadas, en síntesis, las siguientes disposiciones: Artículos 18 de la Constitución, que "garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos", y deja su reglamentación a la Ley; 430, 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo, que en su orden prohiben la huelga en los servicios públicos, entre los cuales se cuentan "los de empresas de transporte por tierra, agua y aire", y disponen que "la suspensión colectiva de trabajo es ilegal"; entre

otros casos, en los servicios públicos, cuya declaración debe efectuarla el Ministerio de Trabajo, sin que obste para ello "la reanudación de actividades"; 452 del Código Sustantivo del Trabajo y 23 del Decreto 2351 de 1965, que disponen que "los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos, y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación, serán sometidos al arbitramento obligatorio". El concepto de violación consiste en que, por ser la sociedad denominada "Flota Mercante Grancolombiana S.A." un servicio público de transporte, el conflicto colectivo con Unimar sólo era susceptible de arreglo directo, conciliación o arbitramento obligatorio, por lo que la orden de suspensión colectiva del trabajo que ésta diera a la tripulación de las naves de propiedad de la empresa violó las mencionadas normas, que obligaban al Ministerio de Trabajo, no discrecionalmente, sino mediante competencia reglada, a declarar su ilegalidad.

II. La parte opositora. El Sindicato denominado "Unión de Marinos Mercantes de Colombia" se hizo parte en el juicio, mediante apoderado, para oponerse a la demanda, en síntesis, con base en los siguientes argumentos: 1) La Unión de Marinos Mercantes de Colombia "no declaró ninguna huelga"; 2) Este Sindicato presentó, en julio de 1970, un pliego de peticiones a la Empresa, cuya discusión se adelantó en una "casi interminable etapa de conversaciones directas, que duró muchos meses", con "una sola acta de conciliación" y la

consiguiente "convocatoria legal del Tribunal de Arbitramento para dirimir el conflicto"; 3) La demora ocurrida a causa de la empresa, hizo que cundiera "la desesperanza en los marinos y algunos amenazaron con cese, en puertos"; 4) La Unión de Trabajadores de Colombia, en esa época, preparaba y efectuaba un paro general que comprometió varios sectores de la industria y del comercio y que preocupó al Gobierno, pero Unimar dio la orden de trabajar normalmente "para que no se dificultara la solución del diferendo laboral con la Flota"; 5) El Gobierno puede o no hacer uso, según la conveniencia nacional, de la facultad discrecional de declarar la ilegalidad de una huelga, y seguramente "no encontró ni conveniente ni aconsejable declarar la ilegalidad del supuesto paro alegado por la Empresa", porque era delicada la situación de orden público existente en el País y porque no hubo declaratoria de huelga y los marinos estaban trabajando; 6) Por consiguiente, no puede pedirse "al Consejo de Estado que dicte una resolución que el Gobierno no adoptó por considerarla inconveniente", ni existir, en este caso, silencio administrativo, porque el Gobierno, en ejercicio de su poder discrecional, optó por abstenerse para preservar la tranquilidad nacional.

III. Los alegatos de conclusión. Todas las partes alegaron de conclusión, a saber:

1. El alegato de la parte demandante. La parte demandante reitera las peticiones de la demanda y hace hincapié para ello en los hechos que considera demostrados en el juicio, en síntesis, a saber: a) El conflicto colectivo de trabajo entre la Flota Mercante Grancolombiana S.A. y

la Unión de Marinos Mercantes de Colombia se inició el 22 de enero y se concluyó el lo. de febrero de 1971, a causa de que aquélla recibió información de que la Motonave "Río Magdalena", surta en el puerto de Kibe, había entrado en paro ese mismo día, lo que comunicó a los Conciliadores y al Observador del Ministerio de Trabajo, con la manifestación, que consta en el acta, de que en estas condiciones carecía de objeto proseguir "la búsqueda de fórmulas de entendimiento"; b) El acta se firmó, como consta en ella, el 15 de febrero por petición del señor Ministro de Trabajo; 3) En la misma fecha, el Ministerio convocó el Tribunal de Arbitramento Obligatorio, según el segundo de sus considerandos, por tratarse de un servicio público; c) en todas o casi todas las Actas de Protesta de los Capitanes de los diez y siete barcos de la Empresa consta que la cesación y la reanudación de las actividades se efectuaron "por órdenes recibidas de la Unión de Marinos Mercantes de Colombia".

2. El alegato de la parte opositora. La parte opositora, por el contrario, insiste en que se denieguen las peticiones de la demanda, en resumen, con base en los siguientes argumentos: i) La Unión de Marinos Mercantes de Colombia no ha decretado el cese colectivo de actividades, como lo ha verificado el Ministerio de Trabajo, mediante decisión mayoritaria de su Asamblea General; ii) La Unión de Marinos Mercantes de Colombia efectivamente presentó un pliego de peticiones a la Empresa, que como

no se solucionó en las etapas de arreglo directo y de conciliación, fue sometido al Tribunal de Arbitramento Obligatorio, aceptado por la misma, el cual profirió el laudo, que fue recurrido en homologación ante la Corte; iii) La parte demandante invoca una jurisprudencia sobre silencio administrativo que no es aplicable al caso, porque mientras ella se refiere a un litigio sobre derechos particulares, se trata de un problema "en el cual va envuelta la paz social y la tranquilidad pública, de la cual es exclusivamente responsable el Gobierno", por lo que el acto que adopta una medida semejante es de los que la doctrina denomina políticos, cuya conveniencia sólo éste puede determinar; iiii) Por este motivo, el Consejo no podría ordenar, como se pretende en la demanda, que el Gobierno adopte la medida que se pide, inmiscuyéndose en el conflicto laboral entre la Empresa y sus trabajadores; iiiii) La Ley dispone que la declaratoria de ilegalidad de la huelga corresponde al Ministerio de Trabajo, con la finalidad de que la decisión, contrariamente a lo que sucedía antes, se adopte por "una dependencia política del Gobierno", de ahí que la expresión "será decretada" es "indicativa de la competencia" discrecional del Gobierno; iii) La jurisdicción contencioso administrativa no es competente para conocer de medidas de carácter policivo, como la declaratoria de ilegalidad de una huelga, "ni puede suplantar al Gobierno", ni declarar la nulidad de un acto "que no se ha producido" ni tampoco ordenarle que lo ejecute.

3. El concepto fiscal. El Fiscal 4o., conceptúa que el Consejo debe abstenerse de

pronunciar sentencia de mérito y declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda, por los siguientes argumentos que se sintetizan:

1. Histórica y filosóficamente, la Constitución garantiza el derecho de huelga, en favor de los trabajadores y lo restringe "en beneficio de la sociedad en general", por lo que la medida que, a este respecto, adopte el Gobierno, es discrecional, en cuanto es autónomo en la apreciación de la oportunidad e intensidad de la misma en garantía de los derechos de la sociedad, no en beneficio de intereses particulares; 2) La jurisprudencia invocada en la demanda, sobre el silencio administrativo, se refiere a derechos subjetivos, que no se discuten en el caso de autos, por lo que no le es aplicable; 3) Como las limitaciones al derecho de huelga están instituidas en interés de la sociedad, la acción de plena jurisdicción incoada es improcedente; 4) La acción, en el supuesto de que fuera procedente, "carece de oportunidad y de materia", porque el conflicto colectivo de trabajo se solucionó mediante arbitramento y "no sería oportuno revivirlo con una declaración tardía de ilegalidad" de la huelga.

IV. La audiencia pública. A solicitud de la parte demandante se realizó audiencia pública, en la cual las partes demandantes y opositora reiteran sus respectivos argumentos sobre el tema que se debate.

V. Las consideraciones de la Sala. Surtida legalmente la tramitación del juicio, la Sala procede a resolverlo mediante las siguientes consideraciones: 1) El acto acusado. Como se expuso, se pide que se declare la nulidad de "la

negativa presunta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social" a declarar la ilegalidad del cese colectivo de actividades decretado por el Sindicato denominado "Unión de Marinos Mercantes de Colombia" para las tripulaciones de los barcos de registro colombiano de propiedad o al servicio de la Flota Mercante Grancolombiana", que ésta le hiciere mediante memoriales de 1o., 2, 9, y 12 de febrero de 1971", para que, en consecuencia, se le ordene al mismo Ministerio que, dentro del término de los treinta días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, "proceda a decretar la ilegalidad de dicho cese de actividades para todos los efectos jurídicos previstos en las normas vigentes". 2) El silencio administrativo y el caso sub judice. La Sala considera que, en el caso sub judice, no es procedente el silencio administrativo, por los siguientes motivos: 1) En primer término, según las sentencias del 19 de abril de 1969 y de 4 de julio de 1970 de la Sección Segunda del Consejo, la jurisprudencia de esta Corporación en realidad ha admitido que el silencio administrativo comprende, como el que se efectúa respecto de los recursos, la petición inicial. Pero ello a condición de que se trate de una pretensión de un derecho particular de índole laboral de Derecho Público, porque al principio se deduce, como se expresa en la sentencia del 19 de abril de 1969, de la aplicación extensiva o analógica del Artículo 7o. de la Ley 24 de 1947 que lo consagra respecto de las acciones de que conoce la Jurisdicción Laboral. Pero, en el caso sub judice, no se trata como

sostienen acertadamente la Fiscalía 4a. del Consejo en su concepto de fondo y la Sección Segunda en auto de 20 de abril pasado, remisoria del expediente a esta Sección, de una acción de plena jurisdicción de carácter laboral, que implique la pretensión de hacer valer un derecho de esta índole, sino de la declaratoria de ilegalidad de la huelga, mayormente en el caso sub judice en el cual la acción se fundamenta en la consideración de que la sociedad demandante, "Flota Mercante Grancolombiana S.A.", en cuanto tiene por objeto social el "transporte marítimo y fluvial' , es un servicio público. 2) Además, lo expuesto se corrobora por el Artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo, invocado como violado, que prescribe que "la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarado administrativamente por el Ministerio del Trabajo" (la Sala subraya) y que contra "la providencia respectiva" (la Sala también subraya) sólo proceden "las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado". De manera, que tanto porque el Artículo 7o. de la Ley 24 de 1947 no es aplicable al caso por analogía, como porque expresamente la Ley dispone que las acciones jurisdiccionales proceden contra la providencia o acto, que dicte el Ministerio de Trabajo por el cual declara la ilegalidad de una huelga, no existe en este caso el silencio administrativo que constituya "la negativa presunta" del Ministerio de Trabajo a la solicitud de la sociedad demandante. 3) La inexistencia del acto y el caso sub judice. Demostrado que no hay en este

caso silencio administrativo, tampoco existe el acto administrativo sobre el cual debía versar el debate del juicio, pues, según la certificación del Jefe de la División de Inspección de Trabajo, del 28 de mayo del año pasado, acompañada a la demanda, el Ministerio del mismo nombre no lo ha dictado (f. 3, C. No. 1). Por consiguiente, como sostuvo la Sala en auto del 21 de enero pasado, falta este presupuesto procesal, específico de esta Jurisdicción, "indispensable para que pueda trabarse válidamente la relación jurídico-procesal", que es írrita sin la materia sobre la cual debe versar el debate del juicio. En consecuencia, como ha sostenido la Corte (Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de agosto de 1954, G.

J. Tomo LXXVIII, Pág. 349) y lo pide la Fiscalía 4a., es preciso que la Sala se declare inhibida para resolver en el fondo, por falta del indicado presupuestoprocesal.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, se declara inhibido de pronunciar sentencia de mérito por inexistencia del acto que se acusa. Publíquese, notifíquese, cópiese y archívese.

ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DAVILA HERNANDEZ, HUMBERTO

MORA OSEJO, JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO