CE-SEC1-EXP1973-N1799

ORDENANZAS DEPARTAMENTALES - Revisión, sanción y objeción por parte del Gobernador / OBJECIONES A ORDENANZAS - Término para realizarlas / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Funciones del Presidente / SANCION DE ORDENANZAS - La puede realizar el Presidente de la Asamblea Departamental cuando no lo hace el Gobernador del Departamento

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D.E, diez (10) de abril de mil novecientos setenta y tres (1973) Radicación número: 1799

Actor: LALO ORNAR GARCES G Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL VALLE Se decide el recurso de apelación, interpuesto oportunamente por la parte demandante, contra la sentencia del 11 de abril del año pasado del Tribunal Administrativo del Valle que negó las peticiones de la demanda.

I. Los antecedentes. El recurso tiene los siguientes antecedentes:

1. La demanda. El doctor Lalo Ornar Garcés G., en demanda que presentó personalmente el 30 de octubre de 1971, le pidió al Tribunal Administrativo del Valle que declare la nulidad de la Resolución No. 040 del 17 de diciembre de 1969 dictada por el Presidente de la Asamblea; que, en consecuencia, declare que son nulas las sanciones impartidas los proyectos de ordenanza Nos. 14 y 16 y que son asimismo nulas las Ordenanzas Nos. 001-Bis y 002-Bis del 27 de diciembre de

1969.

2. Los fundamentos de hecho de la acción. La acción se funda, en síntesis, en

los siguientes hechos:

1. La Asamblea del Departamento del Valle aprobó el proyecto de ordenanza No. 16, que envió para la sanción del Gobernador por oficio No. 220 del 25 de octubre de 1969, que fue entregado a su destinatario el 27 de los mismos mes y año; 2. El Gobernador del Valle devolvió objetado el proyecto el 27 de noviembre de 1969, "cuando ya se le habían vencido los términos señalados por el Artículo 130 del C. de R. P. M."; 3. Lo propio sucedió con el proyecto de ordenanza No. 14 que, después de aprobado, fue enviado para la sanción del Gobernador por Oficio No. 441 del 13 de noviembre de 1969, el cual lo devolvió con objeciones el 5 de diciembre siguiente, "estando vencidos los términos que le señala el C. de R. P.

M."; 4. El Presidente de la Asamblea, mediante la resolución acusada, declaró extemporáneas las objeciones del gobernador y sancionó los proyectos de ordenanza.

3. Las disposiciones invocadas y los conceptos de violación. El actor invoca como violados los Artículos 4º. y 5º. de la Ley 111 de 1913, que en su orden prescriben el quorum para declarar infundadas las objeciones del Gobernador a los proyectos de ordenanza y la facultad del Presidente de la Asamblea de sancionarlos por abstención de éste, por considerar que la Asamblea del Departamento del Valle debió pronunciarse, por mayoría absoluta, sobre la extemporaneidad de las objeciones del Gobernador, no el Presidente, el cual por

lo mismo usurpó, a este respecto, sus atribuciones.

4. La sentencia del Tribunal El Tribunal Administrativo del Valle, por sentencia del 11 de abril de 1969, objeto del recurso de apelación, negó las peticiones de la

demanda, en síntesis, por los siguientes motivos:

1. Como el actor sólo acusa las Ordenanzas Nos. 001-Bis y 002-Bis del 17 de diciembre de 1969 de la Asamblea del Valle porque considera que fueron sancionadas legalmente, lo que de ser fundado "las haría no anulables sino inexistentes", es preciso examinar únicamente los cargos de la demanda contra la Resolución No. 040 del 17 de diciembre de 1969; 2. Según los Artículos que constituían cada uno de los proyectos de ordenanza y el Artículo 103 de la Ley 4a. de 1913, el Gobernador podía devolverlos con objeciones dentro del término de cuatro días, pero ello no sucedió así, como se afirma en los considerandos lo., 2o., 3o. y 4o. de la Resolución No. 040 de 1969, por lo que surgió "para el Presidente el derecho de sancionarlos sin necesidad de que la Asamblea lo autorizara, de conformidad con el Artículo 5o. de la Ley 111 de 1913, pues en tales proyectos se habían surtido ya 'los requisitos legales'. . ."; 3. Por consiguiente, no era necesaria la proposición aprobada por la Asamblea, a que se refiere el considerando 7º. del acto acusado, que "sobraba o redundaba ante las claras voces del Artículo 5o. de

la Ley 111 de 1913' 4. Si el Presidente de la Asamblea declaró, por los Artículos 1º y 2º del acto acusado, extemporáneas las objeciones del Gobernador, aunque esto no se dispone por la proposición últimamente mencionada de la Asamblea, ello era también redundante, puesto que "la sanción impartida no es consecuencia de la declaratoria de extemporaneidad, sino del hecho de haber sido devueltos los proyectos de ordenanza con las objeciones, pasados los términos previstos expresamente en el Artículo 1J33 de la Ley 4a. de 1913"; 5. Tampoco es fundado el concepto del Fiscal del Tribunal en el sentido de que se debe declarar la nulidad del acto acusado en cuanto declara extemporáneas las objeciones, porque "la extemporaneidad está prevista en la Ley" y no es necesario declararla para sancionar los proyectos de ordenanza "cuando el hecho previsto (Vencimiento del término) se cumple".

II. Las consideraciones de la Sala. Surtida legalmente la tramitación del juicio en ambas instancias, la Sala procede a resolver el recurso de apelación mediante las

siguientes consideraciones:

I. Los actos acusados. El actor pide que se declare la nulidad de la Resolución No. 040 de 1969 dictada por el Presidente de la Asamblea del Valle y que, en consecuencia, se declare la nulidad de las sanciones impartidas a los proyectos de ordenanza Nos. 14 y 16 y, por ende, de las Ordenanzas Nos. 001-Bis y 002-Bis del 17 de diciembre de 1969. Pero, como la ordenanza es un acto administrativo

complejo, en cuando para su existencia requiere al concurso esencial de la decisión de la Asamblea, expresada legalmente (Artículos 101 del C. de R. P. M. y 4o. de la Ley 111 de 1913), y de la sanción del Gobernador o, en su defecto, del Presidente de la Asamblea (Artículos 105 del C. de R. P. M. y 5º. de la Ley 111 de 1913), o de que la Ley la presuma, la Sala interpreta la demanda en el sentido de que se pide la nulidad de las Ordenanzas Nos. 001-Bis y 002-Bis del 17 de diciembre de 1969 de la Asamblea del Valle a causa de que fueron sancionadlas por el Presidente sin que las objeciones extemporáneas del Gobernador hubieran sido previamente desechadas por la Asamblea; pues, las sanciones de las ordenanzas, aunque dispuestas por la Resolución No. 040 de 1969 del Presidente de la Asamblea, no constituyen actos diferentes, sino que hacen parte, jurídica y respectivamente, de aquéllas.

2. Las objeciones del Gobernador Según consta en la Gaceta Departamental No. 3900, que se adujo al juicio en copia auténtica, el proyecto de ordenanza No. 16 fue aprobado por la Asamblea Departamental en las sesiones de 7, 14 y 21 de octubre de 1969 y remitido, mediante Oficio No. 220 del 25 del mes y año indicados, al Gobernador del Departamento, quien lo recibió el 27 de ese mes y lo devolvió con objeciones el 27 de noviembre de 1969 (Fs. 10 y V.); asimismo la

Asamblea Departamental aprobó el proyecto de ordenanza No. 14 en las sesiones de 7 y 30 de octubre y de 4 de noviembre de 1969 y lo remitió, por Oficio No. 441 del 13 de noviembre de 1969, al Gobernador, quien lo recibió en la misma fecha y devolvió con objeciones mediante oficio del 5 de diciembre del año indicado (Fs. 10 y V.). Por consiguiente, como afirma el Tribunal, habida consideración de los Artículos que comprenden los dos proyectos, el Gobernador, de conformidad con el Artículo 103 del C. de R. P. M., invocado como violado, debió objetarlos dentro del término de cuatro días contado, como sostuvo el Consejo en sentencia del 9 de mayo de 1966 con base en el Artículo 61 del C. de R. P. M., desde el día siguiente al de recibo de cada uno de ellos, es decir, a partir del 26 de octubre y del 14 de noviembre de 1969 hasta el 31 de octubre y el 18 de noviembre del mismo año, respectivamente; en consecuencia, como el Gobernador objetó los proyectos de ordenanza en su orden, el 27 de noviembre y el 5 de diciembre siguientes, como también afirma el Tribunal, lo hizo tardía o extemporáneamente.

3. La sanción de las ordenanzas. El Presidente de la Asamblea, mediante Resolución No. 040 del 17 de diciembre de 1969, tras declarar extemporáneas las objeciones del Gobernador, por los Artículos 3o. y 4o. dijo sancionar los proyectos de ordenanza, lo que también efectuó, según consta, en cada uno de

los proyectos (Fs. 10 y V.). El actor afirma que la Asamblea debió declarar, por mayoría absoluta de votos, extemporáneas las objeciones del Gobernador, no el Presidente, quien al hacerlo se arrogó la competencia de aquélla. La Sala no comparte el aserto del actor por los siguientes motivos: a) La facultad que tiene el Gobernador de objetar los proyectos de ordenanza debe ejercerse dentro del término legal señalado al efecto, hasta el punto de que, según el Artículo 103, Inc. 2o., del C. de R. P. M., "si el Gobernador, una vez transcurridos los indicados términos …, no hubiera devuelto el proyecto con objeciones, no podrá dejar de sancionarlo y promulgarlo" (La Sala subraya); pero como puede ocurrir que, a pesar del precepto legal indicado, el Gobernador no sancione y promulgue el proyecto, los Artículos 5o. y 6o. de la Ley 111 de 1913 facultan al Presidente de la Asamblea para suplirlo. b) Es cierto que, conforme al Artículo 4º. de la Ley 111 de 1913, "la Asamblea necesita la mayoría de los votos de los Diputados para declarar infundadas las objeciones del Gobernador". Pero ello a condición de que se propongan oportunamente, como condición indispensable para que puedan reputarse como tales, de cuyo fundamento la Asamblea debe resolver por mayoría absoluta, motivo por el cual la norma de que se trata, invocada como violada, no es aplicable al caso sub judice.

c) Por consiguiente, como afirma el Tribunal, la extemporaneidad de las objeciones del Gobernador, como su omisión o abstención de sancionar las ordenanzas, se deduce, de conformidad con la Ley, por el transcurso del término señalado al efecto, que constituye el límite temporal de la referida competencia, y la condición para el ejercicio de la atribuida supletoriamente al Presidente de la Asamblea, sin necesidad de que ésta así lo declare. Así también prescribe el Artículo 89 de la Constitución para el caso de que el Gobierno no sancione las Leyes oportunamente, las que deben ser sancionadas y promulgadas por el Presidente del Congreso. En otros términos, la Ley. con base en la Constitución (Artículo 194, Ord. 7o.), faculta al Gobernador para revisar los proyectos de ordenanza y sancionarlos u objetarlos oportunamente; pero, si omite o retarda el ejercicio de su atribución, con el fin de no frustrar o hacer nugatorias las decisiones de la Asamblea, permite al Presidente de la entidad, ante el solo hecho de la omisión o del retardo, suplir al Gobernador para la sanción y la promulgación de las correspondientes ordenanzas (Artículos 5o. y 6o. de la Ley 111 de 1913); y hasta llega a presumir la sanción, con la misma finalidad, en los casos a que se refieren los Artículos 5o. y 6o. de la Ley 47 de 1945, en armonía con los Artículos 5o. y 6o. de la Ley 6a. de 1958, y 3o., Inc. 2º., de la Ley 94 de 1946, en cuanto

atañe a condonación de deudas, remisión de obligaciones a favor del Departamento o de su reconocimiento a otras personas naturales o jurídicas, si el Gobernador, declaradas infundadas por el correspondiente Tribunal las objeciones al proyecto de ordenanza, no lo sanciona en el término 4 de veinticuatro horas". Tal es la jurisprudencia reiterada del Consejo expuesta, entre otras providencias, en sentencia del 26 de junio de 1942 (Anales Tomo XLIX, Págs. 55 a 57), transcrita in extenso por el señor Fiscal 1º, y en auto del 12 de febrero de 1943 (Anales Tomo L, Págs. 214 y 215), citado por el Tribunal en auto del 16 de diciembre de 1971 que negó la solicitud de suspensión provisional. Aparte de que, en relación con el caso sub judice, aún en la hipótesis de que fuere legalmente necesario el pronunciamiento previo de la Asamblea del Valle sobre la extemporaneidad de las objeciones, la conclusión sería la misma, porque esta entidad, según el 7o. de los considerandos deja Resolución No. 040 del 17 de diciembre de 1969 (F. 10), ante la demora del Gobernador en devolver los proyectos de ordenanza que le fueron remitidos para su sanción, le pidió al Presidente, mediante proposición aprobada el 26 de noviembre de 1969, que, de conformidad con los Artículos 5o. y 6o. de la Ley 111 de 1913, proceda a sancionarlos y promulgarlos. d) En fin, es cierto que, según el Inc. 2o., in fine, del Artículo 103 del C. de R. P.

M., si la Asamblea entra en receso dentro de cualquiera de los términos que tiene el Gobernador para sancionar u objetar las ordenanzas, éste debe "publicar el proyecto, sancionado u objetado, dentro de los seis días siguientes a aquel en que la Asamblea haya cerrado sus sesiones". Pero, por una parte, la norma se refiere indistintamente a un proyecto de ordenanza que necesariamente debe publicarse, sancionado u objetado, si comprendido en la hipótesis que prevé, dentro de los seis días siguientes al de clausura de las sesiones de la Asamblea, con la consecuencia de que, también en este caso, ante el hecho de la omisión o del retardo en hacer la publicación, el Presidente debe sancionarlo y promulgarlo. Además, el caso sub judice no queda comprendido en esta disposición porque, como se ha expuesto, los términos legales que tenía el Gobernador para sancionar u objetar los proyectos de ordenanza vencieron antes de que la Asamblea clausurara sus sesiones ordinarias (Artículos 185, Inc. lo., de la Constitución y lo. de la Ley 6a. de 1958, reiterado y adicionado por el Artículo 3o. de la Ley 29 de 1969); de ahí que el proyecto de ordenanza No. 14, que fue devuelto con objeciones el 5 de diciembre de 1959, no se publicó, por no serle aplicable el Inc. 2o., in fine, del Artículo 103 del C. de R. P. M. que se comenta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y

por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal 1°, confirma la sentencia del 11 de abril de 1971 del Tribunal Administrativo del Valle. Publíquese, notifíquese, copíese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

HUMBERTO MORA OSEJO, ALFONSO ARANGO HENAO, JORGE DAVILA

HERNANDEZ CARLOS GALINDO PINILLA, JORGE A. TORRADO TORRADO,

SECRETARIO