CE-SEC1-EXP1976-N2396

SIERRA LA MACARENA - Reserva y parque nacional natural La Macarena / SIERRA LA MACARENA - Límites / INDERENA - Falta de competencia para señalar límites de la reserva Sierra La Macarena

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., nueve (09) de julio de mil novecientos setenta y seis (1976) Radicación número: 2396

Actor: ALBERTO JOSE DONADIO COPELLO

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO DE LOS RECURSOS

NATURALES RENOVABLES INDERENA Ref.: Expediente número 2396. Sesión del día 9 de julio de mil novecientos setenta y seis Se decide el juicio promovido por el señor Alberto Donadío Copello para que se declare la nulidad de los artículos 1°, 2º, exceptuando el parágrafo, 3, 4 y 5 del Acuerdo número 26, expedido por el INDERENA el 15 de septiembre de 1971, y del artículo 1° de la Resolución ejecutiva número 440, del 31 de diciembre del mismo año, que le dio aprobación. Los fundamentos de la acción El actor afirma que los actos acusados son violatorios de las siguientes disposiciones: Artículo 1º de la Ley 52 de 1948, que declaró reserva nacional el territorio de la Sierra La Macarena, porque el artículo 2° del Acuerdo, número 26 de 1971, del INDERENA, prescribe que "se administre como parque nacional natural", no obstante que este cambio sólo puede efectuarse mediante ley; porque dispone

que "el área primitiva intangible se mantendrá como reserva biológica", no obstante que, según el invocado precepto legal, "toda la Sierra es reserva biológica y no solamente el área primitiva intangible"; y porque el artículo 1º de la Resolución ejecutiva número 440 de 197I "aprueba normas indudablemente ilegales". Artículo del Decreto número 436 de 1949, que prescribe que "la reserva nacional de La Macarena" tiene por objeto "conservar todas las riquezas naturales que en ella se encuentran, para hacer de este territorio fuente de estudio e investigación en el campo de las ciencias naturales", porque los actos acusados sustrajeron de la reserva 501.350 hectáreas y, por lo mismo, "las riquezas naturales de la Sierra no pueden conservarse si una gran extensión de ella se sustrae" y porque el artículo 2° del Acuerdo número 26 de 1971 dispone que La Macarena se administre como parque nacional y natural, que incluye, según la Ley 2° de 1959, "no sólo la conservación sino también la educación y la recreación", a pesar de que por estar sólo "destinada: al estudio e investigación en las ciencias naturales y a la conservación de sus elementos naturales", en ella "no puede haber actividades recreativas, ni otras distintas a las científicas y de conservación". Artículo 19 del Decreto número 2963 de 1965, que fijó, en ejercicio de las facultades que le dio al Gobierno el artículo 5º de la Ley 52 de 1948, "los límites de la reserva de La Macarena", porque los actos acusados no podían variar esas

lindes, como lo hicieron al sustraer "501.350 hectáreas de la reserva". El actor afirma que así también conceptuó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cual consideró que, "cumplido el mandato legal, la facultad se agotó para el Gobierno y solamente el legislador podría modificar los linderos señalados" por el Decreto 2963 de 1965. Ley 52 de 1948 y artículo 5° de la Ley 163 de 1959 porque, como sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mientras estén vigentes, estos preceptos, "no pueden sustraerse tierras de la reserva y porque esas tierras no pueden adjudicarse"; de ahí que el artículo 19 y parágrafo del Acuerdo número 26 de 1971 sean ilegales, como lo es el artículo 49 ibídem, que "fija los linderos del parque nacional natural" porque pugna con el Decreto número 2963 de 1965. El actor afirma que lo mismo sucede con el artículo 5° ibídem, "en cuanto faculta al Gerente del INDERENA para contratar el levantamiento de mapas topográficos y el (amojonamiento de los linderos del parque nacional natural ", ya que "si no puede excluirse de la reserva ninguna zona ya alinderada, es ilegal contratar el amojonamiento que equivale a modificar los linderos fijados por la ley". Artículo 5° de la Ley 163 de 1959, porque declaró "monumento nacional, por su importancia científica, la Sierra de La Macarena", conforme a la decisión adoptada al respecto por la Séptima Conferencia Interamericana reunida en Montevideo en

el año de 1933, porque "La Macarena debe conservarle como momento nacional en la integridad de la extensión que ha señalado la ley" y porque "cualquier sustracción de área alinderadas hace imposible la preservación de la Sierra como monumento nacional, y de ese modo constituye una violación del artículo 5° de lía. Ley 163 de 1959". Artículo 22 de la Ley 163 de 1959, que dispone que las entidades de derecho público v las demás personas naturales o jurídicas "que ocupen inmuebles históricos, o estén encargadas de la conservación y vigilancia de monumentos inmuebles comprendidos" en la misma ley, "están en la obligación de informar «al Consejo de Monumentos Nacionales sobre el estado en que se encuentren los que estén bato su responsabilidad y cuidado, y someter a la consideración de dicha entidad los planes de reforma, preservación y restauración de los mismos", porque el INDIGENA sustrajo una eran zona de La Macarena "sin haber informado de sus planes al Consejo", por lo que los actos se expidieron, desde este punto de vista, de modo irregular. Artículo 76. ordinal 1°, de la Constitución, porque el INDERENA no tiene competencia "para sustraer área alguna de La Macarena" y porque "tetándose de una reserva constituida como tal por la ley y alinderada y señalada su extensión por decreto, no puede la autoridad administrativa decidir que ha cesado su condición de reserva y que sus límites serán variados para permitir la adjudicación de tierras", sin usurpar las funciones del legislador, como sucedió en este caso, en

que los actos acusados se expidieron con abuso de poder. Es cierto que el artículo 23, letra b), del Decreto ley número 2420 de 1968 atribuye al INDERENA "la delimitación, reservación y administración de las áreas que se consideren necesarias para la protección de la naturaleza, y la sustracción de zonas dentro de dichas reservas", pero La Macarena está sujeta a un régimen legal especial y fue incorporada, por la Ley ,57 de 1963, a la Universidad Nacional junto con el Instituto de Enfermedades Tropicales Roberto Franco. La petición de suspensión provisional El demandante pidió en la demanda que se disponga la suspensión provisional de las normas cuestionadas, solicitud que fue resuelta favorablemente por auto del 20 de febrero pasado. Los alegatos de conclusión La parte demandante y el señor Fiscal 1° alegaron de conclusión, a saber: a) El alegato de la parte demandante Esta parte sintetiza y reitera los argumentos expuestos en la demanda para que se declare la nulidad de las normas acusadas. Además pide que se ordene al INDERENA tomar las medidas pertinentes para la adecuada conservación de La Macarena. b) El concepto del señor Fiscal El señor Fiscal 1º de la corporación, con base en los argumentos expuestos en el auto del 20 de febrero pasado, por el cual se dispuso la suspensión provisional de las normas acusadlas, que transcribe y prohija, conceptúa que es preciso acceder a lo pedido en la demanda. Las consideraciones de la Sala Surtida normalmente la tramitación del juicio, sin que exista causal de nulidad

procesal, la Sala procede a resolver mediante las siguientes consideraciones: 1º Los actos acusados La Resolución ejecutiva número 440 del 31 de diciembre de 1971 aprobó el Acuerdo número 26 del 15 de septiembre del mismo año, por el cual la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, INDERENA, dispuso "sustraer de la reserva de La Macarena el área aproximada de 501.350 hectáreas", comprendida por los linderos ahí mismo señalados (artículo 1°), con el objeto de realizar "la titulación de las tierras que la integran mediante la adjudicación que efectúe el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, según los derechos adquiridos por los ocupantes" (artículo 1°, parágrafo): "administrar la reserva de La Macarena bajo el régimen de Parque Nacional Natural" y, dentro de él, que "el área primitiva intangible se mantendrá como reserva biológica destinada a la investigación y al estudio de las riquezas naturales que alberga" (artículo 2°); facultó al Gerente de INDERENA para "contratar con el Rector de la Universidad Nacional lo relacionado con los estudios de Ciencias Naturales que la Universidad adelantará dentro del área de la reserva biológica" (artículo 2°, parágrafo); prescribió que, "a partir de la vigencia del presente acuerdo, la Reserva de que trata el artículo anterior se denominará Parque Nacional Natural La Macarena" (artículo 3°); fijó los linderos de éste (artículo 4°) y facultó al Gerente de INDERENA para contratar con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi los levantamientos de las cartas topográficas,

políticas, edáfica y ecológica, así como el amojonamiento de los linderos del Parque Nacional Natural "La Macarena" (artículo 5°). 2° La reserva de La Macarena, sus linderos y los actos acusados El artículo 1º de la Ley 52 de 1948 declaró "como reserva nacional el territorio de la sierra denominada "La Macarena" para que sirva, según prescribe el artículo 2º ibídem, como reserva biológica natural para estudios de ciencias naturales"; y el artículo 5° ibídem facultó al Gobierno para fijar, de acuerdo con el Instituto Geográfico Militar, los límites de la sierra "La Macarena". Como el artículo 29 del Decreto número 438 de 1949, reglamentario de la Ley 52 de 1948, dispuso que "los límites de la Reserva Nacional de "La Macarena" se establecerán por nuevo decreto un vez verificadas las exploraciones preliminares", el Gobierno Nacional los fijó por medio del Decreto número 2963 de 1965, teniendo en cuenta, entre otros motivos, la facultad que le otorga el artículo 5° de la Ley 52 de 1948. De manera que, en la forma indicada, quedó legalmente delimitada la reserva natural denominada La Macarena, según el decreto últimamente mencionado, "con un área calculada en 11.313.50 kilómetros, declarada "monumento nacional" por el artículo 5° de la Ley 163 de 1959, en atención a "su importancia científica"; e incorporada a la Universidad Nacional por el artículo 19 de la Ley 57 de 1963. De manera que, como se expresó en el auto que dispuso la suspensión

provisional de las normas acusadas, puesto que el artículo 19 del Acuerdo numero 26 de 1971, expedido por el INDERENA y aprobado por la Resolución ejecutiva número 440 del mismo año, sustrajo "de la reserva de La Macarena el área aproximada de 501.350 hectáreas", y el artículo 49 ibídem le señaló nuevos linderos, violaron manifiestamente los artículos 19 de la Ley 52 de 1948 y único del Decreto 2963 de 1965, porque la reserva de La Macarena hecha por la ley y alinderada mediante decretó expedido por mandato expreso de la ley, no podía ser cercenada sino por la ley o mediante especial autorización legal. 3° La reserva y el parque nacional natural "La Macarena" El artículo 2° del Acuerdo número 26 de 1971 del INTERPENA, aprobado por la Resolución ejecutiva 440 del mismo año, dispuso que la reserva de La, Macarena, se administre "bajo el régimen de Parque Nacional Natural" y que dentro de él "el área primitiva intangible se mantendrá como reserva biológica destinada a la investigación y al estudio de las riquezas naturales que alberga"; y el artículo 3o ibídem adoptó para la reserva la denominación de "Parque Natural La Macarena". Pero, como el artículo 1º de la Ley 52 de 1948 declaró "como reserva nacional el territorio de la sierra denominada La Macarena” y el artículo 29 ibídem dispuso que servirá "como reserva biológica natural para estudios de ciencias naturales", la cual es diferente de "los parques nacionales naturales" (artículo 13 de la Ley 2°,

de 1989), como también se expuso en el auto que decretó la suspensión provisional de las disposiciones cuestionadas, éstas violaron manifiestamente los indicados preceptos: del mismo modo, el artículo 29 del Acuerdo número 28 de 1971, expedido por INDERENA y aprobado por la Resolución ejecutiva 440 del mismo año, también violó los preceptos mencionados porque mientras éstos disponen que todo el territorio de La Macarena servirá "como reserva biológica natural", aquél la limita al disponer que "dentro del Parque Nacional Natural el área primitiva intangible se mantendrá como reserva biológica destinada a la investigación y al estudio de las riquezas que alberga". 4° Los actos acusados y la facultad para contratar la alinderación de La Macarena El artículo 5° del Acuerdo N° 26 de 1971, dictado por INDERENA y aprobado por la Resolución ejecutiva 440 del mismo año, facultó al Gerente del mencionado establecimiento público para contratar con el "Instituto Agustín Codazzi los levantamientos de las cartas topográficas, políticas, edáficas y ecológicas, así como el amojonamiento de los linderos del Parque Nacional Natural La Macarena". Esta disposición tiene como antecedentes necesarios los artículos 1º, 2°, 3° y 4º del mismo acuerdo, y como el INDERENA no tiene competencia, sin facultad legal especial, para variar las lindes de la reserva de La Macarena,, como tampoco su finalidad, es directa y manifiestamente violatoria del artículo 19 del Decreto 2963 de 1965, invocado como violado.

5° Las peticiones del demandante en su alegato de conclusión La Sala, para desecharlas, observa que no se propusieron en la demanda corneo integrantes de la acción y que, por lo mismo, son extemporáneas; que como se trata de un juicio adelantado mediante acción de nulidad, aún en las hipó tesis de que se hubieran pedido en la correspondiente oportunidad procesal, no "es procedente sustituir, como si se decidiere un juicio promovido mediante acción de plena jurisdicción, las normáis acusadas cuya nulidad es preciso declarar; y que en fin, por los motivos expuestos, tampoco es pertinente que la Sala ordene a. INSERENA tomarles medidas necesarias para la conservación de La Macarena, menos si es, como se ha expresado, una reserva legal adscrita a la Universidad Nacional. Por lo expuesto,.el Consejo de Estado, Sala de lo 'Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando, justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal 1°, declara la nulidad, de los artículos 1°, 2°, salvo el parágrafo que no fue acusado, 3° 4° y 5° del Acuerdo número 26 de 1971, expedido por el Instituto de Desarrollo de Recursos Naturales Renovables., v el artículo 19 de la Resolución ejecutiva 440 de 1971 que les dio aprobación. Esta decisión se comunicará, mediante sendas copias auténticas de esta providencia, a los señores Ministro de Agricultura y de Educación y a los señores Rector de la Universidad Nacional y Gerente del Instituto de Desarrollo de los

Recursos Naturales Renovables. Publíquese, notifíquese, cópiese, comuníquese en la forma indicada, y archívese, previa ejecutoria.

ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA, HUMBERTO

MORA OSEJO, ALVARO PEREZ VIVES JORGE TORRADO TORRADO,

SECRETARIO