CE-SEC1-EXP1976-N2447

INDUSTRIA Y COMERCIO - Alcance de los conceptos / INDUSTRIA HOTELERA - Tarifa del servicio de energía eléctrica / ENERGIA ELECTRICATarifas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ALVARO PEREZ VIVES Bogotá, D. E., veintiuno (21) de julio de mil novecientos setenta y seis (1976) Radicación número: 2447

Actor: HOTEL SAN DIEGO S A Demandado: EMPRESA DE ENERGIA ELECTRICA DE BOGOTA Por medio de apoderado, la sociedad "Hotel San Diego S.A.", intentó la presente acción de plena jurisdicción, encaminada a obtener ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, las siguientes declaraciones: "1. Que es nula la Resolución № 16 de 1970 proferida por la Junta Directiva de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, por medio de la cual se denegó a mi poderdante la petición de "que se le cobrara hacia el futuro el suministro de energía eléctrica según la tarifa industrial”. "2. Que para establecer el derecho subjetivo injustamente vulnerado, la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá deberá pagar al Hotel San Diego S. A„ las sumas de dinero que llegue a cobrar en exceso sobre la tarifa industrial al Hotel Tequendama, a partir de la fecha en que se elevó la petición pertinente —2 de octubre de 1970— hasta el día en que la indemnización se pague efectivamente".

Como hechos expuso los siguientes: "Los hechos relevantes en esta acción son los siguientes:

"1° La Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, es un establecimiento publico descentralizado del Distrito Especial de Bogotá, con personería jurídica, patrimonio pronto y autonomía administrativa, ratificado en virtud del Decreto № 3133 de 1968 del Gobierno nacional, cuyo domicilio es la ciudad de Bogotá y su objeto la prestación del servicio público de energía eléctrica. "2° El suministro de energía eléctrica ha sido servicio sometido desde tiempo atrás a riguroso control de precios, que ejerció primero la Superintendencia de Regulación Económica y que hoy compete a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos. "3° De acuerdo con esa facultad la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, mediante Resolución 006 de 1969, con las modificaciones parciales que le introdujo la No 001 del 15 de enero de 1970, clasifica por aparte los establecimientos comerciales de los industriales, para favorecer con precios más bajos de suministros a estos últimos. "La clasificación hecha por la Junta Nacional de Tarifas es la siguiente: 'Tarifa No. 3: Servicio comercial. Esta tarifa es aplicable al suministro de energía eléctrica para todos los establecimientos en donde se desarrollen actividades lucrativas por concepto de expendio de bienes y servicios'. 'Tarifa No. 4: Servicio industrial por contador. Esa tarifa comprende suministros de fuerza, calefacción y alumbrado y se aplicará a los servicios industriales en general, a las radiodifusoras y a otros usos de carácter industrial". (Subrayo).

"4° La Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá interpretando la disposición precitada ha venido exigiendo a los hoteles el pago de los servicios según la tarifa comercial. "5° El Hotel San Diego S.A., propietario del Hotel Tequendama de Bogotá, consideró que dicha interpretación era errónea frente a las normas vigentes en especial con relación a la Ley 60 de 1968 y procedió a solicitar a la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá que se acomodara a esos mandatos y cobrara hacia el futuro el suministro de energía al hotel, teniendo en cuenta el carácter de establecimiento industrial que la ley le otorga. "6° Que la Junta Directiva de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá negó mediante Resolución No. 16 de 1970 la solicitud presentada en el sentido de que se modificara la forma de liquidación de las cuentas de servicio de energía eme se suministra al Hotel Tequendama de Bogotá, según la tarifa comercial, para que en adelante se cobre la tarifa industrial' ". Citó como quebrantadas por el acto acusado las Resoluciones 006 de 1969 y 001 de 1970, ambas de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y la Ley 60 de 1968. A manera del concepto de la violación, expresó: "Corresponde en este punto, determinar las razones por las cuales la Resolución 16 de 26 de octubre de 1970 emanada de la Junta Directiva de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, viola normas de derecho de superior categoría. "El artículo 4° de la Resolución 006 de mayo 16 de 1969 originaria de la 'Junta

Nacional de Tarifas de Servicios Públicos', modificado por el artículo 19 de la Resolución 001 de 15 de enero de 1970 dictada por la misma Junta Nacional de Tarifas, estatuye lo siguiente: "Artículo 1° 'Modificase la tarifa número 4, Servicio Industrial por contador, del artículo 1º de la Resolución № 006 de 1969, la cual quedará así: "Tarifa № 4. Servicio Industrial por Contador: "Esta tarifa comprende fuerza, calefacción y alumbrado y se aplicará a los servicios industriales en general, a las radiodifusoras y a otros usos de carácter industrial" (subrayo). "Pasemos ahora a sustanciar la tesis según la cual la hotelería es un uso de carácter industrial, para los fines de la aplicación de las tarifas de fuerza eléctrica. "Según el numeral 6º del artículo 20 del Código de Comercio Terrestre, son igualmente actos de comercio las empresas de fábrica, manufacturas, almacenes, tiendas, bazares, fondas u hoteles y otros establecimientos semejantes. Del anterior texto legal se desprende que toda la actividad económica implica un acto de comercio, que imprime el carácter de comerciante a quien desarrolle cualquiera de estos negocios. Es decir, que el sector transformador, el sector de intermediación y el sector de los servicios, son tratados con idéntico criterio para tipificar actos de comercio. Como es obvio, no puede basarse en los principios del Código de Comercio, la diferenciación entre industria y comercio para los efectos de fijar las tarifas de fuerza eléctrica.

"De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, una de las acepciones del vocablo 'carácter’ es la de 'dar o dotar de ciertas condiciones esenciales y permanentes a una persona y, por extensión, a una cosa'. En el caso de los hoteles, han sido varias disposiciones legales las que le han dado el 'carácter' de industria o de uso industrial, al revestirlos de ciertas condiciones esenciales y permanentes qué engendran una similitud con la actividad industrial. "Veámoslo: "Dentro de la orientación de estimular sectores determinados de la economía nacional, desde el año de 1943 se ha venido considerando como industria a la hotelería, actividad directamente relacionada con el sector del turismo. La Ley 48 de 1943 consideró en su artículo 7º a lo hoteles como industria; lo propio hizo el Decreto 1921 de 1950. En estas disposiciones se basó la Resolución 076 de 1954 dictada por el Ministerio de Fomento (hoy Ministerio de Desarrollo), la cual dispuso que las empresas que prestaran el servicio público de energía eléctrica, aplicarían a los hoteles la tarifa industrial aprobada por la Dirección de Servicios Públicos y Transportes. "Posteriormente, la Ley 60 de 1968 consideró la actividad del turismo como industria básica para el desarrollo económico del país, y a través de todo el articulado se conceden a la hotelería prerrogativas especiales como parte integrante de la industria turística. Entonces, si la hotelería es una parte fundamental de la actividad turística, como parte, debe participar de la misma naturaleza del todo, que no es otro que el sector del turismo, expresamente

definido por el artículo primero de la Ley 60 como industria esencial para el desarrollo económico de la nación. "Un detenido estudio de la Ley 60 de 1968, especialmente de los artículos 19, 49, 89, 99, 14, 17, 19 y 21, nos llevan a la conclusión de que no darle a la hotelería el carácter de industria, sería torcer supinamente su letra y su espíritu. "De otra parte, encontramos en las disposiciones tributarias, otros puntos que asimilan la hotelería a la actividad industrial. En efecto, el artículo 109 de la Ley 81/60 creó la reserva de fomento económico para incrementar la producción de materias primas y mercancías, y el artículo 110 de la misma ley dispuso que estaría exenta del impuesto sobre la renta siempre y cuando no pasara del 5% de las utilidades líquidas comerciales. La razón de esta exención fue favorecer la inversión en la actividad industrial. "La Ley 37 de 1969 en su artículo 69, numeral segundo, vino a establecer la misma exención en los siguientes términos: La reserva de fomento económico podrá igualmente destinarse a la construcción de hoteles u hostería para turismo conforme al parágrafo del artículo 89 de la Ley 60 de 1968”. "Para abundar en argumentos en favor de la tesis que sustentamos, resulta importante transcribir la contestación dada por la Superintendencia de Industria y Comercio, al Gerente de la Federación Nacional de Hoteles: "Bogotá, abril 28/70 "Señor doctor "Helias Henao Henao "Gerente General "Federación Nacional de Hoteles

"La ciudad. "Me refiero a su comunicación No. 221 del 18 de abril del año en curso. "Me permito manifestarle, de acuerdo con su solicitud, que la hotelería sí es considerada como industria, de conformidad con lo estipulado en el artículo 19 de la Ley 60 de 1968; "Atentamente, "Luis Guillermo Nieto Roa Secretario Generar”. "Ahora bien, el establecimiento de tarifas más reducidas para el suministro de fluido eléctrico a las industrias o a sectores económicos asimilados a ellas, no tiene otra finalidad que estimular la generación de los bienes y servicios que provienen de tales actividades. "De todo lo anterior se colige con claridad, que la Resolución 16 de 1970 viola normas superiores de derecho, y especialmente la Ley 60 de 1968, la cual vino a definir, respecto de la hotelería, la indeterminación de las Resoluciones 006 de 1969 y 001 de enero de 1970 dictadas por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos", en cuanto establecieron la tarifa de "servicio industrial por contador" para;... otros usos de carácter industrial". No cabe duda pues, que dentro de estos otros usos de carácter industrial, deben ser incluidos los hoteles, como organismos de naturaleza industrial en virtud de una similación (sic) efectuada por la ley. Consecuentemente, no puede la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá aplicar a los hoteles, la tarifa correspondiente al "Servicio Comercial". El Tribunal de primera instancia negó las peticiones de la demanda, por las razones que adelante se transcriben. Subido en apelación este negocio y surtido el trámite del caso, el señor Fiscal

Primero de la corporación en su vista de fondo expresó: "El problema que se debate en este proceso puede reducirse a establecer si hotelería es una actividad industrial o simplemente es comercial. "En el fallo recurrido se califica a la hotelería de actividad comercial y para ello se argumenta así: " 'Pero la mayor parte de las veces el término industria o industrial se toma para comprender solamente la manufacturera o febril, (sic) o sea, la que se dedica a transformar las materias primas o los insumos, como la textilería, la petroquímica, la enlatadora de alimentos, la farmacéutica, la vinícola, la gomífera, etc. "'Igual cosa puede predicarse acerca de las voces comercio y comercial, aún limitándose al aspecto económico. Si jurídicamente hablando el término comprende toda la gama infinita a que se dedica profesionalmente una persona, con carácter permanente, en la distribución, fabricación, producción, servicios, etc., con evidente ánimo de lucro, económicamente hablando también abarca una variedad de significados de los que aquí el Tribunal sólo se limita a dar algunos. (fl. 103) "Cuando la Ley 60 de 1968 habla de industria hotelera está empleando el significado amplio de la palabra industria, del mismo modo que se dice industria bancaria, o industria pesquera, o industria mercante. "'En cambio, las resoluciones que tratan de tarifas de energía eléctrica, restringen los significados de comercial y de industrial. Obsérvese que dice para lo primero: 'establecimientos en donde se desarrollen actividades lucrativas por concento de expendio de frenes o servicios', y como quiera que los hoteles expenden servicios

cual es el de hospedar o albergar visitantes y dar otras clases de esparcimiento o diversión, e inclusive procurar alimento, sin que transformen por ningún momento materias primas o insumos, sería absurdo ubicarlos para efectos de tarifas dentro del escalafón de industrias, porque por contraste se deduce que éstas sólo comprenden a los establecimientos que transforman productos en otros, como las fábricas, o sea a lo manufacturero o fabril, pues si se aceptase otra tesis, se podría ampliar tanto el ámbito del término industrial, que no quedaría ninguno para ubicarlo dentro de los comerciales, pues igualmente podría compendiar a la industria bancaria —que también vende servicios—, a la industria de proyección de películas —^que también vende servicios—, a la industria de proyección de películas —que también vende servicios—, (sic) a la industria de los restaurantes —que vende alimentos cocinados—, a la industria de los bares, o sea a la industria comercial o mercantil en general" (fl. 105). "A simple vista podría observarse que existe discordancia entre lo consagrado en la ley y lo dispuesto en una resolución posterior, pero frente a tal situación, hubiera sido más lógico estarse a lo prescrito legalmente. "Sin que pueda desconocerse que la clasificación entre lo que debe entenderse por industria y por comercio, en ciertos momentos presenta matices tan confusos que dificultan su debida separación, tampoco puede negarse que la actividad hotelera es uno de los soportes en que fundamentalmente se apoya la industria del turismo, y la clasificación que de éste se hace en ese sentido no sólo nadie la discute sino que es bien reconocida su importancia y parece ser un hecho notorio

la calificación que se le hace de ser una 'industria sin chimeneas' ". "Aunque en cierto sentido la palabra industria se le ha llegado a considerar en una forma genérica, de la cual hace parte el comercio, hoy se ha tratado de abandonar dicho concepto principalmente para singularizar algunas actividades con el fin de estimularlas como de industrias convenientes al progreso del país. Tal el caso de la hotelería. " 'La palabra industria —dijo la Corte en época ya distante— está tomada en el artículo 44 de la Constitución Nacional y en los Actos legislativos números primeros de 1918 y 1921, en el sentido que la toma la economía política, o sea en el conjunto de trabajos directamente productivos, entendiéndose por éstos los que tienen por objeto inmediato la transformación de la materia para la satisfacción de nuestras necesidades, o en el de conjunto de todos los ramos de producción, y comprende las industrias extractivas, la agrícola, la manufacturera, la comercial, la de transportes" (sentencia de noviembre 14/24, Orozco Ochoa № 4231). "En el momento presente, el concepto de industria no sólo ha avanzado bastante sino que concretamente en cuanto respecta a la hotelería, es el mismo Consejo de Estado quien la ha calificado como actividad industrial. "En sentencia de 9 de octubre de 1973, con ponencia del honorable Consejero Galindo Pinilla, dijo la corporación: "De esta suerte, resulta incuestionable que, en la legislación colombiana, la actividad hotelera, bien sea que se considere en sí misma, ya sea en función del turismo, se le reputa como actividad industrial. No obstante, este encuadramiento

legal dentro del marco genérico de la industria, no implica una identidad de tratamiento jurídico, porque éste varía según la naturaleza propia de las distintas ramas industriales. Así, uno es el régimen legal de la industria minera o extractiva, de la industria de transformación, de la industria del transporte, etc.; más aún dentro de cada una de estas grandes ramas la ley, atendiendo la especificidad propia de la actividad, su mayor o menor relievancia para el desarrollo económico nacional, etc., prescribe también regímenes muy específicos, con fines de fomento o desestímulo, u otros análogos. Por consiguiente, la calificación de industria no significa univocidad de régimen legal. "'Tampoco considera la Sala que la calificación legal antes anotada, entrañe una pauta de implicaciones tan estrechas que impida a la administración, en ejercicio de sus potestades reglamentarias, el establecimiento de sistemas diferenciales por razón de factores derivados de la propia realidad, o de conveniencia pública. Dentro de la propia industria hotelera es preciso tener en cuenta la diversa categoría de los establecimientos o empresas, no sólo para el efecto de la tarifa de los servicios, sino para la exigencia de requisitos y condiciones de distinto orden, lo cual no significa que la diferenciación de tratamiento administrativo entrañe un desconocimiento de la calificación genérica de la ley. Si unas empresas hoteleras deben comprobar requisitos que a otras no se les exige; si unas deben prestar servicios a los cuales no están obligadas otras, etc., ello no quiere decir que los reglamentos así concebidos desconozcan el concepto unívoco de industria hotelera que, conforme a la ley, cobija a todas. Ahora bien, si esto puede

predicarse dentro de una misma actividad industrial, con cuánta mayor razón podrá hacerse de una rama industrial a otra, en atención a sus características diferenciales". (Actor: Cayetano Betancourt). "Aunque lo que se discutía en el proceso al cual pertenece la sentencia a que se ha hecho referencia, era diferente, sin embargo, la calificación que allí se hace de la hotelería como actividad industrial, es aplicable al caso de autos, pues en la resolución acusada se le negó esta calidad a la entidad demandante, para aplicarle a sus liquidaciones de servicios la tarifa industrial. "De acuerdo con lo expuesto, tiene razón la parte actora en la demanda que hace de la Resolución 16 de 1971 proferida por la Empresa de Energía de Bogotá, porque en ella se califica al Hotel San Diego S. A., como entidad comercial para efectos de aplicarle la tarifa correspondiente a tal actividad. "Pero como de acuerdo con lo que se ha expuesto, a la actividad hotelera se le debe calificar como industrial, la tarifa aplicable para la liquidación de los servicios de energía, debe ser ésta y no la comercial. "Sin embargo, al proferir la nulidad demandada, debe advertirse que para la clasificación se pidió que "en adelante se cobre la tarifa industrial" (fl. 16), lo cual indica que la liquidación no puede ser retroactiva y que sólo a partir de la resolución que así disponga podrá cobrarse la nueva tarifa. En sustitución de dicha resolución debe estarse a la sentencia que así lo decrete. "En conclusión, debe revocarse el fallo apelado y, en su lugar, decretar la nulidad de la resolución demandada". No se observa causal alguna de nulidad, pues la que aparece del hecho de que no

se hubiera notificado la demanda personalmente a la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, fue saneada por ésta al actuar su representante legal sin reclamar la correspondiente nulidad como aparece del escrito presentado personalmente por el Gerente de dicha empresa, visible a folio 29, en el que se lee: ''Hernán Borrero Urrutia, mayor de edad, vecino de esta ciudad e identificado con la cédula de ciudadanía número 6'044.291 de Cali, obrando como Gerente General de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, establecimiento público domiciliado en esta ciudad, organizado por los Acuerdos números 18 y 129 de 1959 y 34 de 1967 del Concejo Municipal de Bogotá, atentamente manifiesto que confiero poder especial al doctor Guillermo Uribe Calle, abogado titulado e inscrito, para que represente a la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá en todo lo relacionado con el juicio de nulidad iniciado por ese honorable Tribunal, con motivo de la demanda instaurada por el doctor Jaime Posada Rodríguez, en su carácter de apoderado de "Hotel San Diego S. A.", contra la Resolución número 16 de 1971 proferida por la honorable Junta Directiva de esta empresa, cuya admisión me ha sido notificada por medio del Oficio número 1.368, recibido el 28 dé julio del año en curso". El mencionado abogado intervino a folio 30, sin pedir la nulidad de la actuación. Por tanto, se está en el caso previsto por el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil y se halla saneado el vicio en mención, conforme a los

numerales 3° y 4º del artículo 156 del mismo código.

Para resolver se considera: Dice el acto acusado: "Que el doctor Londoño Hoyos se funda en la Ley 60 de 1968, que según él clasifica a los hoteles como industria; que la ley citada, 'por la cual se establecen estímulos a la industria del turismo y se dictan otras disposiciones', si bien dispone algunas facilidades para los hoteles, no contiene disposición alguna que los considere como industria: Que el propio peticionario reconoce que el Código de Comercio vigente, en su artículo 20, numeral 6º, incluye entre los actos de comercio las 'fondas u hoteles'".

Ha existido de tiempo atrás el errado concepto de que todo aquello que se halle regulado por el Código de Comercio es mercantil y de igual naturaleza son las empresas que desarrollan actividades de las que dicho código cataloga de comerciales, sin reparar que se trata de una terminología que comprende no sólo los actos de comercio, en sentido objetivo, sino también aquellas empresas cuyo objetivo sea desarrollar actividades de las que la ley califica de "comerciales", expresión ésta que comprende también las "industriales". Prueba de lo dicho es el numeral 12 del artículo 20 del citado código, según el cual se tendrán como mercantiles para todos los efectos legales, "las empresas de fabricación, transformación, manufactura, y circulación de bienes", las que, según el fallo, constituyen el prototipo de "industrias". De modo, pues, que aún las actividades consideradas sin discusión como "industriales" son "mercantiles" para efectos de su calificación de "comerciantes"

con el objeto de someterlas al código de la materia. Por tanto, no es valedero del argumento de la sentencia recurrida cuando, parodiando los motivos de la resolución acusada, dice: "Pero la mayor parte de las veces el término industria o industrial se toma para comprender solamente la manufacturera o fabril, o sea, la que se dedica a transformar las materias primas o los insumos, como la textilera, la petroquímica, la enlatadora de alimentos, la farmacéutica, la vinícola, la gomífera, etc. "Igual cosa puede predicarse acerca de las voces comercio y comercial, aún limitándose al aspecto económico. Si jurídicamente hablando el término comprende toda la gama infinita a que se dedica profesionalmente una persona, con carácter permanente, en la distribución, fabricación, producción, servicios, etc., con evidente ánimo de lucro, económicamente hablando también abarca una variedad de significados de los que aquí el Tribunal sólo se limita a dar algunos. "Porque comercio es, principalmente, toda negociación, todo tráfico que se hace vendiendo, comprando, permutando unas cosas o unos servicios por otra u otras; es la comunicación y trato entre los hombres y entre los pueblos; es el conjunto de las personas dedicadas a estas actividades, como cuando se dice: el comercio colombiano clama por mejores garantías, que quiere significar, los comerciantes colombianos claman por mejores garantías, y eso sin ir al aspecto sociológico — sexual de la palabra—, como cuando se habla de comercio carnal. "Pero desde el punto de vista de la Economía Política, comercio es el conjunto de cambios o actos que facilitan de un modo directo los productos o servicios al

consumidor. Y según se vio arriba, el comercio es también una industria, pero no de producción, pues únicamente contribuye al desenvolvimiento de las demás industrias. "Trayendo, pues lo anterior al caso que se ha puesto al veredicto del Estrado, se tiene que el Código de Comercio (tanto el antiguo como el nuevo), cobija la acepción comercio (actos de comercio, comerciar, mercantil, mercantilismo), a todo lo que conlleva permanencia de la actividad de comprar, vender, transformar, extraer, servir de un modo material, procurar, etc., con ánimo de cambiar, de pasar de una mano a otra, por lo que viene a confundirse con toda la gama industrial y comercial que se ha visto, por lo que, como afirma el actor, de nada sirve para delimitar lo que se debate en esta controversia. "Leyendo ahora el artículo 1º de la Ley 60 de 1968, al decir que fomenta la industria hotelera, y haciendo lo propio con los términos que emplea la Resolución número 00051 de 1971 —marzo 24—, y la Resolución número 006 de 1969 —16 de mayo—, ambas de la Junta Nacional de Planeación, se deduce que no se emplea el mismo significado en aquélla y en éstas. En éstas se hace la distinción entre 'servicio comercial' y 'servicio industrial por contador' señalando tarifas diferentes; el primero se aplica a 'todos los establecimientos en donde se desarrollen actividades lucrativas por concepto de expendio de bienes o servicios —se subraya—, así como alumbrado de escaleras, pasadizos de uso común,

ascensores, bombas de agua, oficinas y establecimientos de negocios en general'; el segundo, 'a los servicios industriales en general —se vuelve a subrayar—, a las radiodifusoras y a otros usos de carácter industrial', por lo que siendo tan vaga, leída así aisladamente da lugar a la confusión que ha engendrado el presente juicio. Luego, hay que concatenar todas esas definiciones para poder llegar a una alinderación lógica. "Cuando la Ley 60 de 1068, habla de industria hotelera está empleando el significado amplio de la palabra industria, del mismo modo que se dice industria bancaria, o industria pesquera, o industria mercantil. "En cambio, las resoluciones que tratan de tarifas de energía eléctrica, restringen los significados de comercial y de industrial. Obsérvese que dice para lo primero: 'establecimientos en donde se desarrollen actividades lucrativas por concepto de expendio de bienes o servicios', y como quiera que los hoteles expenden servicios -cual es el de hospedar o albergar visitantes y dar otras clases de esparcimiento o diversión, e inclusive procurar alimentos-, sin que transformen por ningún momento materias primas o insumos, sería absurdo ubicarlos para efectos de tarifas dentro del escalafón de industrias, porque por contraste se deduce que éstas solo comprenden a los establecimientos que transforman productos en otros, como las fábricas, o sea a lo manufacturero o fabril, pues si se aceptase otra tesis, se podría ampliar tanto el ámbito del termino industrial, que no quedaría ninguno para ubicarlo dentro de los comerciales, pues igualmente podría

compendiar a la industria bancaria —que también vende servicios—, a la industria de proyección de películas —que también vende servicios—, a la industria de los restaurantes —que vende alimentos cocinados—, a la industria de los bares, o sea a la industria comercial o mercantil en general. "De modo, pues, que es de concluir que asistió razón al acto administrativo acusado en negar al demandante el cambio de la tarifa comercial a la industrial, por cuanto ésta última palabra tiene en las resoluciones que tratan la materia un significado restringido y limitado a las manufactureras o fabriles, así como —por extensión— a las radiodifusoras y análogas por expresa disposición. Y ello, obviamente no comprende a la industria hotelera, por cuanto en la terminología de las tarifas, ella expende servicios, como ampliamente se ha analizado en toda la parte motiva de esta providencia. Por ende, como lo propone el señor agente del Ministerio Público, se denegarán las súplicas de la parte actora". Si lo preceptuado en el Código de Comercio no sirve de fundamento a una distinción entre "industria" y "comercio", ya que aquél comprende ambos conceptos y no existiendo una ley que restrinja las empresas industriales únicamente a la "manufacturera o fabril", mal puede interpretarse la Ley 60, al hablar de "industria hotelera", en el sentido que la califica como tal para ciertos efectos, pero no para otros, desatendiendo así la razón de ser y la finalidad del citado estatuto legal, las cuales no son otras que el estímulo a la "hotelería", con el fin de desarrollar esa industria tan necesitada de apoyo.

De allí que la Sala reitere la doctrina contenida en los fallos de esta corporación, que cita el señor Agente del Ministerio Público en su vista fiscal. No sin antes subrayar su discrepancia con los considerandos del acto acusado cuando, luego de decir que la Ley 60 de 1968, "por la cual se establecen estímulos a la industria del turismo y se dictan otras disposiciones", si bien dispone algunas facilidades para los hoteles, no contiene disposición alguna que los considere como industria, porque si la propia ley emplea el calificativo de "industria", se la quebranta al sostener lo contrario, so pretexto de que la "industria" de que habla el estatuto legal es la del turismo y no la hotelera, como si ésta y aquél no formaran un todo, ya que es inconcebible el uno sin la otra. Tanto es así, que las normas de la Ley 60 en referencia, al impulsar y proteger el desarrollo del turismo, incluyen dentro de este concepto la industria hotelera, como pilar del mismo. Y para que ninguna duda quedara sobre el particular, el artículo 22 del Decreto número 1880 de 1970, dispuso: "La explotación de la industria hotelera dará derecho a percibir certificados de desarrollo turístico, previos los trámites de que trata el Capítulo IV de este decreto, durante el lapso de 10 años contados desde la firma del contrato respectivo". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de su colaborador f