CE-SEC1-EXP1977-N2298

CONTADOR PUBLICO - Regulación / CONTADOR PUBLICO - Requisitos / TITULO ACADEMICO OTORGADO EN EL EXTERIOR - Debe ser refrendado por el Ministerio de Educación o tener concepto favorable de la Universidad Nacional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA Bogotá, D. E., siete (07) de junio (06) de mil novecientos setenta y siete (1977) Radicación número: 2298

Actor: ACADEMIA COLOMBIANA DE CONTADORES PUBLICOS

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION La Academia Colombiana de Contadores Públicos Titulados, por conducto de apoderado, demanda la nulidad de las Resoluciones números 248 de 1975, expedida por el Ministerio de Educación y la número 44-T de 1975 de la Junta central de Contadores.

Por medio de la Resolución número 248 se dispuso: "Artículo primero. Revocar la Resolución número 1659 de diciembre 5 de 1974, por medio de la cual la Junta Central de Contadores negó la inscripción como Contador Público Titulado a Byron C. Porter. "Artículo segundo. Ordenar a la Junta Central de Contadores la inscripción de Byron C. Porter, como Contador Público Titulado. "Artículo tercero. Devolver los antecedentes administrativos correspondientes a Byron C. Porter a la Junta Central de Contadores para lo legalmente pertinente". En virtud de la Resolución 44-T se ordenó: "Artículo primero. Inscribir al señor Byron Guitón Porter, ciudadano estadinense,

con cédula de extranjería número 95363 de Bogotá, como Contador Público Titulado. Notifíquese y cúmplase".

I. Antecedentes El ciudadano estadinense Byron Culton Porter solicitó a la Junta Central de Contadores su inscripción como Contador Público Titulado, la cual le fue negada mediante Resolución número 659 de 1974, con fundamento en las siguientes consideraciones; "b) Con los Estados Unidos de Norte América no existe convenio cultural, y, por tanto, debe atenerse la Junta al concepto que sobre la materia expida la Asociación Colombiana de Universidades, concepto que se comenta más adelante, el traído a los autos; "c) Como la Asociación Colombiana de Universidades dio traslado del problema a la Universidad Nacional de Colombia, su Secretaría General expidió el documento que se menciona en el considerando tercero en donde se limita a transcribir del volumen Association Internationale des Universités, que la Universidad de Missouri, conforme acuerdo de la Asociación de Universidades, con sede en París, sí está facultada para expedir 'títulos de nivel universitario'. Y en relación con el caso en estudio, la verdad es que en autos no aparece titulo alguno expedido por la Universidad de Missouri, que pueda considerarse al resolver el problema planteado por el señor Porter. El documento determinado en el considerando segundo, no es un título universitario, es un titulo que acredita que el señor Porter ha cursado la enseñanza media, pues a eso equivale el High SchooP. "d) Consideración especial: "1º Sucede que el documento que se anexa, ante el requerimiento que se hizo al abogado, doctor Aldana, de presentar el título expedido por la Universidad de

Missouri, se convirtió en el certificado de 'High SchooP expedido por el Colegio de Holland Estado de Missouri', que sobra repetirlo, es un mero título de enseñanza secundaria o título de bachiller. "2º La Universidad Nacional conceptuó sobre la competencia de la Universidad de Missouri, para expedir títulos de nivel universitario. Eso está bien, pero lo que el doctor Aldana ha presentado no es un título expedido por la Universidad de Missouri, sino un título otorgado por el Estado de Tennessee con base en un título de 'High SchooP, expedido en 'Holland, Missouri', y no por la Universidad de Missouri, con este equívoco se ha venido jugando a lo largo del expediente. "3º La mera inscripción que pueda haberse hecho del certificado expedido por la Junta Estatal de Contadores, del Estado de Tennessee, por la Gobernación de Cundinamarca o la Oficina de Diplomas del Ministerio de Educación, no autoriza al señor Porter para ejercer la Contaduría Pública, ni es razón que obligue a la Junta Central de Contadores a tomarla en cuenta, pues, como se ha visto, el señor Porter, no ha presentado título universitario que acredite su condición de tal, y por ende, no reúne las condiciones establecidas por el artículo 59 de la Ley 145 de 1960, que se determinan en el inciso 2º del literal b) Del citado artículo". "En síntesis, en el caso sub judice ha ocurrido lo siguiente: "El señor Porter presentó certificado de matrícula de la Junta de Contabilidad del Estado de Tennessee, expedida con base en un título de 'High SchooF (enseñanza media) otorgado en el Estado de Missouri, no por la Universidad de

Missouri, como a lo largo del expediente lo ha sostenido su apoderado, doctor Aldana. Por tanto, lo que ha hecho la Gobernación de Cundinamarca es registrar un certificado de una matrícula expedido por el Estado de Tennessee y no un título universitario, razón por la cual no es conducente el concepto de la Universidad Nacional. "Ahora bien. El señor Porter al no reunir el requisito para inscribirlo como Contador Público Titulado, tampoco se le puede inscribir como Contador Público autorizado, por cuanto la ley fijó el plazo para que estas personas hicieran su solicitud a la Junta hasta el 30 de diciembre de 1962, y la solicitud del señor Porter fue presentada posteriormente a esta fecha". Esta decisión de la Junta fue objeto del recurso de apelación ante el Ministro de Educación quien la revocó, fundado en las siguientes razones: "1º- El inciso 2º del literal b) del artículo 5º de la Ley 145 de 1960, impone la obligación al Ministerio, no a la Junta Central de Contadores que no tiene competencia para ello, de estar conforme al concepto de la Asociación Colombiana de Universidades sobre la capacidad de la entidad universitaria para expedir títulos en el caso de Contador Público Juramentado, para efectos de refrendación del diploma y no para la inscripción como Contador Público. "2º La Junta Central de Contadores carece de competencia para entrar a considerar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de otras entidades, pues las leyes han determinado con buena claridad los negocios de que cada una de las jurisdicciones conoce. "3º El artículo 3º de la Carta Nacional garantiza: 'La propiedad privada y los demás

derechos adquiridos con justo título' (se subraya). "Cuando el Gobierno Nacional, por medio de la oficina correspondiente y agotados los trámites procedimentales para ello, reconoció y registró el título de Contador Público Juramentado correspondiente a Byron C. Porter, le otorgó un derecho que debe ser reconocido y no puede ser vulnerado. Tal derecho engendra otros derechos y garantías que las entidades administrativas no pueden negarse a desconocer. "4º Si la refrendación del diploma de contador público padece de vicios de legalidad corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decirlo; mientras tanto a Byron C. Porter, le asiste el derecho a que su título sea garantía para su inscripción como tal".

II. Los cargos de ilegalidad formulados en la demanda.

Violación del artículo 59 de la Ley 145 de 1960.

Afirma el actor: "El literal a) del artículo 59 de la Ley 145 de 1960 señala qué clase de título es el que se requiere para la inscripción como Contador Público Titulado: Un título expedido por una facultad, un título universitario. Y el literal b) del artículo 59 de la Ley 145 de 1960 remite al literal a) cuando comienza diciendo: O haber obtenido dicho título'. Luego, cada vez que el literal b) del artículo 59 de la Ley 145 de 1960 se refiere en sus dos incisos, al título', debe entenderse que se trata de un título universitario, del expedido por una facultad extranjera. Estas son las 'instituciones extranjeras' a que se refiere el inciso 19 del literal b), y por eso se requiere la refrendación por parte del Ministerio de Educación Nacional. Cuando no exista convenio sobre reciprocidad de títulos, dispone el inciso 2º del literal b) del artículo 5º de la Ley 145 de 1960 que, para la refrendación, el Ministerio debe ajustarse al concepto de la Asociación Colombiana de Universidades sobre la competencia de la facultad que expide el título correspondiente". "La ley requiere un título universitario, y se presentó un título cualquiera, una matrícula de contador (folios 3 y 6); la ley señala que para la refrendación de los títulos universitarios expedidos en otros países, cuando no exista convenio sobre reciprocidad de títulos, el Ministerio debe atenerse al concepto de la Asociación Colombiana de Universidades sobre la competencia de la Universidad que lo expide, y en este caso no era posible satisfacer esa exigencia, ya que el título

(matrícula), presentado no ha sido otorgado por ninguna universidad. Aparecen, sí, dos documentos sin ningún nexo probatorio; un certificado de la Universidad Nacional (en calidad de delegada de la Asociación Colombiana de Universidades), sobre la competencia de la Universidad de Missouri para expedir títulos universitarios (folio 28); y un diploma de High School, expedido en Holland, Missouri (folio 20), que no por la Universidad de Missouri". "Artículo 259 del C.P.C. "También es bueno advertir que el Ministerio de Educación Nacional al recepcionar las pruebas de Porter, pretermitió el mandato del artículo 259, aplicable a los procedimientos administrativos por disposición del artículo 282 del Código Contencioso Administrativo".

III. La argumentación de la parte impugnadora.

El doctor James W. F. Raisbeck se constituyó como tal y en su alegato de

conclusión hace un examen de la ley de contaduría del Estado de Tennessee, del cual concluye lo siguiente: "A. En primer término, si se mira el texto inglés, tanto de la ley de Tennessee (Secciones 62-126 hasta la 62-130 que aparecen al folio 96 del cuaderno principal), como el del título que expidió el Estado de Tennessee al señor Porter (folio 32 del cuaderno principal), se apreciará que en ambos casos el texto en inglés dice 'Certified Public Accountant'. Ahora, la traducción de esta palabra 'certified' aparece como 'diplomado' en la traducción oficial de la ley de Tennessee (folios 65 y ss., cuaderno principal), mientras que aparece como 'juramentado' en la traducción oficial del título expedido por el Estado de Tennessee (folio 34, cuaderno principal). De ahí que en las traducciones castellanas deben entenderse los términos 'Contador Público Diplomado' o 'Contador Público Juramentado', como sinónimos".

8. A. Me parece evidente que la conclusión forzosa de las anteriores observaciones relativas a la ley de Tennessee, no es otra diferente a la que el diploma universitario no puede considerarse como el 'título que se expide y faculta al recipiente para ejercer la contaduría y no puede considerarse, por la sencilla razón de que quien en Tennessee haya obtenido un diploma universitario, y no más, no podría pretender que le inscribieran ese diploma y que él pudiera empezar a ejercer su profesión". "D. Y véase en la traducción oficial que aparece en el folio 34 del cuaderno principal, que dicho título certifica que el señor Porter 'ha cumplido con todos los

requisitos prescritos por las leyes de contabilidad del Estado de Tennessee''. Pues bien, ya se ha visto cómo uno de esos 'requisitos prescritos por las leyes de Tennessee' es el de que el solicitante haya cumplido sus estudios universitarios, de manera que esa declaración que aparece en el título expedido por el Estado de Tennessee en donde se certifica que todo requisito fue cumplido, sirve de plena prueba para demostrar que el señor Porter sí hizo sus estudios universitarios y lo demostró ante las autoridades de Tennessee. Al haber demostrado eso, y cumplido todos los demás requisitos que se le exigían en 1959 y 1960 en Tennessee, dicho Estado le concedió el documento que constituye su verdadero título en Tennessee ya que sin ese documento no podría jamás haber ejercido legalmente la profesión de Contador Público en Tennessee. "9. Ahora, en gracia de discusión, la afirmación del demandante de que el señor Porter no presentó un título universitario, queda desvirtuada si se tiene en cuenta lo siguiente: si se examina el folio 24 (cuaderno de los antecedentes administrativos), se aprecia que el doctor Aldana, apoderado del señor Porter ante el Ministerio de Educación, sí presentó el diploma de la Universidad de Missouri. Es raro, como mínimo que en los antecedentes administrativos hoy ya no aparezca este documento. "Ahora, a folio 30 del cuaderno principal aparece una fotocopia autenticada del diploma universitario (Universidad de Missouri), del señor Porter, documento que presentó el otro impugnador en este juicio]. Pero de todas maneras, ya he explicado en detalle que el verdadero título de contaduría del señor Porter es el certificado que aparece a folio 32 del cuaderno principal".

IV. El concepto del Ministerio Público.

Después de transcribir el documento visible a folios 51 y 52 del expediente, suscrito por el Director Ejecutivo de la Asociación de Universidades en el cual esta entidad considera como más procedente que sea el Consejo Académico de la Universidad Nacional la entidad que emita concepto sobre reconocimiento de tí- tulos, el señor Fiscal Primero manifiesta: "Como puede observarse, la anterior certificación no determinó si la matrícula expedida por el Estado de Tennessee al señor Byron Culton Porter en la que lo acredita como Contador es o no un título universitario idóneo para el ejercicio de tal actividad en Colombia. A su turno, los impugnantes allegaron en fotocopias debidamente autenticadas el título expedido por la Universidad de Missouri al señor Byron Porter, lo mismo que el título expedido por el Estado de Tennessee al mencionado señor, junto con sus respectivas traducciones. (Folios 30 y 32). Aunque es verdad que el artículo 5º de la Ley 145 de 1960 dispone que 'cuando el título se hubiere expedido en países con los cuales Colombia no tuviere celebrados tales convenios, para la refrendación respectiva, el Ministerio deberá atenerse al concepto de la Asociación Colombiana de Universidades. . .', también es cierto que este es un requisito que lo debe cumplir el Ministerio de Educación, entidad ésta que ante la inoperancia de la Asociación de Universidades, se ha valido de la Universidad Nacional. La Universidad Nacional a su vez, no se ha limitado a emitir un simple concepto, sino que ha dicho que en el volumen publicado por la Association Internationale des Universités, con sede en París, el cual versa sobre Documentation concernant

les equivalences des titres universitaires, con referencia 7-IV-7, aparece catalogada la University of Missouri, Columbia, como entidad académica autorizada para expedir títulos de nivel universitario (folio 28, cuaderno 2), afirmación de la cual no hubiera podido separarse la Asociación de Universidades si ésta hubiera cumplido con la ley. No obstante que esta Fiscalía no deja de reconocer que la ley habla de la Asociación de Universidades y no de la Universidad Nacional, considera que la sustitución a que en la práctica ha tenido que acudirse si bien no es regular, tampoco es tan grave que por ello solo se vaya a anular una resolución que en lo fundamental sí se ha ceñido a la ley. Se afirma también que el titulo ha sido expedido por el Estado de Tennessee y no por la Universidad de Missouri, pero lo cierto es que dicho Estado le otorga al señor Byron Guitón Porter un certificado de Contador Público, pero lógicamente el Estado para hacerlo tiene que valerse de una entidad docente, y así no puede negarse que sea 'una denominación equivalente', como lo autoriza el artículo 59 de la Ley 145 de 1960. Por lo anteriormente expuesto, y sin que sean necesarias otras consideraciones, en concepto de esta Fiscalía no debe accederse a lo pretendido". Consideraciones de la Sala. El punto cardinal de la controversia en este proceso radica en lo siguiente: Si para el efecto de la inscripción como Contador Público Titulado, constituye título suficiente el que presentó el señor Byron Culton Porter, ante la Junta Central de Contadores, cuya traducción oficial obra al folio 34 y que dice: "Estado de Tennesse. Por el presente se certifica que Byron Culton Porter.

Ha cumplido con todos los requisitos prescritos por las leyes de contabilidad del Estado de Tennessee y su Junta Estatal de Contabilidad y es autorizado por el presente, en virtud de dichas leyes para ejercer como CONTADOR PÚBLICO JURAMENTADO En fe de lo cual se otorga este certificado número 1535 hoy cinco de febrero de 1960. Registrado en la ciudad de Nachville en el día y año escritos arriba. (Firma) Registrador. Junta de Contabilidad del Estado de Tennessee. (Firma) Presidente. (Firma) Secretario. Sello dorado en relieve, adherido al documento: Junta de Contabilidad del Estado de Tennessee". De conformidad con el aparte 62-126 de la Ley de Contaduría del Estado de Tennessee (folios 65 y siguientes), existen allí 2 clases de licencias para ejercer la contaduría, una en la categoría de Contador Público Diplomado y otra en la de simple Contador Público. Ateniéndose al tenor de las denominaciones todo parecería indicar que la primera categoría se distinguiría de la segunda en el respaldo de un diploma o título académico obtenido con anterioridad a la licencia, lo cual, quizás justificaría una jerarquía superior que se colegiría de la exigencia contenida en la misma ley, cuando consagra como calidad para ser miembro de la Junta de Contabilidad o sea la entidad que otorga las licencias y que inspecciona el ejercicio de la profesión, la de ser Contador Público Diplomado. No obstante lo anterior, no es posible deducir del contexto de la ley, ni de sus disposiciones en particular o, al menos, de la traducción oficial, de cuyo texto no puede apartarse el juzgador, una

distinción neta y clara de las dos categorías. Pero sea como fuere, es lo cierto que, en uno y en otro caso se trata de licencias estatales que habilitan para el ejercicio de la profesión u oficio de Contador, en un determinado territorio de la Unión, concedidas en razón de estudios realizados, de títulos académicos obtenidos, de práctica o experiencia en el oficio, de ciertas calidades personales y de conocimientos demostrados a través de exámenes o pruebas sobre materias contables y materias afines. La ley colombiana que regula el ejercicio de la contaduría contempla dos clases de inscripciones como contador público, el titulado y el autorizado (artículos 5º y 6º de la Ley 145 de 1960), Para obtener la primera, se requiere un título académico otorgado por una institución docente debidamente autorizada por el Gobierno colombiano, o un título de la misma naturaleza expedido también por una institución extranjera de la misma índole. Cuando se trate de un país con el cual tenga celebrado Colombia un convenio sobre reciprocidad de títulos, el diploma o título solo tendrá validez, si ha sido refrendado por el Ministerio de Educación. Cuando no haya convenio, la refrendación del título requiere concepto previo y favorable de la Asociación de Universidades (hoy de la Universidad Nacional, en virtud de la Ley 65 de 1963, artículo 14, ordinal e). De todas suertes el diploma o título académico, vale decir, el expedido por una entidad docente debidamente acreditada es condición "sine qua non" para obtener la inscripción que habilita para el ejercicio de la profesión de Contador Público, en

la categoría de titulado. De todo lo dicho, se viene en conclusión de lo siguiente: Que tanto en Colombia como en los Estados Unidos el título o diploma académico, por sí mismo no habilita para ejercer la profesión, pues para ello se precisa de un acto de autorización o licencia del Poder Público que se concede previa comprobación de ciertos requisitos, variables según sea la legislación de cada país. En el caso de autos el señor Porter presentó, junto con su solicitud de inscripción un certificado del Estado de Tennessee con el cual acredita que fue autorizado por la Junta de Contaduría de dicho Estado, para ejercer como "Certified Public Accountant", calidad que, según la traducción oficial corresponde a Cóndor Público Juramentado. Presentó, además, el interesado una certificación del Jefe de la Oficina de Registro y Control de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, según la cual el documento anterior fue registrado como diploma de Contador Público el 5 de febrero de 1960. Con el ánimo de satisfacer el requisito contemplado en el inciso 29 del literal b) del artículo 59 de la Ley 145 de 1960 presentó el peticionario el siguiente documento visible al folio 28 del expediente que contiene los antecedentes administrativos de los actos cuya nulidad se pretende: "El suscrito Secretario General de la Universidad Nacional de Colombia, en atención a la solicitud que precede, conceptúa: Que en el volumen publicado por la Association International des Universités, con sede en París, el cual versa sobre documentation concernant les equivalences des titres universitaires, con la referencia 7-IV-7, aparece catalogada la University of Missouri, Columbia, como entidad académica autorizada para expedir títulos de nivel universitario.

Bogotá, D. E., 4 de septiembre de 1973". Igualmente, adujo un diploma de "High School (folio 20); según se deduce del memorial visible al folio 24 también adujo un diploma autenticado de la Universidad de Missouri, que, inexplicablemente, ya no obra en el expediente administrativo, pero que posiblemente corresponde al diploma de "Bachelor of Science in Business Administration" que en fotocopia obra al folio 30 del cuaderno principal. De los documentos relacionados se deduce lo siguiente:

1. Que la certificación de las autoridades del Estado de Tennessee no constituye un título o diploma académico sino una autorización para ejercer la profesión de Contador Público en ese Estado de la Unión Americana y que, por consiguiente, ese documento no era susceptible del registro de títulos ante las autoridades educativas colombianas; no obstante ese registro se realizó, pero esta actuación no puede tener la virtualidad taumatúrgica de convertir en diploma o título académico una licencia gubernamental para el ejercicio de la Contaduría Pública en el Estado de Tennessee.

En cuanto al documento de la Universidad Nacional, es obvio que no tiene relación directa con la referida licencia, pues se refiere a la Universidad del Estado de Missouri, o sea que no podría tener eficacia sino para la refrendación del diploma de bachelor of science in Business Administration, expedido al señor Porter (folio 30), título este último que no acredita la calidad académica de contador graduado, sino la de "bachelor of Science in Business Administration". Por lo demás, tampoco acreditó que este título equivalga al de Contador Público Titulado. Las consideraciones que anteceden son suficientes para concluir que los actos acusados son violatorios del aparte 2º del literal b) del artículo 59 de la Ley 145 de

1960, por medio de los cuales se ordenó y se efectuó la inscripción del señor Byron C. Porter como Contador Público Titulado, sin acreditar en debida forma el requisito del título o diploma académico con la refrendación correspondiente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley declara la nulidad de la Resolución número 1659 de 1975, dictada el 31 de enero por el Ministro de Educación Nacional y de la Resolución número 44-T de 1975 (febrero 12), expedida por la Junta Central de Contadores. Comuniqúese al Ministerio de Educación y a la Junta Central de Contadores con inserción de la parte resolutiva de la sentencia. Previa ejecutoria archívese el expediente.

HUMBERTO MORA OSEJO, CARLOS GALINDO PINILLA, ALFONSO

ARANGO HENAO, ALVARO PÉREZ VIVES. ALVARO ESCOBAR HENRIQUEZ,

SECRETARIO