CE-SEC1-EXP1979-N2876

ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Fijación de tarifas FIJACION DE TARIFAS DE ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICOS PUBLICOS - Autorización previa de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS / ACTO DE CARÁCTER NACIONAL DE LA JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Competencia del Consejo de Estado para conocer de la respectiva acción Creación Decreto Ley 3069 de 1968. Las entidades de servicio público para fijar sus tarifas y para que entren en vigor requieren de autorización previa de la Junta, o en su defecto, de sus recomendaciones. El acto de la Junta Nacional de Tarifas y el de cada empresa en particular, forman uno compuesto, que para los efectos de las acciones jurisdiccionales son separables.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D. E., veinticinco (25) de abril de mil novecientos setenta y nueve (1979) Radicación número: 2876

Actor: HUMBERTO VELASQUEZ GALARZA Demandado: JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano y abogado Humberto Velásquez Galarza demandó la nulidad de la Resolución N°. 021 de 27 de abril de 1976, expedida por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, aprobatoria de la solicitud

formulada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá para modificar las tarifas de los servicios del mismo nombre que presta en el Distrito Especial.

Hechos: El actor expone los que se sintetizan a continuación: 1°) El artículo 1° letra 1) de la Ley 65 de 1967 le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para "suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales". 2°) En desarrollo de esas atribuciones, el Gobierno creó, por medio del Decreto Ley 3069 de 1968, la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, a la que el artículo 1° señaló la función principal de "controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica", las cuales, conforme al artículo 5° del mismo, no pueden entrar en vigor sin la aprobación de tal Junta. 3°) El 27 de abril de 1976 la citada junta profirió la resolución acusada, por la cual aprobó la petición de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá sobre modificación de las tarifas de esos servicios. Concretamente el artículo 39 de la Resolución dice que la referida empresa podrá cobrar, a partir del 1° de abril de 1978, un recargo hasta del uno por ciento (1%) mensual de la facturación del servicio de acueducto.

Normas violadas y concepto de la violación

El actor formula y sustenta dos cargos independientes, a saber: uno atinente a que el artículo 3° de la Resolución demandada infringe el artículo 3° del Decreto 3069 de 1968, y otro concerniente a que la resolución cuestionada, íntegramente considerada, contraría los artículos 182, 183 y 199 de la Constitución Nacional, el Decreto Extraordinario 3069 de 1968 y los artículos 29 y 52 del Decreto Extraordinario 3133 de 1968. Sobre el primer cargo, expresa: "En efecto, dicho artículo 3° estableció las condiciones necesarias para reajustar tarifas vigentes: Ordenó que los niveles (o el monto) de las tarifas deberían cubrir los costos reales de prestación del servicio y un margen razonable de rentabilidad para preveer la adecuada financiación de los programas de servicio. “Consideró entonces la norma que para tal fin”, es decir, para que las tarifas fueren rentables, 'deberán ajustarse con oportunidad a los cambios de los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los planes trazados para atender la futura demanda'. "Es decir, que los reajustes de tarifas sólo son legalmente permisibles cuando los cambios de los costos reales alteren el equilibrio y lo planes futuros de la empresa. Luego, para decretar un reajuste y obtener la aprobación de la JUNTA será necesario demostrar esos extremos en cada caso. "El artículo 3° acusado, sin embargo, al autorizar desde el 27 de abril de 1976 a la Empresa de Acueducto para reajustar tarifas a partir de enero de 1978,

desconoció las previsiones de esta norma pues excusó desde entonces y sin razón valedera alguna la realización del estudio o análisis previo que pusiera de presente los cambios ocurridos en los costos reales de prestación de servicio, y la consiguiente necesidad de reajustar las tarifas para mantener el equilibrio económico de la empresa. "Es que el artículo 3° del Decreto 3069 de 1968 es suficientemente explícito cuando dice que la fijación, y en su caso, la variación de tarifas deberá ceñirse a los criterios en él expresados. Es decir que siempre que una empresa desee variar las tarifas deberá comprobar ante la junta el cambio ocurrido en los costos. "A su vez de esta norma fluye que todo incremento de tarifas necesita ser expresamente aprobado, en cada caso, por la junta una vez se le demuestre (sic) la variación en los costos reales y el desequilibrio financiero de la empresa". En cuanto al segundo cargo, manifiesta el accionante: "La resolución acusada viola conjuntamente los artículos 182 y 183 de la Constitución Política, en concordancia con el 199 y el artículo 2° del Decreto 3133 de 1968. "En efecto, este último artículo, en desarrollo de lo dispuesto en el 199 constitucional, ordena: 'Las atribuciones administrativas que confieren la Constitución y las leyes a las asambleas y a los gobernadores se entenderán conferidas al Concejo y al Alcalde Mayor de Bogotá, en lo pertinente'". "Es decir, que la ley considera al Distrito Especial gozando de las prerrogativas constitucionales de los departamentos. Por ello el Alcalde del Distrito Especial es

designado por el Presidente de la República. Los artículos 182 y 183 de la Constitución conforman la descentralización administrativa proclamada en la Constitución de 1886. Según dicha fórmula las entidades territoriales son autónomas en el manejo de sus asuntos administrativos y sus bienes y rentas gozan de las mismas garantías que los de los particulares. "Así las cosas, la resolución acusada emana de un organismo nacional —la Junta Nacional de Tarifas— que por su carácter de tal no puede intervenir como lo hizo en relación con un acto administrativo de competencia de una entidad territorial. Constituye una indebida intromisión en los asuntos del exclusivo resorte de las autoridades distritales. "Esta indebida intromisión se advierte mas claramente al examinar el Decreto 3069 de 1968 que creó la junta, y la Ley 65 de 1967 que hizo posible esta creación. "El Decreto 3069 en parte alguna faculta a la JUNTA NACIONAL para intervenir en los asuntos propios de la administración regional, y como los funcionarios sólo pueden realizar aquéllos que les está expresamente atribuido como competencia, es obvio que las facultades del Decreto 3069 deben entenderse restringidas a las empresas nacionales y no podrá pretenderse extender dicha competencia por analogía a las empresas regionales, pues es regla elemental de derecho que la competencia no se presume. Es atribución legal expresa. "Y es natural que el Decreto 3069 no trate de entidades regionales puesto que la Ley 65 de 1967 sólo facultó al Presidente para reorganizar las dependencias y servicios nacionales, más no los regionales, lo cual tampoco podría autorizar ya que tal función está atribuida en la Constitución a las Asambleas Departamentales

y al Concejo de Bogotá". "En efecto, la resolución acusada, si la competencia fuera de la junta, ha debido aprobar alguna providencia de la Empresa de Acueducto; dictada con arreglo a las normas del artículo 52 del Decreto 3133 de 1968 y perfecta desde el punto de vista formal. Que sólo faltara la susodicha aprobación. En otras palabras las tarifas ha debido recogerse en resolución del Acueducto, aprobada por Junta Directiva, con el voto favorable del Alcalde, debidamente firmada, sellada y numerada. Sólo después de expedido debidamente este acto administrativo era pertinente enviarlo a la aprobación de la junta para que adquiriera vigencia. "La teoría de los actos administrativos indica que el acto complejo o compuesto es el que está integrado por dos o más de ellos, cada uno independiente de los otros pero perfecto en sí mismo de acuerdo con la competencia propia de cada agente y de acuerdo con las formalidades o ritualidades previstas. "Lo que hizo la Junta de Tarifas fue expedir ella misma las tarifas de acueducto para Bogotá. Según se lee en la providencia acusada, la junta procedió a estudiar una solicitud o proyecto de la empresa y de hecho procedió a convertirla en norma sin que mediara el ejercicio propio de la competencia de las autoridades distritales prevista en el artículo 52 precitado. La junta usurpó pues las funciones de la empresa e hizo caso omiso de requisitos tan importantes como el voto favorable del alcalde. "Debo finalmente anotar que el artículo 52 prevee la posible intervención de organismos nacionales en la fijación o reajuste de tarifas de los servicios de las

empresas descentralizadas del Distrito". La solicitud de suspensión provisional Esta medida cautelar fue pedida expresamente en la demanda y a ella no accedió el Consejero Ponente, lo que llevó al actor a suplicar el auto que la negó, el cual fue confirmado en Sala de Decisión, por estimar que no se presentaban los requisitos que al efecto exige el Código sobre la materia. El concepto del Ministerio Público El señor Fiscal Primero de la Corporación opina en su vista de fondo que no se deben despachar favorablemente las pretensiones de la demanda. De ella se transcriben los siguientes apartes: "De acuerdo con lo expuesto por el mismo demandante, el fundamento principal de su acusación consiste en que la Junta Nacional de Tarifas al autorizar desde el 27 de abril de 1976 a la Empresa de Acueducto para reajustar tarifas a partir de enero de 1978, desconoció las previsiones del artículo 3° del Decreto Extraordinario 3069 de 1968, en obedecimiento de lo cual 'siempre que una empresa desee variar las tarifas deberá comprobar ante la junta el cambio ocurrido en los costos"'. "Igualmente afirma el demandante que 'para decretar un reajuste y obtener la aprobación de la junta será necesario demostrar esos extremos en cada caso'". "Si como lo afirma el actor, los anteriores son requisitos que han debido cumplirse para la aprobación de los reajustes de tarifas, es apenas lógico pensar que la junta los debió exigir previamente y que como consecuencia de su estudio accedió a lo solicitado. No otra cosa puede deducirse de uno de los considerandos de la

resolución acusada cuando se dice: 'Que la solicitud se analizó conjuntamente con la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá de acuerdo con los criterios oficiales sobre la materia'". (Fl. 2). "Sin embargo, como a pesar de lo dicho no es imposible que tal análisis no se haya hecho y que los reajustes no correspondan a la realidad, como esto iría contra la presunción de la legitimidad que ampara a todo acto administrativo, su demostración le corresponderá al demandante que es quien tiene la carga de la prueba de acuerdo con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el 282 del Código Contencioso Administrativo". Consideraciones de la Sala El proceso recibió el trámite legal y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidirlo, siguiendo para ello los derroteros o planteamientos generales del libelo. 1°) El alcance del Decreto Ley 3069 de 1968 Este decreto creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, con el fin de “controlar y fiscalizar" las tarifas de servicios públicos.” Según su artículo 5°, a la junta le corresponde reglamentar de manera general "los plazos dentro de los cuales las empresas deben comunicar a esta entidad cualquier reajuste de tarifas que tengan el propósito de implantar y los datos que deberán acompañar a su comunicación". Con base en estas informaciones, la junta puede autorizar los reajustes o presentar "las modificaciones que crea necesarias en cuanto a la estructura misma de las tarifas o el tiempo de su

implantación". Con fundamento en la autorización previa de la junta o, en su defecto, de sus recomendaciones, es que las entidades de servicio público quedan habilitadas para fijar sus tarifas, las cuales no entran en vigor sin esa autorización. Se observa aquí que aunque la resolución acusada habla de aprobación de las tarifas, en realidad se trata de una autorización sobre el particular, previa y unilateral. 2°) El régimen de los actos indicados Lo expuesto significa que la junta dicta un acto de autorización o de recomendación y que la correspondiente empresa de servicios expide, de acuerdo con lo resuelto por la junta, el acto por medio del cual pone en vigencia las nuevas tarifas. De esta manera el acto de la junta precede y sirve de base al señalamiento de las tarifas, el que es dictado después de verificar que se han acatado sus recomendaciones. De lo anterior se deducen las siguientes consecuencias jurídicas: El acto de la Junta Nacional de Tarifas y el de cada empresa en particular, considerados en conjunto, dada la conexidad existente entre ellos, forman uno compuesto, con las características propias de esta clase de actos, que para los efectos de las acciones jurisdiccionales son separables, así: El acto de la junta, por su origen, es de carácter nacional y, por su contenido, de autorización, e implica el análisis de los factores económicos y sociales que señala el artículo 3° del Decreto 3069 de 1968. Desde luego la verificación de esos factores, así como los atinentes a su regular expedición, solamente puede efectuarse mediante acción que contra él se promueva.

El acto de la empresa generalmente es de índole local, como acontece con la mayor parte de los servicios de energía eléctrica, alcantarillado y acueducto, a cargo de los municipios. Mas puede ser nacional, si el servicio es prestado por una entidad de ese orden. Por su contenido, es el acto que impone las nuevas tarifas, al tenor del artículo 3°, literal 2, del Decreto 3069 de 1968. En consecuencia el examen de su legalidad, tanto en relación con el procedimiento para expedirlo como con su contenido, debe hacerse por medio de acción instaurada directamente contra él. Es de anotar que entre los elementos referentes a su normal expedición se cuenta la autorización o recomendación previa de la Junta Nacional de Tarifas, según se indicó. Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para conocer de la acción que se proponga contra el acto de carácter nacional, el de la junta, y los Tribunales Administrativos lo son contra el de naturaleza local, del orden departamental o municipal, según las reglas legales pertinentes. En la hipótesis de que se propusiere separadamente acción de nulidad contra el acto de autorización o recomendación de la junta y contra el local de la correspondiente empresa, que imponga las nuevas tarifas, cada una de ellas ante el órgano competente, es claro que la decisión que se profiera en el juicio que se adelante contra el primer acto, influye en la que se adopte en el proceso contra el segundo. Las dos acciones pueden acumularse, obviamente, si en el caso específico se reúnen los requisitos necesarios, como sería el de que se proponga contra el acto de autorización de la junta y contra el de una empresa nacional, que fije las

nuevas tarifas, en el evento de que esta sea la prestataria del servicio. 3°) El caso sub judice En él la acción se promovió exclusivamente contra el acto de la Junta Nacional de Tarifas que autorizó la modificación de ellas, con fundamento en el proyecto de reajuste de las mismas presentado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado del Distrito Especial de Bogotá. Por tanto, el Consejo de Estado tiene competencia para conocer de esta acción, en única instancia, de acuerdo con el ordinal 10 del artículo 34 del Código Contencioso Administrativo. 4°) La Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y la Reforma Administrativa de 1968. Como se ha expuesto, la mencionada junta fue creada por el Decreto 3069 de 1968, con base en las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 65 de 1967 al Gobierno, adscrita al Departamento Nacional de Planeación y con el objeto principal de "controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica, así como los demás cuya vigilancia le señale posteriormente el Gobierno". Se trata, pues, de una entidad perteneciente a la administración nacional, concretamente al citado Departamento Administrativo, encargada de las indicadas funciones, que antes ejercían otros organismos de la Nación, de conformidad con la Ley 126 de 1938. Por consiguiente, si es cierto que las facultades dadas al Gobierno Nacional por la Ley 65 de 1967 únicamente se refirieron a la reforma de la Administración Nacional, la junta en cuestión hace parte de esta administración y, por lo mismo, bien podía crearla el Gobierno en

uso de las comentadas autorizaciones extraordinarias. Queda así sentado que no se está aplicando una norma expedida con invocación de la Ley 65 de 1967 a una situación que no tenga relación con la administración nacional. Además, si el control de las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y otros debía ser ejercido por la Nación conforme a lo prescrito por la Ley de 1938, es lógico que la junta creada con ese fin específico puede ejercer ese control. En otros términos: si el control de las tarifas lo ejercía la Nación con fundamento en la Ley 126 de 1938, a partir de la Reforma Administrativa de 1968 lo efectúa por intermedio de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, es decir, que la reforma sólo cambió el órgano, pues la función ya existía. De otra parte, el control de las tarifas de servicios públicos, dispuesto por la Ley 126 de 1938, tiene por fundamento el artículo 3° —inciso final— de la Constitución, que prescribe: "También podrá la ley ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos". Al respecto conviene advertir que tanto las empresas del sector oficial como las de la esfera privada están sometidas a la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de las respectivas empresas, en los términos en que la ley lo ordene, conforme el mencionado canon constitucional. Por manera que la función que el artículo 1° del Decreto 3069 de 1968 le otorga a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos tiene origen en

la propia Carta y que antes de regir aquél venía siendo ejercida por el Gobierno Nacional con base en la Ley 126 de 1938. 5°) Los cargos formulados contra el acto acusado Deducida la competencia por parte de esta Corporación para conocer de la presente acción, se entra a analizar, separadamente, los cargos que el actor le hace al acto demandado, así: a) Violación de los artículos 182, 183 y 199 de la Carta. El primer inciso del precepto 182, que es el que podría ofrecer alguna relación con el caso de autos, se refiere a la independencia de los departamentos para la administración de los asuntos seccionales y a la descentralización administrativa, con las limitaciones que establece la Constitución Nacional, y establece la tutela que en este aspecto pueden ejercer los departamentos sobre los municipios. Los otros incisos de la norma aluden a temas ajenos a la materia de que trata este proceso. En consecuencia, no se observa ninguna conexión entre la disposición constitucional y el acto incriminado, primordialmente porque en este proceso se ha cuestionado un acto del orden nacional, según lo explicado antes. De ahí que no se pueda aceptar que la autorización dada por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos a la modificación de las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado prestado en Bogotá, contraríe este precepto constitucional. El artículo 183 ibídem declara como de propiedad exclusiva de las entidades territoriales sus bienes y rentas, con la misma garantía de que gozan los de los particulares. Pero en nada se opone esta norma a las funciones que la ley le ha

conferido a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, pues en estricto sentido y en cuanto a bienes y rentas se refiere, no invade el radio de acción de ninguna entidad territorial en particular y, concretamente, del Distrito Especial. El artículo 190 ibídem regula la organización de la entidad de Bogotá como Distrito Especial, sin someterse al régimen ordinario, "dentro de las condiciones que fije la ley". Igualmente no se aprecia que exista una trasgresión directa o indirecta de esta norma por parte de la resolución acusada, toda vez que es ajena a la cuestión controvertida. Según lo expuesto no puede prosperar el cargo de violación del grupo de preceptos constitucionales que se acaba de examinar. b) Trasgresión del Decreto Extraordinario 3069 de 1968. Como ya se vio, la Ley 65 de 1967 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para "suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público y en los institutos y empresas oficiales" y en uso de ellas expidió el Decreto Ley 3069/68 que creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, encargada principalmente de "controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica", que posteriormente el Gobierno extendió a otros, y que por el artículo 3° dispuso: "La fijación de tarifas de servicios públicos se ceñirá a los siguientes criterios: "1 Las entidades de servicio público deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos

reales de la prestación del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos, con el objeto de facilitar apropiadamente la financiación de sus programas. Para tal fin las tarifas deberán ajustarse con oportunidad a los cambios de los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los planes trazados para atender la futura demanda. "2 Las entidades de servicio público fijarán sus tarifas en tal forma que tomen en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales y el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad". De otra parte, según el artículo 5° del Decreto 'Ningún reajuste podrá entrar en vigor sin la aprobación de la junta". En cuanto a las pautas para la fijación de las tarifas, a que se refiere el transcrito artículo 39, en el considerando segundo de la resolución dictada por la junta se afirma que la solicitud de modificación de tarifas fue analizada conjuntamente con la respectiva empresa "de acuerdo con los criterios oficiales sobre la materia", de lo cual no hay prueba en contrario en el expediente. Sobre el particular, como lo anota el Agente del Ministerio Público, no es desacertado estimar que para aprobar la petición de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Junta Nacional de Tarifas debió verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo comentado, como lo da a entender el supradicho considerando. Lo contrario equivale a desvirtuar el principio de la presunción de legalidad de que están investidos los actos administrativos. Por las razones mencionadas, este cargo tampoco está llamado a prosperar.

c) Infracción de los artículos 2° y 52 del Decreto Extraordinario 3133 de 1968. En desarrollo del artículo 199 de la Carta, el artículo 2° del Decreto consagra un régimen sui géneris para el Distrito Especial de Bogotá y extiende para su Concejo y Alcalde Mayor las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes les confieren, en lo pertinente, a las asambleas y gobernadores. Y conforme al artículo 52 del mismo, "la fijación o reajuste de tarifas de los servicios que prestan las empresas descentralizadas del Distrito solamente requerirán para su validez y vigencia, la aprobación de la junta directiva de la respectiva empresa, con el voto favorable del alcalde, y la revisión o aprobación cuando se requiera, por parte de los organismos nacionales competentes". En este sentido se repite que desde luego que la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, con el poder legal que le asiste, autorizó el reajuste de las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado, es de presumir que la correspondiente solicitud fue aprobada por la Junta Directiva de la Empresa y votada afirmativamente por el alcalde, como lo reclama el artículo 52 del estatuto del Distrito, siendo una omisión imputable al demandante la falta de pruebas al respecto. Además, como ya se comentó, la resolución incriminada aprueba una modificación de las tarifas, acatando los criterios oficiales sobre el particular, según se desprende sus considerandos. Corolario de lo anterior es que el precedente cargo es ineficaz. Son suficientes las consideraciones expuestas para concluir que las tantas veces

citada junta posee facultad legal para expedir actos como el demandado y que éste fue proferido con el lleno de los requisitos sobre la materia, por lo cual las normas indicadas como transgredidas no lo fueron en realidad. En consecuencia, no es procedente acceder a la pretensión del libelo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con el concepto del Fiscal colaborador, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

Falla:

NIEGANSE LAS PETICIONES DE LA DEMANDA.

Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de abril de mil novecientos setenta y nueve.

ALFONSO ARANGO HENAO

CARLOS GALINDO PINILLA

HUMBERTO MORA OSEJO

MARIO ENRIQUE PEREZ

RAFAEL MIRANDA BUELVAS

Secretario