CE-SEC1-EXP1979-N3057

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL O PARTICULAR - Debe examinarse los resultados que esta destinado a producir / DEMANDA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Falta de personería sustantiva

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D. E., once (11) de junio de mil novecientos setenta y nueve (1979) Radicación número: 3057

Actor: NELSON R. MORA GUEVARA Demandado: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE El ciudadano Nelson R. Mora, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción Contencioso Administrativa demandó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda que se declarara la nulidad de la Resolución No. 316 de 4 de octubre de 1978, por medio de la cual el director general del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte ordenó el traslado de unas empresas de transporte de pasajeros en buses que actualmente funcionan en la ciudad de Pereira al sector

comprendido entre las calles 17 a 20 de la misma ciudad sobre la carrera 15 y fijó un plazo máximo de 30 días contados a partir de la fecha de dicha resolución para que las empresas afectadas realicen el correspondiente traslado al sitio antes señalado. El demandante pidió además que se decretara la suspensión provisional del acto acusado. El Magistrado Sustanciador aceptó la demanda y dispuso su notificación personal al señor Agente del Ministerio Público y al director general del Instituto

Departamental de Tránsito y Transporte de Risaralda. Asimismo, que antes de la fijación en lista del negocio y de librar las comunicaciones ordenadas en la ley, volviera el negocio a su despacho para resolver sobre la suspensión provisional. Al resolver sobre esta petición el Tribunal declaró por auto del 13 de febrero de 1979 "la nulidad de todo lo actuado a partir, inclusive, del auto admisorio de la demanda", aduciendo como causal la señalada en la regla 4ª del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil, que expresa que hay nulidad del proceso cuando se sigue "un procedimiento distinto del que legalmente corresponde". Considera el Tribunal que en el presente proceso se ha seguido un procedimiento distinto del que legalmente corresponde por cuanto en realidad la acción incoada, a pesar de la afirmación del actor, no es la de nulidad sino la de plena jurisdicción.

Al respecto dice: "Los actos acusados en efecto, se revelan como afectantes de intereses particulares, subjetivos, concretos, en forma tal que una hipotética declaración de nulidad de aquellos actos implicarían el restablecimiento del derecho particular de determinadas empresas: para el caso y como el mismo actor paladinamente lo

reconoce, la FLOTA MAGDALENA S. A., EXPRESO BOLIVARIANO S. A., EXPRESO PALMIRA S. A., EMPRESA ARAUCA LTDA., FLOTA OCCIDENTAL LTDA., EXPRESO ALCALA LTDA., empresas que, continúa diciendo el actor, 'ubicaron sus agencias y terminales dentro del área urbana de la ciudad de Pereira, haciendo cuantiosas inversiones para cada caso concreto, todo ello con la

autorización, visto bueno y aprobación de las autoridades del municipio de Pereira, por lo que adquirieron un justo derecho a disfrutar y seguir disfrutando en el futuro, de la ubicación y uso de las agencias y terminales que habían sido señalados a cada empresa de transporte dentro del área urbana de la ciudad de Pereira'". Para apoyar su tesis, el Tribunal cita varias providencias del H. Consejo de Estado que estima pertinentes al caso. Una de ellas expresa lo siguiente: "El razonamiento del señor agente del Ministerio Público se fundamenta en la elaboración jurisprudencial del Consejo de Estado a partir de 1964 (sentencia de agosto 10, Anales, Tomo LXIII, Ia parte, páginas 202 a 205), complementada con la sentencia del 21 de agosto de 1972 y, específicamente en la salvedad al principio allí contenido, según el cual no es la naturaleza del acto demandado lo que determina la índole de la acción, sino el carácter que tenga la pretensión formulada en la demanda. La salvedad jurisprudencial se refiere a la hipótesis de que el acto objeto de la pretensión de nulidad sea de contenido particular, o concreto y que la sola declaración de nulidad implique automáticamente el restablecimiento del derecho, en cuyo caso debe entenderse que no procede el ejercicio de la acción de nulidad, sino la de plena jurisdicción, con la consecuencia de que sólo está legitimado para formular la pretensión quien afirma la creencia en una lesión de su derecho y provoque la actuación jurisdiccional antes del vencimiento del término de la caducidad de 4 meses. . '(Sentencia de enero 28/74,

Consejero ponente doctor Carlos Galindo Pínula)'". Contra la expresada providencia interpuso en tiempo el recurso de apelación el actor. Para darle el trámite correspondiente se corrió traslado al recurrente por el término de tres (3) días para que sustentara el recurso, pero éste no lo hizo ni tampoco hizo alegación alguna en su oportunidad procesal. Corresponde ahora decidir la apelación interpuesta contra la providencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 13 de febrero del año en curso.

Para resolver se considera: Para saber si el acto acusado es creador de una situación jurídica general, abstracta o impersonal, o, por el contrario, si es creador de situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas, deben examinarse los efectos que él estaba destinado a producir, ya que la redacción aparentemente no señala ninguna persona o grupo de personas en particular a la cual vaya dirigido, pudiendo conducir a error al calificar el acto como general o individual.

El acto acusado es la Resolución 316 del 4 de octubre de 1978, expedida por el director general del Instituto Departamental de Tránsito y Transportes de Risaralda en uso de facultades legales. Mediante el artículo 1º se ordena "el traslado de las empresas de transporte de pasajeros en buses que actualmente funcionan en la ciudad, al sector comprendido entre las calles 17 a 20 de esta ciudad sobre la carrera 15" (el subrayado es de la Sala). Como se desprende de la simple lectura de la disposición transcrita, el auto acusado afecta únicamente a las empresas de transporte de pasajeros en buses que actualmente funcionan en la ciudad de Pereira, empresas que en la fecha de

expedición de la resolución son determinables. En efecto, así lo hace al parecer el actor en su demanda cuando dice: "Ocurre que en cumplimiento del Decreto 113 de 10 de agosto de 1965 emanado de la Alcaldía Municipal de Pereira, las empresas de transporte FLOTA MAGDALENA S. A., EXPRESO BOLIVARIANO S.A., EXPRESO PALMIRA S. A., EMPRESA ARAUCA LTDA., FLOTA OCCIDENTAL LIMITADA, EXPRESO ALCALA LTDA., etc., ubicaron sus agencias y terminales dentro del área urbana, de la ciudad de Pereira, haciendo cuantiosas inversiones para cada caso concreto, todo ello con la autorización, visto bueno y aprobación de las autoridades del Municipio de Pereira, por lo que adquirieron un justo derecho a disfrutar y seguir disfrutando en el futuro, de la ubicación y uso de las agencias y terminales que habían sido señalados a cada empresa de transporte dentro del área urbana de la ciudad de Pereira". De suerte que la Resolución demandada para que se declare su nulidad no tiene carácter general, abstracto o impersonal, sino que está dirigida a producir efectos jurídicos concretos en relación con las empresas antes mencionadas por el actor, por ser ellas precisamente las que actualmente funcionan en la ciudad de Pereira. El acto no está dirigido a empresas que sean establecidas en el futuro. Para esta Sala no cabe la menor duda de que el efecto inmediato de una sentencia anulatoria de los actos acusados produciría el restablecimiento automático del derecho de las empresas de transporte de pasajeros en buses que actualmente funcionan en la ciudad de Pereira, Consistente en continuar con sus sedes en el sitio que hoy ocupan. De esto se desprende que es objetivo claro y

notorio del actor obtener con la acción de simple nulidad el restablecimiento de unos derechos que han sido quebrantados por la medida acusada, los de las empresas afectadas y señaladas por él, como ya se vio. De todo lo expuesto se deduce, como bien lo afirma el a quo, que la acción incoada no es verdad la de nulidad sino la de plena jurisdicción. Por consiguiente, el Tribunal ha debido examinar antes de admitir la demanda si ésta llenaba los requisitos exigidos por la ley para su admisión, teniendo en cuenta la real naturaleza de la acción impetrada. En el caso de autos, no es pertinente la aplicación de la regla 4a del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil, que establece como causal de nulidad procesal el hecho de seguirse "un procedimiento distinto del que legalmente corresponde", puesto que de conformidad con el artículo 282 del Código Contencioso Administrativo sólo deben aplicarse las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para llenar los vacíos en el procedimiento establecido en la Ley 167 de 1941. Mas resulta que en materia de nulidades procesales no hay tal vicio por cuanto el artículo 113 de la expresada ley dice que sólo hay nulidad en los procedimientos ante lo contencioso administrativo en los eventos allí señalados, fuera de las nulidades que se deriven de los preceptos constitucionales. Observa, además, esta Sala que aún en la hipótesis de que fuera aplicable al procedimiento contencioso administrativo la causal 4a del artículo 152 del Código

de Procedimiento Civil, en el caso que la ocupa no tendría lugar, debido a que el procedimiento ordinario establecido para la acción de plena jurisdicción es el mismo de la acción de nulidad. Revisado el libelo (a folio 8 y ss del Cuaderno No. 1) la Sala no encuentra en él que el actor afirme que los actos demandados han lesionado derechos suyos establecidos o reconocidos por una norma de carácter civil o administrativo, afirmación que es necesaria para que pueda ser admitida una demanda en ejercicio de la acción de plena jurisdicción consagrada en el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo, o que si no es expresa por lo menos se desprenda del contexto de la demanda. Por ello el Tribunal al descubrir que ésta era la real acción que ejercía el demandante, ha debido decretar la nulidad procesal tal como lo hizo pero por la causal 2ª del artículo 113 del Código Contencioso Administrativo, es decir, "por falta o ilegitimidad de personería en alguna de las partes", y haber procedido a rechazar la demanda por falta de uno de los presupuestos procesales para su admisión: la personería sustantiva del actor, ya que no afirma que ha sido lesionado un derecho suyo por el acto administrativo acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CONFIRMA el auto recurrido proferido por el Tribunal de Risaralda el 13 de febrero de 1979, aunque por diferentes razones. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen, una vez quede en firme esta providencia. Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha primero (l9) de junio de mil novecientos setenta y nueve.

MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS

GALINDO PINULA, JACOBO PEREZ ESCOBAR

RAFAEL MIRANDA BUELVAS, SECRETARIO