CE-SEC1-EXP1980-N2981

IMPUESTO A LAS VENTAS - Devoluciones / CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA - Incompetente para regular procedimiento sobre devoluciones del impuesto a las ventas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO Bogotá, D. E., treinta (30) de enero de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 2981-2998-3005

Actor: PRODUCTOS QUIMICOS NACIONALES LIMITADA Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y OTRO Referencia: 2981, 2998 y 3005

Procede la Saja a decidir sobre tres juicios iniciados en acción de simple nulidad y que fueron acumulados en virtud de providencia de julio 9 de 1979. Ellos son: el iniciado por productos Químicos Nacionales Limitada, quien por intermedio de apoderado demandó la nulidad de la Resolución 07118 de 16 de agosto de 1978, dictada por el Contralor General de la Nación, juicio que se radicó bajo el número 2981; el promovido por el Abogado doctor Francisco Antonio Noriega Girón, quien demandó la nulidad de la misma resolución 07118, cuya radicación corresponde al número 2998, y el intentado por el abogado doctor Jaime Quintero Acosta, quien demandó únicamente las palabras "Y VENTAS" contenidas en el artículo 1º de la misma resolución impugnada en las dos demandas anteriormente citadas. Este juicio corresponde a la radicación 3005.

En tiempo oportuno la compañía actor del juicio 2891 adicionó su demanda para pedir, además de la nulidad de la Resolución 7118, la "del acto administrativo que lleva la firma del señor Contralor de la República y del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, dirigido a los señores Auditor Especial ante la Administración de Impuestos Nacionales y a los Administradores de Impuestos Nacionales de todo el país a efecto de impartirles 'instrucciones en desarrollo de la Resolución Orgánica Número 7118 de 1978 emanada de la Contraloría General de la República'." Las tres demandas solicitaron la suspensión provisional de los actos acusados y la medida precautelativa fue despachada favorablemente en todos los juicios así: en el 2981 se dispuso en providencia de 29 de enero de 1979 lo siguiente: "Suspéndase provisionalmente la circular de 11 de octubre de 1978, enviada conjuntamente por el Contralor General de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público al Auditor Especial ante la Administración de Impuestos Nacionales y a los Auditores de Impuestos Nacionales del país". En el juicio 3005, bajo el punto segundo de la parte resolutiva del auto de dos de noviembre de 1978, se dispuso: "Se suspende la frase o las palabras "y ventas" contenida en el artículo 1º de la Resolución Orgánica Número 07118 de 16 de agosto de 1978, expedida por el Contralor General de la República". Y finalmente, en el juicio de radicación 2998, al admitir la demanda en providencia de 18 de octubre de 1978, se decidió: "Suspéndase provisionalmente los efectos de los artículos Primero,

Tercero y Cuarto de la Resolución 07118 de 16 de Agosto de 1978, dictada por el Contralor General de la República. Esta determinación fue recurrida por una misma persona en su condición de abogado, en reposición y en su condición de ciudadano, en súplica, por lo cual la Sala de Decisión tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la suspensión provisional, que encontró bien y legalmente decretada, por lo cual determinó confirmar la decisión tomada por el sustanciador. Los hechos u omisiones sobre los cuales fundamentan la acción los respectivos demandantes, son en síntesis, de conformidad con los correspondientes libelos los siguientes: Los del proceso 2981 sostienen que la Contraloría General de la República, que no puede ejercer funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización, dictó la resolución acusada que ordena en su artículo primero acreditar previamente a la devolución de derechos aduaneros, de impuestos sobre las ventas y de impuestos sobre la renta, que lo pretendido en devolución ya ingresó al Tesoro Nacional y que existe el derecho de devolución, con lo cual, la compañía actora tiene que cumplir nuevas exigencias para la efectividad de un derecho reconocido en Resolución R00028 de 27 de enero de 1978 de la Dirección General de Impuestos Nacionales, haciendo nugatorio ese derecho e inoperante el acto administrativo que reconoció en favor de la compañía Productos Químicos Nacionales Ltda., en sobrante por concepto de impuestos sobre las ventas en el sexto bimestre de

1977. En el escrito adicional de su demanda, expuso la misma actora como nuevos hechos, la existencia de las instrucciones impartidas conjuntamente por el

Contralor General de la República y por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, lo cual implica una estrecha relación entre resolución y pliego de instrucciones, por lo cual la pretensión de nulidad de la primera puede juntarse con la pretensión de nulidad de las instrucciones. "Ni la Contraloría General de la República ni el Ministerio de Hacienda —dice el escrito de adición—, tienen atribuciones para impartir instrucciones conjuntas y ellas implican que las funciones de administrar y de controlar se están ejerciendo conjuntamente, y que la Contraloría General de la República ya no lleva a cabo, como lo dispone la Constitución (Artículo 59) la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, sino que, además, pretende ejercitar conjuntamente con un ministro, funciones claramente administrativas". El demandante del juicio 2998, como hecho único de su demanda, dice que "La Resolución Número 07118 del 16 de agostó de 1978, ha sido comunicada a los Auditores de la Contraloría, quienes le están dando cumplimiento". Y la demanda que dio origen al juicio radicado bajo el número 3005 no tiene capítulo de hechos y omisiones de la acción, a pesar de lo cual, con una interpretación amplia de su contenido y escudriñando el pensamiento de su autor, ella recibió el curso legal, cumpliendo con el pensamiento que al respecto ha expresado en multitud de oportunidades esta Corporación. Los tres demandantes estiman que se han violado normas superiores contenidas en el Decreto Reglamentario 1494 de 1978, las cuales precisan. La compañía

limitada y el doctor Noriega, sostienen el quebranto al artículo 59 de la Carta y este último actor dice que, además, se ha violado el inciso primero del artículo 2º del Decreto-Ley 1651 de 1961. Por su parte, el doctor Quintero señala en su demanda violaciones a los artículos 1, 21 y 25 del Decreto 1988 de 1974. Tan pronto como se decretó la acumulación de los Juicios que ahora se fallan, se presentó con solicitud de ser tenido como parte impugnadora "de las pretensiones contenidas en los procesos 3005 y 2981", el doctor Hernán Guillermo Aldana Duque, quien a su manera se opone a las pretensiones de las demandas diciendo que la Resolución 7118 no contraviene ni deroga actos del orden superior y que ella se ajusta a la ley a la Constitución, por lo cual los "sofísticos" cargos de las demandas no deben prosperar. El señor Fiscal 1° de esta Corporación, acoge los planteamientos del auto de suspensión provisional y respalda su parecer de que las peticiones de nulidad deben prosperar, con los argumentos que sirvieron a la Sala de Decisión para confirmar la medida provisoria que aparece decretada dentro del proceso iniciado con la demanda del doctor Noriega Girón. La Sala encuentra que dentro de los juicios no se ha presentado variación alguna desde los decretos de suspensión provisional, por la cual esos mismos argumentos servirán ahora para sustentar sobre ellos la determinación que se habrá de tomar. En efecto, dentro del proceso 2981 se dijo en providencia 29 de enero del año en curso que "La circular dirigida el 11 de octubre pasado por el

Contralor General de la Republica y el Ministró de Hacienda y Crédito Público al Auditor Especial ante la Administración de Impuestos Nacionales y a los Administradores de Impuestos Nacionales el país, sobre el procedimiento que se debe seguir para resolver las solicitudes de devolución de impuestos a las ventas, involucra instrucciones administrativas y contables para los funcionarios de la Administración de Impuestos Nacionales y para funcionarios de la Contraloría General de la República, no obstante que unas y otras, según los artículos 55 y 59 de la Constitución Nacional, invocados como infringidos, deben ejercerse separadamente por los correspondientes funcionarios. Por consiguiente, el mencionado oficio es claramente violatorio de los citados preceptos y, como se solicita, debe ser suspendido provisionalmente” "Y Con respecto a la Resolución 07118, cuyos artículos 3º y 4º están demandados, el auto de 18 de octubre de 1978 dictado por el Sustanciador del proceso 2998, a que "La Contraloría General de la República sólo puede ejercer funciones administrativas inherentes a su propia organización, según mandato de la propia Constitución Nacional en su artículo 59, el cual se quebranta ostensiblemente en el momento que el articulo disponga que los auditores ante las administradores de Aduanas e Impuestos Nacionales, tengan la obligación de exigir a los interesados en la devolución de impuestos que "se acredite el ingreso de dichas sumas al TESORO NACIONAL y el Derecho a la Devolución". Este quebranto es ostensible y soporta el peso de la medida cautelar que se demanda. "Pero no es esta la única violación cometida con el acto impugnado. Al entrar el

Contralor General de la República a derogar "las disposiciones que le sean contrarias" a la Resolución 07118 ahora impugnada, se está llevando de calle el numeral 1º del artículo 76 de la Constitución Nacional que otorga como atribución propia del Congreso, la de "derogar las leyes preexistentes", tanto las leyes en sentido formal como aquellas en sentido material. Si el Contralor ordenó derogar toda "disposición" contraria al contenido de su resolución, está derogando normas superiores que solo puede derogar el Congreso, de conformidad con el artículo de la Carta que también ha sido violado en forma ostensible. "La actitud del Contralor plasmada en el acto que se acusa no puede entenderse, a simple vista, como una actuación reglamentaria, porqué no parece que tal pretensión fuera del autor de la resolución impugnada. En ella, más bien se habla de exigencias que no son propias de la entidad autora del acto acusado y esta actitud rebasa los límites constitucionales asignados a la Contraloría, entidad que, prima facie, no se puede decir que ha violado el artículo 120 numeral 3º de la Carta. "Según el artículo 25 del Decreto 1494 del 1978, corresponde a la Administración resolver sobre la solicitud de devolución en materia de impuestos sobre las ventas, y según el acto acusado, esta resolución queda a cargo de los auditores, por lo cual la Resolución 07118 se enfrenta grotescamente a la norma superior que se invoca como quebrantada para efectos de la anulación y de la suspensión provisional demandada. "Mientras el artículo 29 del mismo Decreto 1494 habla de los descuentos tratados

en el artículo 21 del Decreto 1988 de 1974, la Resolución 07118 habla de devoluciones de impuestos, por lo cual no se puede predicar una violación ostensible como la exigida para efectos de la suspensión provisional. Tampoco puede decirse que, de la simple comparación de los artículos acusados de la resolución del Contralor con el artículo 2o del Decreto Ley 1651 de 1961, aparezca un quebranto suficiente para sustentar en él un decreto de suspensión provisional". Posteriormente la Sala de Decisión, al pronunciarse sobre la súplica interpuesta por el doctor Hernán Guillermo Aldana Duque, dijo sobre los puntos debatidos: "Se deduce claramente de los términos de la Resolución 07118 que expidió el Contralor General de la República que lo dispuesto en ella se refiere a la actuación que debe surtirse con ocasión del trámite de las órdenes de pago y de la visación de los cheques correspondientes, al decir que tales disposiciones del Contralor tendrán incidencia en el proceso de ejecución del acto que ordenó la devolución, para que se acredite en ese momento el ingreso al tesoro nacional de lo pagado por impuesto y el derecho que le asiste al solicitante para obtener la devolución, lo cual traduciría en la reapertura de la vía gubernativa que debió culminar de acuerdo con la ley al quedar en firme el acto cuya ejecución se trata de realizar, a través del trámite de la orden de pago. Se advierte, pues, con toda claridad que lo dispuesto por el Contralor en el acto cuya legalidad se impugna en este proceso,

se traduce en una revisión sobre la legalidad o ilegalidad por parte del órgano de control fiscal de una actuación cumplida por el órgano de la administración activa, que desborda en forma manifiesta el marco constitucional que se le señala al ejercicio de la función de control fiscal (Artículo 59 de la C. N.) y que, en cuanto contiene una regulación de carácter general que desnaturaliza los procedimientos de la vía gubernativa, implica la asunción de potestades reservadas por la Constitución al legislador y al Gobierno como órgano ejecutor de las leyes (artículo 120-3). "No desconoce la Sala los fines nobles y loables que se pretende alcanzar con disposiciones como las que se examinan; pero no puede olvidarse que dentro de un ordenamiento jurídico no es suficiente la bondad del fin, sino que es menester también que los medios utilizados se conformen y adecuen a ese mismo ordenamiento. Por lo demás, nuestro régimen jurídico prevé un sistema de responsabilidades penales, administrativas y disciplinarias para los funcionarios que obren en contradicción con la ley y con los deberes propios de su cargo, aplicables a quienes ordenen devolver sumas del erario que no se hubieren previamente pagado o a cuya devolución no se tenia derecho. Igualmente la ley tiene señalados los cauces jurídicos para enmendar o remediar las manifiestas violaciones de la ley en que hayan podido incurrir los funcionarios por error, culpa o dolo. De otra parte, si como advierte el recurrente, "la técnica administrativa como se halla organizada la devolución del impuesto a las ventas ha generado la posibilidad de comisión de fraudes considerables, al Erario Público", considera la

Sala que entonces el remedio a la deficiente regulación, debe provenir del órgano competente, ya sea a través de una norma legal o de un reglamento ejecutivo, si a ello hubiere lugar. Pero quizás la falla mayor, cómo suele ocurrir hoy en nuestro medio, no sea de las instituciones, sino de las personas que actúan en su nombre". Son suficientes estas consideraciones que se dejan expuestas para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con su colaborador Fiscal, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLE: Primero. — Son NULOS los artículos primero, tercero y cuarto de la Resolución Orgánica número 07118 de 16 de agosto de 1978, dictada por el Contralor General de la República y "por la cual se señalan obligaciones a los Auditores ante las Administraciones de Impuestos Nacionales y Administraciones de Aduana". Segundo. — Es NULA la comunicación dirigida el 11 de octubre de 1978 por los señores Contralor General y Ministro de Hacienda y Crédito Público al señor Auditor Especial ante la Administración de Impuestos Nacionales y a los señores Administradores de Impuestos en todo el país, con la cual se imparten "las siguientes instrucciones en desarrollo de la Resolución Orgánica Número 7118 de 1978 emanada de la Contraloría General de la República". Tercero. — Por sustracción de materia, no se puede hacer un pronunciamiento de fondo sobró la nulidad pedida en el proceso 3005, pues, la anulación de la Resolución Q7118, decretada en el punto primero de esta sentencia, lleva

involucrada la nulidad de la frase "Y VENTAS" cuya nulidad se pretendió con la demanda que dio origen al juicio 3005. En firme esta providencia, se comunicará al señor Contralor General de la República y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, para efectos de su cumplimiento. Se deja constancia que este fallo se aprobó en sesión del día 18 de los corrientes, según consta en el acta respectiva. Copíese y notifíquese.

MARIO ENRIQUE PEREZ V., ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO

PINILLA, JACOBO PEREZ ESCOBAR, RAFAEL MIRANDA BUELVAS

SECRETARIO