CE-SEC1-EXP1980-N3050

OBLIGACIONES - Fuentes / JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE SERVICIOS

PUBLICOS - Funciones

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D. E., doce (12) de febrero de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 3050

Actor: MAURICIO RAFAEL BUITRAGO Demandado: JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS El doctor Mauricio Rafael Buitrago, en ejercicio de la acción contencioso administrativa consagrada en el artículo 66 del C. C. A., ha demandado ante esta Corporación la declaratoria de nulidad del numeral 179, párrafo, parte u oración segunda, in-fine, Capítulo V del artículo 1º de la Resolución 010 de 29 de marzo de 1973, proferida por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos.

I. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.

A. Los hechos.

En síntesis, la demanda se fundamenta en los siguientes hechos: 1) La Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos mediante la norma acusada establece que "el propietario de la finca que recibe los servicios es responsable en subsidio de los inquilinos, ocupantes o usuarios de ella, de las mensualidades, reparaciones, multas, etc., que estos hayan dejado de pagar a la Empresa", esto es, a la entidad o persona jurídica que suministra el servicio de acueducto o que presta el servicio de alcantarillado o ambas cosas. 2) La reglamentación anterior lleva al establecimiento de fiadores de los

arrendatarios u ocupantes de las fincas, lo cual es una materia propia del legislador.

B. Disposiciones violadas y concepto de la violación.

El actor señala como infringidos por el acto impugnado los artículos 15, 20, 82 y 120 ordinal 3º de la Constitución; 1494 y 2361 del C. C; Decreto 3069 de 1968; Ley 55 de 1967, y Resolución 010 de 1973, de la Junta Nacional de Servicios Públicos. Como concepto de la violación expresa lo siguiente: "Cargo Primero. — El ordinal 3o del Artículo 120 de la Constitución ha sido violado, al expedirse el numeral 179 párrafo segundo transcrito del artículo 1º de la Resolución 010 de 1973 de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos. "Las razones en que fundo la afirmación sobre violación constitucional son las siguientes: El ordinal 3o del Artículo 120 de la Constitución Nacional dice que corresponde al presidente de la República como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa; .. .3º —; Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de leyes. "El Consejo de, Estado ha dicho: 'El decreto reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar. De ahí que introducir, so pretexto de reglamentación, normas nuevas, preceptos que no se desprenden de las disposiciones legales, reglas o normas que impongan obligaciones o prohibiciones más allá del contenido intrínseco de la ley, implica un acto exorbitante, una

extralimitación de funciones, que constituye una clara violación de la voluntad legislativa'. (Sentencia de 1953 del Consejo de Estado). "Segundo Cargo. — Igualmente impugno el numeral 179, párrafo segundo, in-fine, es una norma nueva, un acto exorbitante del artículo 1o de la Resolución 010 de 1973, señalada, por desvío y extralimitación en la reglamentación del Decreto 3069 de 1968, que creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, ya que como se ha explicado se dictó el numeral 179 parte última del artículo 1º de la Resolución 010 de 1973, indicada, que supone la existencia de una norma inexistente, por lo que crea en verdad una nueva norma. Tercer Cargo. — Violación y quebranto del artículo 1494 del Código Civil porque se impone una obligación sin que exista concurso de voluntades, ni un hecho voluntario de la persona que se obliga, ni disposición legal que pueda dictarse, porque no tiene base ni en la ley o decreto qué se reglamenta ni en el artículo 32 de la Constitución Nacional, ya que no existe previamente un mandato de la ley que permita la intervención del Gobierno en ese sentido, ó sea en el de imponer al propietario de un inmueble o una obligación de responder por los arrendatarios y usuarios, como se establece en el numeral 179, parte segunda transcrita, del Art. 1° de la Resolución en mención. Cuarto Cargo. — Se viola el artículo 3261 del Código Civil que establece la fianza, ya que no puede existir esta si no hay voluntad o consentimiento del fiador, como

se deja explicado, y el numeral 179 parte segunda del artículo 1º en cuestión impone una responsabilidad subsidiaria o fianza en los términos que en ese numeral se expresa. Quinto Cargo. — La Ley 65 de 1967 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, pero no lo revistió de la facultad de establecer una obligación subsidiaria o fianza cómo la que se consigna en el numeral 179 parte segunda transcrita del Art. 1º de la Resolución en cuestión. Luego esta disposición viola la Ley 65 de 1967, principalmente en su artículo IV que enumera las facultades extraordinarias que otorga. "Sexto Cargo. — El Decreto 3069 de 1968 no contiene ninguna norma que permitiera, so pretexto de la reglamentación consignar el artículo 1º, numeral 179 parte segunda de la Resolución 010 de 1973 en referencia, luego hubo por ese aspecto una extralimitación de la potestad reglamentaria constitucional. Séptimo Cargo. — Se ha violado el artículo 32 de la Constitución Nacional, por desvío y extralimitación de funciones por incorrecta aplicación, ya que se supone que hay un mandato legal cuando no existe que permita imponer y reglamentar la responsabilidad subsidiaria de los propietarios en cuyos fondos se presta servicio de acueducto o alcantarillado que los obliga a pagar las cuentas de los usuarios, inquilinos u ocupantes de dicho predio, que no han cubierto sus cuentas, y al efecto se estableció el numeral 179 parte segunda, transcrita, del artículo 1º de la Resolución 010 de 1973, glosada. En esa forma se violó constitucionalmente el

mismo artículo 32 de la Constitución Nacional, ya que no era aplicable al respecto por ausencia de mandato legal previo. Ni la Ley 6ª de 1967 ni el Decreto 3069 de 1968, contiene un mandato de la ley que permitiera la intervención del Estado como para imponer la fianza que se establece en el numeral 179, parte segunda transcrita, del artículo 1° de dicha Resolución. Octavo Cargo. — Se ha incurrido en nulidad, por ilegalidad e inconstitucionalidad (sic), al proferirse el numeral 179 párrafo segundo transcrito, del Artículo 1° de la Resolución 010 de 1973 mentada, por las razones antes expresadas".

II. Concepto del fiscal.

En su concepto de fondo el señor fiscal Primero de la Corporación expresa que no debe accederse a lo pretendido por el demandante por las siguientes consideraciones: 1°) El demandante parte de una premisa falsa, cual es la de estimar que los propietarios son fiadores o garantes de los inquilinos según la norma acusada, pero de su lectura desprevenida no se desprende que ello sea así. “simplemente, lo que se afirma, es que los inquilinos serán responsables del pago de los servicios públicos, y solamente ante su incumplimiento responderá el propietario del predio sobre el que recae la prestación del servicio”. 2) En el caso concreto del arrendamiento, la obligación da pagar los servicios públicos tiene su fuente o causa en el contrato de arrendamiento que se presume celebrado entre las partes que lo constituyen. Por otra parte, “aunque son los usuarios de los servicios públicos los que lo tiene a su cargo el pago de tales servicios como consecuencia de la utilización de los mismos, no seria equitativo

ante la imposibilidad de hacerles efectivo el cobro de la correspondiente tasa por su utilización, esta no pudiera ingresar al patrimonio de la empresa prestadora de servicio, por carencia de un vinculo contractual que así se lo permita” 3) “En todo caso, la ley faculta el arrendador para exigir de su arrendatario el pago de los servicios que este haya dejado de pagar, de conformidad con el contrato que para tal efecto se presume han celebrado”

III. Consideraciones de la sala A El acto acusado El acto acusado es la parte in-fine del numeral 179 del reglamento general para la prestación y cobro de servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el país, expedido mediante la resolución numero 010 de 1973 por la junta nacional de tarifas de servicios públicos, que a la letra dice: “el propietario de la finca que recibe los servicios es responsable en subsidio de los inquilinos, ocupantes o usuarios de ella, de las mensualidades, reparaciones, multas, etc., que estos hayan dejado de pagar a la empresa” B. habiendo el actor enumerado los cargos de la ilegalidad contra la forma acusada, se analizaran en el mismo orden.

La Sala no encuentra que la norma cuestionada sea una reglamentación del Decreto 3069 de 1968 sino que, según la Resolución 010 de 1973, de la cual forma parte, fue expedida en ejercicio de las atribuciones que confiere dicho Decreto a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos. Cosa distinta se plantearía si se atacara la norma impugnada por haberse expedido por quien no tenía facultad piara ello. Así, pues, que este cargo no puede prosperar.

Tercer Cargo. — Para el actor el acto administrativo acusado se dictó con violación y quebranto del artículo 1494 del C. C. porque se impuso una obligación sin que exista concurso de voluntades, ni un hecho voluntario de la persona que se obliga, ni disposición legal que pueda dictarse, ya que no tiene base ni en la ley o decreto que se reglamenta ni en el artículo 32 de la C. N., puesto que no existe un mandato de la ley que permita la intervención del Gobierno en este sentido. El artículo 1494 del C. C. establece lo siguiente: "Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o mas personas, como en los contratos y convenciones; ya de un hecho voluntario de las personas que se obligan, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, confió en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia". Esta norma es una de las fundamentales de nuestro derecho, porque ella establece cuáles son las fuentes de las obligaciones entre nosotros. Según lo han precisado la doctrina y la jurisprudencia nacionales, esas fuentes, consagradas en el artículo transcrito, son las siguientes: a) Los actos jurídicos (comprenden los contratos, los actos de formación unilateral y los cuasicontratos); b) El acto ilícito (comprende delitos y cuasidelitos); c) La ley. A las anteriores fuentes se ha agregado el enriquecimiento sin causa. Evidentemente, como lo sostiene el actor, la norma acusada establece una

obligación a cargo de los propietarios de inmuebles de pagar las mensualidades, reparaciones, multas, etc., que hayan dejado de pagar a la empresa los inquilinos, ocupantes o usuarios de dichos inmuebles; también aparece evidente que esta obligación es impuesta a los propietarios de inmuebles arrendados u ocupados por terceros por una Resolución expedida por un organismo administrativo del orden nacional. Cuando el C. C. establece como fuente de las obligaciones la ley, no solo se está refiriendo a la ley formal sino a la ley en sentido material, la cual, según nuestro ordenamiento, puede ser expedida por diversos funcionarios o entidades oficiales para regular asuntos que sean de su competencia: un Decreto del Gobierno, una Ordenanza, un Acuerdo Municipal o de una Junta Directiva de un establecimiento público, etc. Por consiguiente, lo que debe examinarse en el caso sub júdice es si la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos tiene o no competencia para dictar norma como la acusada. De conformidad con el Decreto-Ley 3069 de 1968, el cual señala la Resolución de que forma parte la norma acusada como fuente de las atribuciones de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos para expedirla, se tiene que ninguno de sus diez artículos le dan a dicha entidad facultad para dictar normas como la acusada. El artículo 1º únicamente expresa que las funciones principales de la Junta "serán las de controlar y fiscalizar las tarifas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica, así como de los demás cuya vigilancia le señale posteriormente el Gobierno"; Luego el artículo 4º que sería pertinente, habla de que "la Junta reglamentará la

aplicación de los criterios enunciados”; en el artículo el artículo 5o habla de que "la Junta reglamentará con carácter general los plazos dentro de los cuales las empresas deben comunicar a esta entidad cualquier reajuste de tarifas que tengan el propósito de implantar y los datos que deberán acompañar a su comunicación"; según el artículo 6º, "la Junta determinará dentro de márgenes razonables los gastos de operación justificables para servicios a distintas escalas de operación". De lo expuesto se desprende que la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, creada por el Decreto-Ley 3069 de 1968, no tiene atribuciones sino para dictar las reglamentaciones antes señaladas. En consecuencia, este cargo debe prosperar. Estima la Sala conveniente aclarar, para evitar confusiones, que el hecho de que la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos no tenga competencia para dictar normas como la acusada, no significa que las empresas de servicios públicos de acueducto y alcantarillado no puedan cobrar al propietario de la finca que recibe los servicios las mensualidades, reparaciones, multas, etc., en caso de que los inquilinos, ocupantes o usuarios del predio no las paguen, si de acuerdo con el contrato de suministro se ha obligado a ello, si no es el suscriptor, o si hay normas legales que así lo establezcan o si los reglamentos de las respectivas empresas, aceptados por los propietarios al solicitar el servicio, así lo disponen. (Ejemplo de probables disposiciones, los artículos 968, 973, 978, 979 del C. de

Co.; 2° Ley 109 de 1935; 19 y 20 Decreto 1606 de 1937). Otros Cargos. — Considera la Sala que habiendo prosperado el cargo anterior no debe ocuparse de las otras acusaciones que se le hacen en la demanda al acto impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colaborador fiscal, FALLA: 1°) Declárase la nulidad de la parte in-fine del numeral 179, artículo 1º de la Resolución 010 del 29 de marzo de 1973, proferida por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y que textualmente dice: "El propietario de la finca que recibe los servicios es responsable en subsidio de los inquilinos, ocupantes o usuarios de ella, de las mensualidades, reparaciones, multas, etc., que estos hayan dejado de pagar a la Empresa". 2°) Ejecutoriada que quede esta providencia, comuníquese a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos. Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha primero de febrero de mil novecientos ochenta (1980).

ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA, JACOBO PEREZ

ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ V, POR EL SECRETARIO, PAULINA

CABALLERO B., OFICIAL MAYOR