CE-SEC1-EXP1980-N3224

PASAPORTES - Costo de las libretas / FACTURA CONSULAR - Costo / MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES - Incompetencia del Gobierno Nacional para crear la cuenta denominada Fondos Especiales y para establecer la Planta de Personal que manejara dicha cuenta

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D. E., cinco (05) de febrero de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 3224

Actor: JOSE ANTONIO PEDRAZA PICON Demandado: GOBIERNO NACIONAL El doctor José A. Pedrazá Picón, en ejercicio de la acción de que tratan los artículos 82 y 68 del C C. A., demandó ante, el Concejo de Estado la nulidad de . las siguientes disposiciones: a) los artículos 1º, 2°, 3° y 6° del Decreto 1121 de 1967, expedido por el Presidente de la República, por los cuales se estableció la distribución del costo de cada edición de las libretas de pasaportes entré los usuarios de ellas, tanto en Colombia como en el exterior, para recuperar su valor y dedicarlo a sucesivas ediciones; que el Ministerio de Relaciones Exteriores dictará las medidas necesarias para la impresión y distribución de los pasaportes; que el Ministerio deberá señalar las condiciones de la distribución del costo de cada edición de los pasaportes entre sus usuarios y las cuentas con las Gobernaciones y oficinas subalternas, y que el indicado Ministerio manejará, por medio de una Cuenta Especial, los dineros recaudados por este concepto y con motivo de unos

formularios para facturas consulares, con destino a cubrir los costos de impresión y distribución de las libretas y los formularios, la dotación de locales, equipos y elementos de las oficinas en el exterior; b) los artículos 1°,2° 3º y 7° del Decreto número 2098 de 1975, también proferido por el Presidente, que reiteraron que los dineros así recaudados serían manejados por el citado Ministerio a través de su pagador, en una cuenta denominada "Fondos Especiales", debiendo actuar el Subsecrerio de Asuntos Administrativos como ordenador secundario, lo mismo que su destinación, utilización y la manera para efectuar los pagos; c) El artículo 1° del Decreto 1508 de 1978, del Presidente de la República, que modificó el artículo 5° del Decreto 2083 de 1975 y autorizó al aludido Ministerio para nombrar, mediante resolución, los funcionarios necesarios para desarrollar la marcha de la División Consular y para señalar las respectivas asignaciones, y d) la Resolución Nº 1653 de 11 de septiembre de 1979, del Ministerio del ramo, que creó la Planta de Personal de su Oficina de Fondos Especiales de la División de Asuntos Consulares. El demandante pidió también la suspensión provisional de los actos impugnados, de conformidad con los artículos 94 y 93 del Código Contencioso Administrativo y con apoyo en los artículos 76; 76.9, 76.10, 43, 232, 235, 204, 205, 206, 207, 208, 120.5, 120.21, y 118.8 de la Constitución Nacional, que invoca cómo contrariados.

En la extensa demanda el actor hace, en el capítulo referente a la suspensión provisional, en resumen de los cargos formulados contra los actos administrativos acusados, que es donde mejor se interpreta el libelo. Dice así: "1º Los decretos han sido expedidos con invocación de facultades legales, sin que sea de aquellos que tengan apoyo en los artículos 76.11 y 76.12 de la Carta. La referencia que hace el decreto número 1121 al uso de facultades del artículo 132, apenas legaliza la situación en la cual se atribuye al Ministerio de Relaciones Exteriores, pero en lo demás excede de esa facultad, y desde ese aspecto viola el artículo 132 por exceso en la facultad reglamentaria. Como son reiterativos de la misma materia y en ello se comprende la resolución Nº 1653 conforman un acto complejo administrativo para los efectos de la acción pública de nulidad, que por este medio se instaura. "2° La materia reglamentada se extiende a la constitución de un fondo especial que resulta del valor compensatorio recaudado por concepto de la expedición de libretas para pasaportes; de la destinación para compra de inmuebles en el exterior; para el pago de funcionarios en la Consular de ese Ministerio, entre otros fines. "AI confrontar la materia reglamentada con el artículo 76 de la Carta, se encuentra que por ser régimen de la ley la constitución de dichos fondos, según el artículo 76.9, la violación es indirecta con aquella disposición pues lo acusado tiene carácter simplemente reglamentario; lo es también en forma directa con el artículo 76.9 ib., porque siendo la determinación de las estructuras de los ministerios, de la

fijación de escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, crear un fondo especial oficial afecta la estructura del Ministerio y fijar escalas de remuneración como se hace en la resolución número 1653 y categoría de empleos es asumir una función primaria y privativa del Congreso que no le corresponde con consecuencia de quebranto de los artículos 2°, 55 y 76.9 de la Carta". "4. Igualmente se violenta lo previsto en el artículo 120.5 de la Constitución por la consideración de que esta norma primaria en la jerarquía de la ley, sitúa en el Presidente de la República la competencia para nombrar las personas que deban desempeñar cualesquiera empleos nacionales, cuya provisión no le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, en la División Consular, pues no existe ley que autorice esa delegación, según el artículo 235 (sic) ib., y porqué del texto del artículo 12, literal a) del Decreto 1050 de 1963, no se desprende que el Ministro pueda ejercer bajo su propia responsabilidad tal capacidad, que no ha sido autorizada que se delegue a dicho funcionario, por el Presidente de la República. Del mismo modo, también se desconoce anticonstitucionalmente el artículo 120.21, en cuanto es función del Jefe de la Administración Pública crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, entre otros, de fijar asignaciones, y esa competencia no ha sido delegado por ley alguna, según el artículo 135 ib. "5. Y específicamente la resolución número 1653 del 11 de septiembre de 1979 excede la facultad en que se apoya, artículo 12, literal a) del Decreto 1056 de

1966, porque también es función del Ministro ejercer bajo su propia responsabilidad lo delegado por el Presidente de la República o por la ley, esa delegación cuando se trata del Presidente hace indispensable ley previa, lo que aquí tampoco existe; y tampoco hay ley que al Ministro de Relaciones Exteriores le hubiere otorgado dicha directamente. La invocación del artículo 10.21 de la Carta es inocua, siendo cierta, porque no es pertinente dado que esa facultad requiere en los términos del artículo 135 ib., ley previa. Tampoco reside esa facultad reglamentada en lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1508 de 1978 porque dicho estatuto es inconstitucional pues asume competencias privativas del Congreso, sin que hubiere el caso del artículo 76.12 de la Carta o del artículo 76.11 de la misma, ya que el artículo 135 sólo permite al Presidente delegar funciones del artículo 120 ib., cuando ya la ley lo hubiere ordenado". La demanda reúne los requisitos establecidos por la Ley y debe ser admitida. En consecuencia, se procede a resolver la solicitud de suspensión provisional mediante las siguientes,

CONSIDERACIONES

1. El caso sub júdice.

Los actos acusados son de dos clases, a saber: tres decretos expedidos por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales y una Resolución proferida por el Ministro de Relaciones Exteriores invocando sus atribuciones ordinarias y en especial de las facultades que le confiere el Decreto 1506 de 1978. Se impone examinar, en primer término si el Presidente de la República podía, en

virtud de las facultades que le otorga la Constitución y la Ley, trasladar el costo de las libretas de los pasaportes y de los formularios para facturas consulares a los usuarios y crear con esos recursos la cuenta llamada "Fondos Especiales" y, en segundo lugar, determinar si por medio de tales actos podía delegar en el Ministro de Relaciones Exteriores la facultad de crear la Planta de Personal que manejara dicha cuenta, como efectivamente lo hizo a través de la Resolución acusada. Para resolver estos interrogantes es necesario precisar si en alguna de las normas vigentes, que regulen el funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores en lo relativo a la emisión de pasaportes y de los supradichos formularios, se encuentra fundamento para dictar las disposiciones enjuiciadas.

2. Las disposiciones legales vigentes. a) El Decreto-Ley número 1632 de 11 de julio de 1960, expedido en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por medio de la Ley 19 de 1958, reorganizó y señaló las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, entre las cuales se encuentra la de expedir pasaportes, sin que se contemple una medida como la que es materia específica de los actos acusados, que comprende el traslado del costo de las libretas de los pasaportes a los usuarios y la creación de cargos para el consiguiente manejo de los dineros que ingresen por ese motivo. b) El Decreto 2017 de 1968, orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores, expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades

extraordinarias, que le confirió la Ley 62 de 1967, señaló la organización de esa cartera e instituyó que ella tiene a su cargo, entre otras funciones, la expedición de pasaportes. Más nada reguló sobre los temas centrales a que se refiere este proceso. c) El Decreto 3339 de 24 dé diciembre de 1959, por él cual se reguló la expedición y revalidación de pasaportes, expedido en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por la mencionada ley, tampoco le concede facultades al Gobierno para distribuir entre los usuarios el costo de las libretas de que se viene hablando. d) El Decreto 798 de 29 de abril de 1941, dictado por el Presidente de la República en virtud de sus atribuciones legales, regula la emisión de pasaportes, sin que de su texto se infiera facultad alguna que permita trasladar el costo de las libretas a los a usuarios, ni que los fondos creados con esos dineros puedan ser manejados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, ni tampoco la organización, provisión y remuneración de una nueva planta de personal. e) Posteriormente el Decreto 1050 de 1968, proferido por el Presidente de la República en virtud de las facultades que le confirió la Ley 65 de 1967, por la cual se dictaron normas generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacional, en su artículo 12 señala las funciones de los Ministros, además de las contempladas por la Constitución y la ley (Código de Régimen Político y Municipal), pero dentro de ellas no se encuentra ninguna que le permita desempeñar actividades como las de la resolución acusada.

f) Por otra parte; el inciso 3° del artículo 1° del Decreto 1050 dispone que "El Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deben estar sometidos al régimen administrativo ordinario". Mas no existe ley que le dé facultades al Gobierno para crear el organismo encargado de administrar la cuenta "Fondos Especiales", no obstante estar investido de funciones decisorias. Además, según el inciso 4° del mismo artículo, sin necesidad de autorización legal el Gobierno puede crear organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, con carácter permanente o transitorio, pero sin tener poder decisorio. g) Decreto 1042 de junio 7 de 1978, "por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan as escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras, disposiciones". Este decreto, aunque establece la nomenclatura y clasificación de los diferentes empleos del orden nacional, tampoco constituye una fuente de la que emanen facultades como para tomar las medidas contenidas en los actos acusados. h) El Decreto 1018 de 7 de junio de 1973, proferido por el Presidente de la República, "por el cual se delegan atribuciones presidenciales para el nombramiento y remoción de funcionarios", con las limitaciones propias contiene

disposiciones de carácter general para el nombramiento y remoción de funcionarios nacionales, pero en ningún momento les otorga autorización a los Ministros para crear plantas de personal que manejen fondos especiales, como el creado con los dineros provenientes del valor de las libretas de pasaportes, a que se contrae el caso de autos. i) De la Ley 202 de 1936 no se deduce tampoco ninguna delegación presidencial como para ejercer las funciones de que se ocupan los actos demandados. Del resumen de la legislación sobre la materia se infiere en forma clara, que el Presidente de la República no tenía facultades para regular las materias objeto de los decretos acusados. Por tanto, resta analizar si dentro de las facultades que la Constitución le otorga al Presidente hay alguna que le permita efectuar el traslado del costo de las libretas de los pasaportes y de los mencionados formularios a los usuarios, crear una cuenta especial con esos dineros y disponer que el Ministerio de Relaciones Exteriores la maneje y que su titular pueda establecer para tal objeto una Planta de Personal. Al respecto se destaca cómo aún los estatutos especiales sobre la materia carecen de previsiones como las que informan los actos impugnados. La Constitución prevé que la estructura de la Administración Nacional se determine por ley, mediante proyecto propuesto por el Gobierno. Ya se vio que la ley no autoriza al Gobierno para crear la cuenta "Fondos Especiales". Además, la Constitución también dispone que sobre la base de la estructura de un determinado organismo, señalada por la Ley, le corresponde al Gobierno determinar la planta de personal y al efecto se le da la facultad de crear, fusionar y

suprimir empleados. Pero, en este caso, por una parte, no existe ley que autorice la creación de la cuenta llamada "Fondos Especiales" y, por otra, ésta tampoco faculta al Gobierno Nacional para delegar la indicada atribución Constitucional en el Ministro, de donde se deduce que los actos acusados contrarían la Constitución en sus artículos 76 —ordinal 9°— y 120 —ordinal 21—. Por lo expuesto, 1) Se admite la demanda y se dispone: a) Notifíquese personalmente este auto al señor Agente del Ministerio Público. b) Fíjese en lista el presente asunto por el término y para los efectos establecidos por la Ley; c) Comuníquese al Gobierno Nacional, por conducto del señor Ministro de Relaciones Exteriores, la admisión de la demanda y la medida cautelar que aquí se decreta. 2) Suspéndense provisionalmente los artículos 1°, 2°, 3º y 6º del Decreto número 3121 de 10 de junio de 1967, expedido por el señor Presidente de la República; IV 2º, 3o y 7° del Decreto número 2093 de 2 de octubre de 1975, proferido por el Presidente de la Répúbica; 1° del Decreto número 1508, del mismo Presidente, y la Resolución número 1653 de 11 de septiembre de 1979, dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores. Tal medida se comunicará mediante copia auténtica, y se hará efectiva previa la ejecutoria de esta providencia. Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase.

MARIO ENRIQUE PEREZ, CONSEJERO DE ESTADO. POR EL SECRETARIO

PAULINA CABALLERO, OFICIAL MAYOR