CE-SEC1-EXP1980-N3261

SUSPENSION PROVISIONAL - Imposibilidad de examen de suspensión provisional ante falta de prueba de la vigencia y aprobación del acto acusado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO Bogotá, D. E., veintinueve (29) de enero de mil novecientos ochenta (1980) Radicación número: 3261

Actor: HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL En ejercicio de la acción establecida en el artículo 56 del C C. A., el ciudadano y abogado Hernán Antonio Barrero Bravo ha solicitado conjuntamente la nulidad y la suspensión provisional del Acuerdo Número 004 de 19 de enero de 1978, expedido por la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se señala la estructura orgánica de dicha Caja y se determinan las funciones de sus dependencias.

La demanda presentada reúne los requisitos legales y, consiguientemente, es preciso admitirla, como efectivamente se hará en esta providencia. Para decidir sobre la medida provisoria se hacen estas consideraciones: El demandante señala como transgredidos los ordinales 9o y 10º del artículo 76 de la Constitución Nacional; el artículo 28, literal b) del Decreto 1050 de 1968, y el artículo 17, literales c) y e) del Decreto Extraordinario 146 de 1976. Al expresar el concepto de la violación el demandante fundado en lo manifestado por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 20 de septiembre de 1973

("Foro Colombiano" Nº 52, págs. 385 y ss.), sostiene que le corresponde a la ley la expedición de los estatutos básicos por los cuales deben regirse los establecimientos públicos, en los cuales debe constar la denominación, el domicilio, las funciones propias, el patrimonio inicial, las dependencias por intermedio de las cuales actúa, la manera de constituirlas, los personeros legales y forma de designarlos y, en general, el conjunto de reglas que se ocupan de los requisitos de funcionamiento de esos organismos, las cuales son distintas de los "reglamentos internos" de los mismos. Sobre la estructura orgánica de la Caja Nacional de Previsión Social en particular, el demandante sostiene: "El artículo 76, numerales 9 y 10 de la Constitución Política prescriben que la estructura de la Administración será determinada por el Congreso de la República, lo mismo los estatutos básicos de los establecimientos públicos. Sin embargo, el Acuerdo Número 004 del 19 de enero de 1978, emanado de la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión Social determinó la estructura orgánica de esa entidad. Desde el punto de vista expuesto, considero que ese Acuerdo viola directa y flagrantemente el artículo 76, numerales 9 y 10, al fijar la estructura orgánica de un Establecimiento Público perteneciente a la Administración Nacional. Esa determinación de la estructura orgánica y de las funciones de sus dependencias, conforme a una estricta interpretación jurídica de los numerales 9º y 10º del Artículo 76 de la Constitución Política, son de competencia del Legislador y

debe estar prevista en el estatuto básico de la entidad, porque a este corresponde la determinación de la estructura de la Administración. Significa lo anterior que ni siquiera en los estatutos internos de un establecimiento público nacional puede fijarse su estructura orgánica sino simplemente desarrollar los principios de esa estructura orgánica, que han sido fijados en la ley. Allí radica precisamente el sentido de la ley-cuadro de origen francés, en nuestra Constitución en materia administrativa, que el Constituyente de 1968 introdujo en nuestro ordenamiento jurídico y que no fue tocado por el Constituyente de 1979". En relación con la suspensión provisional, dice el actor: "El acto acusado es manifiestamente violatorio del artículo 76, numerales 9º y 10º de la Constitución Política porque determinó la estructura de un organismo de la Administración Nacional sin que hubiera intervenido el Congreso, o bien porque violó manifiestamente el literal b) del artículo 26 del decreto-ley 1050 de 1968 y los literales c) y e) del artículo 17 del Decreto-Ley 116 de 1976 al no obtener el visto bueno de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República y al no someter a la aprobación del Gobierno Nacional la determinación de la "estructura orgánica" de la Caja Nacional de Previsión Social". En el capítulo VIl de la demanda, denominada "PRUEBAS", el accionante se anticipa a solicitar la práctica de varios elementos de convicción, entre los cuales figuran la certificación de la citada Caja sobre la vigencia de acto acusado, lo mismo que las certificaciones de la Secretaría General de la Presidencia de la

República, en el sentido de si el mismo Acuerdo "fue aprobado o no por el Gobierno Nacional", y de la Secretaría de Administración Pública de la misma Presidencia "sobre si impartió o no visto bueno y en qué fecha" al referido Acuerdo. Como lo acepta el demandante al solicitar decrete la práctica de las certificaciones que se han enumerado y se observa en los autos, no hay ninguna prueba referente a la vigencia del Acuerdo enjuiciado y a su aprobación por parte de los organismos competentes. En opinión de la Sala Unitaria, la falta de las pruebas a que alude el propio demandante, que inciden en ta demostración del acto sub-júdice en sí mismo considerado, materialmente completo, impide hacerla confrontación entre dicho acto y las normas indicadas como contrariadas, las cuales versan sobre la adopción y aprobación gubernamentales de los estatutos de los establecimientos públicos, categoría a la cual pertenecen la Caja Nacional de Previsión Social. Ahora bien, esa imposibilidad de comparación determina, a su vez, el que no se pueda apreciar la manifiesta violación de las disposiciones indicadas como quebrantadas, derivadas precisamente de la omisión de los requisitos indispensables para la validez del Acuerdo. En efecto, al no estar acreditada la aprobación del acto cuestionado no se puede deducir su vigencia, pues el artículo 61 del Acuerdo dice que él rige a partir de la fecha en que el Gobierno Nacional lo apruebe. En este caso no existen las bases para establecer la confrontación del Acuerdo y las normas mencionadas como ostensiblemente infringidas, pues no reposan en el expediente las copias de los actos mediante los cuales fue aprobado, si lo fue, así

como tampoco la constancia de qué lo haya sido. Sin desconocer que en las providencias sobre suspensión provisional no caben análisis probatorios, y sin el ánimo de hacer ningún análisis sobre el particular, en el presenté caso requiere acreditar la aprobación o la no aprobación del Acuerdo, para así hacer el paralelo de que se ha hablado. Mejor dicho: era menester demostrar no sólo la existencia del acto mismo, sino la de los aprobatorios, si los hubo. Y al contrario, la no aprobación. La suspensión provisoria que se ha pedido en este proceso permite hacer una serie de interrogantes, de difícil respuesta. A manera de ejemplo, se plantean estas hipótesis: 1º) ¿Se halla vigente el acuerdo?; 2º) ¿El acuerdo está surtiendo efectos?, Obviamente, no es el momento procesal de dilucidar las anteriores hipótesis. Lo expuesto es suficiente para concluir qué no es de casó despachar favorablemente la petición sobre suspensión provisional. En mérito de lo expuesto, se dispone 1°) Admítase la anterior demanda. 2°) Notifíquese personalmente este auto al señor Agente del Ministerio Público 3°) Comuníquese este auto al señor Director General de la Caja Nacional dé Previsión Social. 4°) Fijase en lista este asunto por el término y para los efectos legales consiguientes. 5°) Negase la suspensión provisional pedida. 6°) Las pruebas cuya práctica solicita el demandante deben pedirse en la oportunidad legal para ello. 7°) Se toma nota de que el doctor Hernán Antonio Barrero Bravo actúa, en acción popular, en nombre propio. Notifíquese y cúmplase.

MARIO ENRIQUE PEREZ, CONSEJERO DE ESTADO, POR EL

SECRETARIOPAULINA, CABALLERO, OFICIAL MAYOR