CE-SEC1-EXP1982-N3687

TARIFAS TELEFONICAS - Finalidad Los servicios públicos fuera de atender a las necesidades de la comunidad buscan de otro lado, con el pago de las tarifas, proporcionar recursos a las empresas. Pero lógicamente que en el procedimiento para obtenerlos no puede infligirse a los usuarios ningún perjuicio innecesario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá D E, veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicación número: 3687

Actor: LUIS ALBERTO RESTREPO GOMEZ Demandado: JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS En ejercicio de la acción pública, el señor LUIS ALBERTO RESTREPO GOMEZ solicitó de esta Corporación declare la nulidad del artículo 1º de la Resolución No. 52 expedida por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos el 20 de abril de 1981.

Los hechos de la demanda los resume la Sala en la siguiente forma: Por medio de la Resolución No. 002 de enero 18 de 1979, La Junta Nacional de tarifas de Servicios Públicos aprobó la modificación de las tarifas telefónicas para la ciudad de Armenia, resolución que posteriormente fue modificada por la misma Junta en Resolución No. 081 de noviembre 4 de 1980. En el artículo 4o. de ambas resoluciones se dice que el valor de los derechos de conexión de líneas telefónicas se aplicará a los nuevos suscriptores. Las Empresas Públicas de Armenia con anterioridad a la expedición de la

Resolución No. 081 de noviembre 4 de 1980, adjudicaron líneas telefónicas para el servicio residencial y comercial en la ciudad conforme los valores establecidos en la Resolución No. 002 de enero de 1979. Conforme la Resolución No. 081 los valores en ella establecidos se aplicarán solo a los nuevos suscriptores, es decir, a los que a partir de la fecha de ello se convirtieran en tales por adjudicación que obtuvieran de las mismas empresas, y no a los suscripto-res anteriores a la fecha de la citada resolución. Por solicitud igualmente de las Empresas Públicas de Armenia, la Junta Nacional de Tarifas expidió la resolución No. 052 del 20 de abril de 1981 autorizando la aplicación de las tarifas de conexión establecidas en el artículo 4o. de la Resolución No. 081, a aquellos suscriptores que no disponían aún del servicio. A la fecha de la demanda los suscriptores a quienes se les adjudicó líneas telefónicas bajo el imperio de la Resolución No. 002 de 1979, no disponen aún del servicio telefónico. La circunstancia de no estar aún en servicio las líneas telefónicas adjudicadas con anterioridad al 4 de noviembre de 1980, no facultaba a la Junta Nacional de Tarifas para hacer más onerosa la situación de tales suscriptores autorizando a las empresas para aplicar a los mismos las tarifas contenidas en la Resolución No. 081 de noviembre 4 de 1980. El desacierto y el mal manejo de las Empresas Públicas de Armenia se pretendieron corregir trasladando a los usuarios el déficit de dicha entidad. Se dice en la demanda que el acto acusado es violatorío de los artículo 16, 30, 32

y 120, ordinal 3o. de la Constitución Nacional, 1494 y 1864 del Código Civil y el Decreto 3069 de 1968. Con telación a tales disposiciones se expresa el concepto de la violación. La demanda fue admitida por medio de auto del 17 de agosto de 1981 y se sometió al trámite reglamentario. En el mismo proveído se negó la suspensión provisional del acto acusado que de modo expreso se había solicitado en el libelo. Las Empresas Públicas Municipales de Armenia se constituyeron como parte impugnadora por conducto de apoderado, quien se opuso a las pretensiones de la demanda. Así mismo, el Departamento Nacional de Planeación otorgó poder a un profesional del derecho para que coadyuvara la impugnación propuesta, pero ninguna actividad desplegó el efecto. Igualmente, las pruebas solicitadas por la parte actora fueron practicadas en su oportunidad y al correrse los traslados a las partes para alegar, solamente la actora hizo uso de tal derecho, y el señor Agente del Ministerio Público emitió su concepto de fondo pidiendo se acceda a las peticiones del demandante, pues considera que si existen las violaciones imputadas al acto impugnado. CONSIDERACIONES Se ha demandado la nulidad del artículo lo de la Resolución No. 052 expedida el 21 de abril de 19S0 por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, acto que está concebido en los siguientes términos: "Articulo 1o. Autorizase a las Empresas Públicas de Armenia para aplicar las

tarifas por derechos de conexión autorizadas en el artículo 4o. de la Resolución No. 081 de noviembre de 1980 a aquellos suscriptores que no disponen aún del servicio. La demanda considera que el acto trascrito es violatorio de las siguientes normas superiores de derecho en el concepto que sintetiza la Sala así: El artículo 30 de la Constitución Nacional, porque los suscriptores del servicio telefónico a quienes se les adjudicó la respectiva línea conforme a las prescripciones de la Resolución No. 002 de enero 18 de 1979, adquirieron el derecho de conexión telefónica con justo título y por procedimiento de carácter civil; y tenían que aceptarse y respetarse en consecuencia los valores fijados con anterioridad a la Resolución No. 081 de 1980. El artículo 32 de la Carta, por cuanto la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos pretendió hacer más gravosa la situación de los suscriptores del servicio telefónico en lo que respecta a los derechos de conexión, haciendo retroactivos los efectos de una resolución para quienes ya habían adquirido unos derechos a unos precios más bajos. El artículo 120, numeral 3o. de la Constitución, porque mediante el acto acusado se pretende reglamentarla indirectamente haciendo retroactivos unos valores para unas personas que ya habían adquirido unos derechos. El artículo 1494 del Código Civil, por cuanto la Resolución No. 062 impone una obligación sin que exista el acuerdo de voluntades, ni una manifestación voluntaria del suscriptor obligado, ni una disposición legal en que pueda fundamentarse. El artículo 1864 del Código Civil, porque una vez las Empresas Públicas de Armenia dieron a conocer los precios por derecho de conexión para lineas

telefónicas, conforme a la Resolución No. 002 de 1979, y se hicieron adjudicaciones con base en ellos, no podía la Junta Nacional de Tarifas en fecha posterior y en forma unilateral, modificar tales precios onerosamente y sin el consentimiento de quienes ya habían adquirido la calidad de suscriptores. Y el decreto 3069 de 1968, porque no contiene en su articulado norma alguna que permita a la Junta Nacional de Tarifas hacer retroactivos los efectos de precios establecidos en resoluciones anteriores, específicamente los relativos a los derechos de conexión telefónica, teniendo en cuenta que tales valores los debe cancelar el usuario por una sola vez, a diferencia de las tarifas de los restantes servicios que se prestan permanentemente. Por su parte la impugnadora sostiene en resumen lo siguiente: a) Que el acto acusado define una situación jurídica individual y concreta. b) Que cuando las empresas anuncian a la ciudadanía la instalación de nuevas líneas e invita a los interesados para que soliciten la adjudicación respectiva, fijando al efecto el valor de la línea y las condiciones de pago para el futuro usuario, el valor no es invariable porque a medida que se desarrolla "el contrato" y se le aplican los reajustes pactados se aumenta el valor de la instalación de cada línea, estando el gobierno también facultado para variar y elevar las tarifas. Hasta este momento el solicitante solo tiene una expectativa de resultar favorecido con una de las adjudicaciones, lo que quiere decir que aún no se le ha colocado en una situación jurídica determinada o que sea titular de un determinado derecho. c) Que al momento de elevar su solicitud el interesado adhiera a unas condiciones

prefijadas por las empresas para "que el valor del depósito (o derechos de conexión) se liquide al precio vigente al momento de ser puesto en servicio el citado teléfono". Esto ocurre cuando el antiguo adjudicatario pasa a ser usuario, es decir a gozar del servicio telefónico. d) Que para el solicitante de una línea solo se crea la expectativa o posibilidad de llegar a ser adjudicatario de ella, sometido el cambio de condiciones que puedan sobrevivir en los derechos de conexión. El solicitante puede resultar favorecido con la adjudicación de nueva línea, o cupo o derecho a gozar del servicio telefónico al través de esa línea, pero esa adjudicación tampoco otorga al adjudicatario la propiedad de la línea, sino simplemente su uso que sigue sujeto a las variaciones que puedan presentarse hasta el momento de la liquidación definitiva de los derechos de conexión. e) Que desde el día de la adjudicación hasta el de la conexión de la nueva línea transcurre un lapso determinado, siendo el interesado un simple adjudicatario o asignatario de una línea telefónica con la posibilidad de una nueva, es decir, de llegar a ser un "nuevo suscriptor"; de tal manera que si entre aquél día y éste se decretan reajustes en los derechos de conexión no es que la empresa esté trasladando a los usuarios su déficit sino los valores finales del ensanche. Y si en el momento de la conexión misma o un poco antes se reajustan los derechos de conexión no se vulnera derecho alguno, porque ese reajuste había sido aceptado desde el momento de la solicitud de adjudicación. f) Que como los términos nuevo suscriptor, futuro suscriptor, nuevo usuario o

futuro usuario, son términos que designan al adjudicatario que aún no dispone del servicio, quiere ello significar que cuando las resoluciones 02 de 1979 y 081 de 1980 autorizaron a las Empresas Públicas de Armenia para aplicar las tarifas por derechos de conexión a aquellos suscriptores que no disponían del servicio, no se hizo distinción alguna de los sujetos a quiénes debían aplicarse esas normas. Por medio de la Resolución No. 002 de enero 18 de 1979, la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos aprobó la solicitud presentada por las Empresas Públicas de Armenia, de modificación de las tarifas del servicio telefónico que se presta en dicha ciudad. En el artículo 4o. de dicha resolución se dijo que por derechos de conexión a los nuevos suscriptores se cobraría las sumas allí indicadas. El 4 de noviembre de 1980 y por medio de Resolución No. 081, la Junta Nacional de Tarifas aprobó nueva solicitud de modificación de las tarifas de servicio telefónico formulada por las Empresas Públicas de Armenia. En el artículo 4o. de la resolución en comento se aumentaron los derechos de conexión a los nuevos suscriptores. Posteriormente, la misma Junta Nacional de Tarifas en la Resolución No. 052 de 1981, objeto de acusación, al estudiar la solicitud formulada por las Empresas Públicas de Armenia, en su artículo primero, expresó: "Autorizase a las Empresas Públicas de Armenia para aplicar las tarifas por derechos de conexión autorizadas en el artículo 4o. de la Resolución No. 081 de noviembre de 1980 a aquellos suscriptores que no disponen aún del servicio".

El Decreto Ley 3069 de diciembre 16 de 1968 creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y estableció los criterios básicos para la aprobación de las mismas en su artículo 3o. así: "La fijación de tarifas de servicios públicos se ceñirán a los siguientes criterios: 1o. Las entidades de servicio público deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos reales de la prestación del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos, con el objeto de facilitar apropiadamente la financiación de sus programas. Para tal fin las tarifas deberán ajustarse con oportunidad a los cambios de los costos reales que alteren el equilibrio económico de la Empresa y los planes trazados para atender la futura demanda. 2o. Las entidades de servicio público fijarán sus tarifas en tal forma que tomen en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales y el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad. "Parágrafo. Se define como tasa de rentabilidad la relación entre los ingresos anuales netos de operación y el valor promedio de activos destinados a prestar el servicio. Los ingresos anuales netos de operación son la diferencia entre los ingresos anuales por concepto de venta del servicio y los gastos anuales de operación y mantenimiento, incluyendo en estos la depreciación y excluyendo intereses." Los criterios expuestos en la norma que se ha transcrito ciertamente no constituyen nociones vagas, sino principios claros y precisos. Si las empresas y los servicios que prestan deben subsistir con sus propios

medios, el valor de los mismos debe ser obviamente retributivo. Y así, al calcularse sus costos debe tomarse en consideración la magnitud de la inversión y la necesidad de amortizarla y conservarla en condiciones de operar correctamente, ensancharla para la atención de futuras demandas, y reponerlo cuando ya no esté en condiciones de servicio, el que se presta. Naturalmente que en todo ello debe jugar la progresiva desvalorización de la moneda. Así mismo, es sabido que la cuantía de las inversiones para servicios públicos esenciales hoy, como el telefónico, es muy grande y por lo mismo las Empresas Públicas al establecer las tarifas o precios que han de pagar los usuarios deben considerar la diferente capacidad económica de ellos, para que al servicio puedan tener acceso todos; esto es, el precio del servicio debe guardar relación con la capacidad económica de los beneficiarios. Por manera que con un criterio técnico y económico deben establecerse los servicios públicos, y sobre todo, con un criterio de equidad y seriedad que justifique las esperanzas de los futuros usuarios, quienes no deben estar expuestos a sorpresas después de haber agotado todos los pasos previos para la adjudicación del servicio. Porque nada autoriza para sostener que la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos puede unilateralmente hacer la fijación de las tarifas telefónicas, ya que el legislador ha querido es que ellas se ajusten a ciertos términos como se expresa en el Decreto 3069 de 1968, que no excedan los límites de la equidad y conveniencia públicas, para todo lo cual es preciso que las empresas produzcan ante la Junta sus tarifas y expliquen la razón de ellas en

forma tal, que solamente sobre la base de su presentación y el consiguiente estudio, pueda determinar si las acepta o rechaza. En el caso presente los derechos de conexión telefónica determinados por las Empresas Públicas de Armenia, en actos de carácter general y abstracto, no subjetivos ni concretos como lo afirma el impugnante, actos que fueron aprobados por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y que constan en las resoluciones números 002 de enero 18 de 1979 y 081 de noviembre 4 de 1980, para "los nuevos suscriptores", en la Resolución acusada No. 052 de abril 20 de 1981, con desconocimiento de los criterios expuestos en el Decreto No. 3069 de 1968 y con notoria voracidad fiscal, se hicieron extensivos a "aquellos suscriptores que no disponen aún del servicio". Tal prescripción revela al menos, si era que los costos del servicio se habían incrementado considerablemente, imprevisión de las empresas, que en forma injusta, pretenden echar sobre los hombros de los usuarios las consecuencias de la imprevisión. Los servicios públicos fuera de atender a las necesidades de la comunidad buscan de otro lado, con el pago de las tarifas, proporcionar recursos a las empresas. Pero lógicamente que en el procedimiento para obtenerlos no puede infligirse a los usuarios ningún perjuicio innecesario. Por ello en la Constitución Nacional se consignan normas para asegurar a los ciudadanos contra las injusticias en que incurra la Administración, al aplicar los procedimientos para recaudar las contribuciones. Ahora bien, es sabido que en cuanto a la aplicación en el tiempo, la regla general

es que la ley no tiene efecto retroactivo. Asi se establece en la Ley 153 de 1887, regla que se aplica de una manera especial respecto de situaciones en que la ley nueva podría vulnerar derechos adquiridos, que en el campo civil están tutelados por el artículo 30 de la Constitución y en el terreno administrativo por el deber de indemnizar que surge cuando de la aplicación de una norma cuyos efectos sean inmediatos, resulten perjuicios para los particulares. El artículo 4o. de la Resolución No. 052 de abril 20 de 1981 autoriza a las Empresas Públicas de Armenia para aplicar las tarifas por derechos de conexión "a aquellos suscriptores que no disponen aún del servicio", no empecé a que en el artículo 4o. de la Resoluciones números 002 de 1970 y 081 de 1980, la autorización era apenas para "los nuevos suscriptores". Luego, es claro que al ampliarse en esa forma, esto es, a quienes aun no disponen del servicio telefónico, se le está dando efectos retroactivos para quienes se les habían adjudicado líneas telefónicas con anterioridad al 4 de noviembre de 1980, o sea a los suscriptores antiguos, vulnerando así el derecho de las personas que en vigencia de las citadas resoluciones 002 de 1979 y 081 de 1980, habían adquirido un derecho. El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo hace muy atinados razonamientos en torno del problema que aquí se ha debatido, los cuales se permite transcribir la Sala en lo pertinente por estar en un todo de acuerdo con ellos. Dice así el Colaborador Fiscal:

"Considera este despacho, que no obstante la autorización contenida en el artículo lo de la Resolución 052 de abril 20 de 1981, ella es inocua e improcedente, habida consideración de la vigencia de la Resolución 081 de noviembre 4 de 1980, aún vigente y que goza de todo el rigor pues su aplicabilidad desde la fecha de su expedición, para aquellos casos en que la situación del solicitante no haya sido definida concretamente, es decir, no se haya realizado la adjudicación y comunicación respectiva. Pero una vez concretizado el acto de la administración, o sea la adjudicación de la línea telefónica la situación del solicitante o administrado, queda patentizado el derecho mediante diho acto que los doctrinantes han clasificado de "admisión" como parte de una de las formas de negocio jurídico. El negocio jurídico, como acto administrativo, es la manifestación de voluntad de la autoridad administrativa, dirigida a producir efectos jurídicos: su característica fundamental estriba en que el órgano que lo profiere o dicta, quiere y desea ese acto, así como los efectos que él mismo está destinado a producir. Ahora bien, la admisión forma parte, según los doctrinantes, de acuerdo con los efectos que produzca el acto respecto de los administrados, de aquellos actos que incrementan o aumentan las facultades, poderes o derechos de los particulares; existen otras clasificaciones en contraposición a ésta, como aquella que conjuga actos destinados a limitar los derechos de los administrados o particulares, y aquella que aglutina los actos cuyo contenido y efectos, están previstos para condicionar el ejercicio de un poder por parte del órgano estatal. "Como es lógico, en nuestro estudio tendremos en cuenta el primero de los

mencionados, al cual pertenecen las clases de actos a que corresponde la adjudicación, es decir, acto de admisión. "Para Pressutti, por ejemplo, 'la admisión es el acto por el cual se reconoce a una persona el derecho de usufructuar útil singuli de un servicio público o de usar de un bien dominical. La admisión tiene relación con otros actos administrativos como la autorización y la concesión. Se diferencian en que estos actos son esencialmente discrecionales, mientras que la admisión no lo es' (Instituciones de Derecho Administrativo Italiano, Tomo I, página 182). "Para otros como Reggio, la admisión es el acto administrativo que previo reconocimiento de ciertos requisitos, confiere a un particular o a un ente público un derecho a una utilidad o prestación pública o una actividad pública" (Revista de Derecho Público y de la Administración Pública en Italia, la parte, página 177). Para Zonobini, "reunidas ciertas condiciones previstas por la ley, a requerimiento del interesado la admisión debe efectuarse" (Curso de Derecho Administrativo, 5a. Ed., Tomo I, página 200). Así mismo, Vitta enseña "que la admisión es el acto por el cual una persona puede gozar de un servicio público (Derecho Administrativo, 3a. Ed., Tomo I, página 346). "En sentir de este despacho, el acto. de adjudicación que pueda hacer una empresa de servicio público, como por ejemplo, las Empresas Públicas de Armenia, es un acto de admisión y como tal, es un acto administrativo simple y unilateral, no como asevera el actor que "se dieron todos los elementos del contrato" y así también lo entiende la parte impugnadora cuando para desvirtuar el

cargo imputado por violación de los artículos 1494 y 1864 del C.C., expresa: "En el proceso compendiado (solicitud, adjudicación y conexión de la nueva línea)", se dieron todos los elementos del contrato: un oferente (las Empresas Públicas Municipales de Armenia), un solicitante y a la vez aceptante (el suscriptor) y un precio determinado. . ", a qué venir ahora a alegar la ausencia de acuerdo de voluntades..." "El servicio de conexión tiene un costo determinado, para una oportunidad específica y se cancela por una sola vez; las tarifas, por el contrario, es el valor que el usuario o suscriptor debe cancelar periódicamente (mensual o bimensual), según el sistema implantado por la empresa estatal, y sobre ellas si tiene posibilidad, según la autorización legal, para ser modificada a partir de cualquier momento de acuerdo con las alzas que haya tenido el mantenimiento del servicio que se presta a la comunidad o administrador. "Una cosa diferente se presenta en el caso en estudio, pues la administración (Empresas Públicas Municipales de Armenia), desde el año de 1978 esta en mora de dar al servicio anunciado y para el cual recibieron solicitudes, que luego de ser adjudicadas, pretenden a posteriori, volver retroactivos los costos autorizados a partir de la expedición de la Resolución 081 de noviembre 4 de 1980, y cobijar solicitudes adjudicadas en años o fechas anteriores a la de la última disposición enunciada, mediante una autorización de la Junta de Tarifas de Servicios Públicos (Resolución 052 de 1981), que viola disposiciones constitucionales y legales, como las invocadas por el actor, excepción hecha de los artículos del Código Civil, que tratan de otras cosas.

4'... no puede el gobierno hacer retroactivo el efecto de una disposición de la naturaleza de la impugnada en este proceso, y mucho menos coadyuvar la mora en la prestación del servicio que desde 1978 viene anunciando, recibiendo solicitudes por la conexión, pero incumpliendo en cuanto a la prestación del servicio' Conforme las argumentaciones que aquí se han expuesto y las que con buen criterio expone el señor Fiscal Primero, las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar, pues se evidencia la violación de los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional en la forma expresada por el demandante. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación y de acuerdo con él, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Es nulo el artículo primero de la Resolución No. 052 expedida por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos el 20 de abril de 1981, resolución "por la cual se imparte una autorización a las Empresas Públicas de Armenia". Cópiese, notifíquese y comuníquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 18 de noviembre de 1982.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO

ROBERTO SUAREZ FRANCO

JACOBO PEREZ ESCOBAR

MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO

LORENZO ROJAS SURMAY

Secretario