CE-SEC1-EXP1983-N4152

EXPORTACION DE BIENES NACIONALES La exportación de bienes nacionales es libre de acuerdo con el artículo 46 del Decreto 444 de 1967. REGULACION DE LAS EXPORTACIONES. — Es algo que está dentro del ámbito de las funciones del Consejo Directivo de Comercio Exterior en estrecha vinculación con el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, a quien compete la ejecución de la política del Gobierno en materia de comercio exterior. (Artículo 2º del Decreto 151 de 1976). REGLAMENTOS. — (Reiteración Jurisprudencial). Los reglamentos que pueden dictar organismos y funcionarios administrativos del orden nacional en virtud de atribuciones especiales de la ley, sólo deben contener preceptos o reglas sobre aspectos técnicos y los administrativos relacionados con el funcionamiento interno de las dependencias administrativas tendientes a lograr la coordinación necesaria de las acciones de los distintos funcionarios y la regularidad continuidad y eficacia en la prestación de los servicios que se le haya encomendado. REGLAMENTOS INTERNOS Y REGLAMENTACION TECNICA. — Competencia para dictarlos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., quince (15) de septiembre (09) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1983-N4152

Actor: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

Demandado: CONSEJO DIRECTIVO DE COMERCIO EXTERIOR Referencia: AUTORIDADES NACIONALES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C. C. A. el doctor

Guillermo Chain Lizcano solicitó que previos los trámites del proceso ordinario, se declare mediante sentencia definitiva lo siguiente: "Primera» Que es nula la Resolución número 11 de 1981 emanada del Consejo Directivo de Comercio Exterior 'por la cual se adoptan unas medidas sobre la exportación de bienes' "Segunda. Que son nulas igualmente, las resoluciones números 049 de 1981 y 094 de 1982, del Consejo Directivo de Comercio Exterior, las cuales modifican o adicionan la Resolución 11 de 1981 mencionada. "Petición Subsidiaria. Que son nulas las siguientes disposiciones de la Resolución 11 de 1982 del Consejo Directivo de Comercio Exterior. "A. El artículo 1º en el aparte que reza: 'y las consignadas en esta resolución' "B. El artículo 3º en su totalidad. "C. El parágrafo del artículo 3º. "D. El artículo 4º en su totalidad. "E. El artículo 5º en cuanto dispone que 'el Incomex estudiará en cada caso la inconveniencia de aprobar las solicitudes y determinará la documentación que debe presentarse con las mismas' ". "F. El artículo 6º en cuanto contiene una autorización al Incomex 'para aprobar la exportación de artículos incluidos en la lista de suspendida exportación' ". Los hechos de la demanda pueden resumirse así: Que el Consejo Directivo de Comercio Exterior con fundamento en el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967 y el literal h) del artículo 69 del Decreto Ley 151 de 1976, expidió la Resolución No. 011 de 1981 "Por la cual se dictan unas medidas

sobre la exportación de bienes". Que por medio de la resolución en cita se contempló la creación de tres regímenes de exportación, similares a los existentes en materia de importaciones, que pudieran denominarse de libre exportación, de licencia previa y de prohibida exportación. Que las resoluciones expedidas posteriormente, adicionaron o complementaron las listas de productos cuya exportación se prohibía o se restringía mediante la exigencia de requisitos no previstos por el legislador y en algunos casos, requisitos indeterminados, cuya determinación se dejaba a voluntad discrecional de funcionarios o de organismos señalados en las resoluciones acusadas. Que como consecuencia de la aplicación del Régimen de Exportaciones contenido en la Resolución 011 de 1981, el proceso de exportación ha pasado a ser por vía administrativa un sistema engorroso ilegalmente controlado y restringido, violatorio de los derechos de libertad de exportación y causante en buena parte de la baja que muestran los rubros correspondientes a los ingresos de divisas por concepto de exportaciones diferentes al café. Que para divulgar la Resolución 011 de 1981 se publicó el folleto titulado "REGIMEN DE EXPORTACION DE BIENES", publicación en la cual el Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, al hacer su presentación, dice lo siguiente: "El régimen agrupa los productos de exportación en las siguientes listas: a). Libre Exportación, sin requisitos especiales. Corresponde a aquellas posiciones arancelarias no contempladas en la resolución. En consecuencia pueden ser aprobadas directamente en las Oficinas regionales, siempre y cuando cumplan con todos los requisitos y disposiciones legales vigentes en materia de exportación, en especial de la Circular Postal S.E. 023 de 1979. b). Productos

sujetos a condiciones especiales para ser registrados por el Incomex. Corresponde a la lista de productos contemplados en el artículo 39 de la resolución, los cuales deben ser estudiados previamente por algunas entidades del Gobierno ... En los demás casos que se requiera concepto previo del Subdirector de Exportaciones del Incomex, se seguirán las políticas que para cada producto sean fijados por dicha subdirección ... c). Productos de suspendida exportación. Corresponde esta categoría a aquellos productos incluidos en el artículo 49 los cuales el Gobierno (sic) ha considerado que su exportación no es conveniente para el país y en consecuencia las Oficinas Regionales no deberán aprobar ningún formulario único que ampare estos productos". Como normas violadas se indicaron en la demanda las siguientes: a). Constitución Nacional, artículos 16, 20, 30, 31, 32, 55, 63 y 67, inciso primero y ordinal 22 del 120. b) Decreto Ley 444 de 1967, artículos 1º, 46, 51 y 208. c) Decreto Ley 151 de 1976, artículos 3º y 6º. El concepto de la violación de tales disposiciones se expresa con alguna amplitud. Por medio de auto del 4 de noviembre de 1982 se admitió la demanda y se ordenó el trámite que en ley le correspondía. En el mismo proveído se negó la suspensión provisional que de modo expreso se había solicitado de los actos acusados. En el término de fijación en lista no se solicitó la práctica de pruebas. Tampoco se formularon alegatos en el correspondiente término procesal. El señor Fiscal

Primero del Consejo al descorrer el traslado que se le hizo para conceptuar, consideró que conforme a la jurisprudencia y las atribuciones dadas por la ley, no le asiste razón al actor y por ello, han de despacharse desfavorablemente sus pretensiones. Por providencia del 12 de julio último se citó para sentencia y como tal proveído se encuentra ejecutoriado, se procede a decidir, para lo cual se hacen las siguientes Consideraciones Por medio de la Resolución acusada, No. 011 de marzo 11 de 1981, el Consejo Directivo de Comercio Exterior adoptó unas medidas sobre la exportación de bienes. Al efecto dispuso en el artículo 1º de ella, que la exportación de productos nacionales es libre, salvo las limitaciones o prohibiciones establecidas por las leyes y las consignadas en la misma resolución. En el 2º, que son de prohibida exportación los bienes que forman el patrimonio artístico, histórico y arqueológico de la Nación. En el 3º, que el Incomex registra la exportación de los bienes que allí se detallan, siempre y cuando se cumplan las condiciones respectivas estipuladas en el mismo artículo, verbigracia el visto bueno previo de las entidades que allí se indican. En el 4º, que son de suspendida exportación los productos que allí se relacionan. En el 5º, se autoriza al Incomex para aprobar la exportación de artículos que estando incluidos en la lista de suspendida exportación, hayan sido importados al País cumpliendo los requisitos legales establecidos para tal fin, y que el Incomex estudiará en cada caso la conveniencia de aprobar las solicitudes y determinará la documentación que debe presentarse con las mismas. En el 6º,

se autoriza al mismo Instituto para aprobar la exportación de artículos incluidos en la lista de suspendida exportación, cuando se trate de muestra de bienes que deben ser revisados en el exterior con el fin de ajustarse a normas internacionales de calidad. Y en el 7º, se fija la fecha de su vigencia. La Resolución No. 0049 del 27 de julio de 1981 modifica la No. 011 del mismo año en su artículo 3º, en el sentido de que los productos que allí se identifican también pueden ser exportados por las Sociedades de Comercialización Internacional siempre y cuando: a). Sean reconocidos como tal ante la Junta de Comercializadoras; y b). que adjunten al formulario único de Exportación una constancia de la empresa productora donde certifique que la venta del producto es con destino a la exportación. Y la Resolución No. 004 del 11 de febrero de 1982, también del Consejo Directivo de Comercio Exterior, en su artículo 1º, adiciona el artículo 3º de la Resolución 011 de 1981 en el sentido de que las exportaciones de desperdicios de pescado de la posición 06.05, requiere del visto bueno previo impuesto por el Inderena. En el artículo 2º sustituye en el mismo artículo 3º de la Resolución 011 el visto bueno previo del Subdirector de Exportaciones para la exportación de huevos y lechas de pescado de la posición 05.15.00.02 por el visto bueno del Inderena. En el artículo 3º modifica igualmente si artículo 3º de la Resolución citada en cuanto a que los productos Que allí se detallan sólo requieren el visto bueno del Subdirector de Exportaciones para su exportación. En el artículo 4º adiciona el 4º de la

Resolución 011 productos de suspendida exportación, con la compra de la posición 12.89.08. Y en el artículo 5º traslada los desperdicios de lana y de pieles finas, de la posición 53.03.00.00 de los productos de suspendida exportación del artículo 4º de la Resolución, al artículo 3º de la misma, y dispone que dichos productos requieren tan sólo del visto bueno del Subdirector de Exportaciones. Las resoluciones cuya síntesis se ha hecho, las consideraciones el actor vio atonas de normas constitucionales, con relación a las cuales no es lo suficientemente explícito y concreto al dar el concepto de la violación de ellas, hasta el punto de que pueda afirmarse que la censura que las formula la circunscribe más al quebrantamiento de normas del estatuto cambiarlo (Decreto Ley 444 de 1967) y del Decreto Ley 151 de 1976, previo el siguiente enunciado que hace a sus razonamientos: "En Colombia, con apoyo de la Constitución y la ley, la actividad del comercio exterior denominada exportación de bienes es libre, o sea que se inscribe dentro de los derechos y garantías sociales con contenido económico que se establecen, tutelan y regulan por el Título III de nuestra Constitución Nacional. La ley, para el caso el Decreto Ley 444 de 1967, ha dispuesto en su artículo 46 que " 'la exportación de productos nacionales es libre, salvo las limitaciones o prohibiciones establecidas por leyes o convenios internacionales vigentes' " con lo cual ha consagrado de manera categórica y clara que la actividad de exportación es un derecho que puede ejercerse libremente por los particulares en tanto que la ley o los convenios internacionales vigentes no lo

hayan prohibido o limitado". Afirma el demandante, que no obstante el principio legal de la libertad de exportación, la misma norma que lo establece y reconoce, consagra un procedimiento y una facultad para que el Consejo Directivo de Comercio Exterior, pueda adoptar en casos especiales, por circunstancias específicamente determinadas y con carácter eminentemente transitorio, algunas restricciones a la libertad de exportación. Al efecto cita el artículo 46 del Decreto 444 de 1967 y comenta que la facultad de establecer limitaciones o restricciones o prohibiciones a la exportación de bienes es amplia para el legislador, quien no está obligado a ceñirse a criterios o limitantes de su facultad legislativa, pero que es eminentemente una facultad reglada cuando se atribuye al Consejo Directivo de Comercio Exterior, el cual sólo puede limitar, restringir o prohibir la exportación de bienes temporalmente, por las razones y para los fines previstos en cada uno de los literales del artículo 46 del Decreto 444 de 1967. Dice así mismo el demandante, que en el caso objeto de la demanda, el orden jurídico ha sido quebrantado de diversas formas con la expedición de la Resolución 011 de 1981 y con las que la adicionan o complementan, por cuanto contiene disposiciones que restringen, limitan o prohiben el ejercicio de derechos constitucionalmente reconocidos, sin que las autoridades que las emiten tengan competencia para ello, resoluciones que, además, representan la creación por parte del Consejo Directivo de Comercio Exterior, de unas listas de exportación que compartan el establecimiento de tres regímenes de exportación no previstos

por la ley, que sólo contempla un régimen único: el de libre exportación. Tales regímenes agrupan los bienes exportables en tres categorías con violación del artículo 46 del Decreto 444 de 1967, pues se invadió una órbita que es de exclusiva competencia del Legislador y del Gobierno en virtud de las competencias asignadas por los ordinales 22 de los artículos 76 y 120 de la Carta. Con fundamento en los criterios anteriormente resumidos, el actor entra en su libelo a hacer en forma pormenorizada las glosas a cada uno de los artículos de la Resolución No. 011 de 1981, que coteja con el artículo 46 del Decreto 444 tantas veces citado, en cuanto a los regímenes de licencia previa, restricción a las exportaciones, requisitos adicionales a las mismas para que puedan ser registradas, etc., Analiza el parágrafo del artículo 39 de la Resolución 011 que habla del concepto previo en los casos de solicitud de exportación de productos agropecuarios del Subdirector de Exportaciones del Incomex, quien consultará con el Ministerio de Agricultura con el fin de evaluar la conveniencia de tales solicitudes a la luz de los criterios establecidos en el tan mentado artículo 46, así como en el caso de productos diferentes de los agropecuarios que según el artículo lo requieran. Y concluye afirmando, que la ilegalidad es evidente por varias razones: a). Por atribuir a un funcionario administrativo la facultad de determinar si una exportación es conveniente o no, cuando tal función es potestativa del Congreso, y b). Porque la aplicación de los criterios del artículo 46 para restringir excepcionalmente la libertad de exportación, debe hacerse

directamente por el Consejo Directivo de Comercio Exterior y de manera general, y no por el Subdirector de Exportaciones en consulta con el Ministerio de Agricultura. En relación con el artículo 5º de la Resolución 011 de 1981 que señala los artículos de suspendida exportación, en sentir del actor, está en contraposición con el artículo 46 del Decreto 444 que consagra la libertad de exportación y determina la forma exclusiva como esa libertad puede ser limitada o restringida. La norma acusada dice: Crea por este medio singular un régimen de bienes que no pueden exportarse pese a que ni la ley ni los tratados Públicos vigentes, han prohibido su exportación. Por último consulta el demandante, que el Director del Incomex al hacer la presentación de la resolución impugnada e impartir las instrucciones para su aplicación dijo: a). Productos de suspendida exportación: corresponde esta categoría a aquellos productos indicados en el artículo 4º, los cuales el gobierno ha considerado que su exportación no es conveniente para el País y en consecuencia las oficinas regionales no deberán aprobar ningún formulario único que ampare estos productos. "Esto, agrega, confirma el aserto de que el Consejo Directivo de Comercio Exterior ha creado, desplazando al Congreso y arrogándose una competencia legislativa, una nueva categoría de bienes de exportación que corresponde a los bienes que por ser de suspendida exportación y estar incluidos en la lista del artículo 4º de la Resolución No. 0011 de 1981, no pueden ser objeto de exportación. La Sala ha estudiado con la atención que suele hacerlo las razones expuestas por

el demandante como fundamento de su petición de nulidad de los actos cuestionados, llegando a la conclusión de que ellas carecen de respaldo jurídico como pasa a explicarse: Conforme el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967, "La exportación de productos nacionales es libre, salvo las limitaciones o prohibiciones establecidas por leyes o convenios internacionales vigentes. "La Junta de Comercio Exterior podrá sin embargo: "a). Dictar reglamentaciones para encuadrar la exportación de ciertos productos a través de organismos especializados, con el objeto de defender los mercados externos mediante la garantía de calidades y oportuna entrega y de armonizar el volumen de la exportación con la capacidad de la producción nacional y la posibilidad de su ensanche en tiempo razonable; "b). Señalar el grado de elaboración o transformación que deben tener ciertos productos para que puedan ser exportados. En ejercicio de esta facultad la junta tomará en cuenta las condiciones propias de las distintas regiones productoras; "c). Establecer limitaciones temporales para la exportación de artículos de primera necesidad, cuya producción haya sido afectada por malas cosechas o causas de índole semejante y que no pueden ser sustituidos, en condiciones económicas, por otros de producción nacional o extranjera; "d). Fijar normas sobre calidades, empaques, marcas y demás requisitos que aseguren las mejores condiciones para la comercialización de los productos nacionales en los mercados externos; "e). Limitar o prohibir la exportación de artículos necesarios para el abastecimiento nacional, cuando exista una escasez de ellos en el mercado mundial y mientras subsistan las circunstancias que la hayan determinado, y

"f). Establecer restricciones para proteger la flora, la fauna y los recursos naturales no renovables. "Parágrafo. Queda prohibida la exportación de bienes que formen parte del patrimonio artístico, histórico y arqueológico de la Nación. "La Junta de Comercio Exterior reglamentará la salida temporal de estos objetos con fines de exhibición de acuerdo con las normas legales vigentes". Por manera que la norma transcrita consagra el principio de libertad de exportaciones, pero al mismo tiempo faculta a la Junta de Comercio Exterior para fijar las pautas, condiciones, limitaciones y restricciones a que está sujeta la exportación de ciertos y determinados productos, así como las prohibiciones de exportación de artículos necesarios para el abastecimiento nacional, todo ello con miras a la defensa de los mercados externos, mediante la garantía de calidades y oportuna entrega, como también con las finalidades de armonizar el volumen de la exportación con la capacidad de producción nacional y posibilidades de su ensanche en un tiempo razonable. Y dentro de ese marco jurídico económico el Decreto Ley 151 de 1976 en su artículo 6º puntualizó las funciones del Consejo Directivo de Comercio Exterior, asignándole en su literal b) la de "Determinar los requisitos que deben cumplirse para el trámite de las exhortaciones e importaciones, especialmente en lo relacionado con el señalamiento de vistos buenos previos que para efectos de dichos trámites sea conveniente exigir". Además, debe tenerse de presente eme el artículo 2º del Decreto en mención preceptúa que el Instituto Colombiano de Comercio Exterior tiene a su cargo la ejecución de la política del Gobierno en

materia de comercio exterior, correspondiéndole en tal virtud y a términos del artículo 3º, entre otras funciones, la de fijar las metas y programas de exportación del país, con base en los planes sectoriales de desarrollo y adelantar estudios a fin de promover su aumento y diversificación y prestar asistencia a los exportadores en estrecha coordinación con el Fondo de Promoción de Exportaciones (literal b). Por manera que la regulación de las exportaciones es algo que está dentro del ámbito de las funciones del Consejo Directivo de Comercio Exterior en estrecha vinculación con el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, a quien compete la ejecución de la política del Gobierno en materia de comercio exterior, actuando en coordinación con las demás entidades gubernamentales que desarrollen labores complementarias o similares, según el artículo 2º del Decreto 151 de 1976. Y así, entiende la Sala, que las regulaciones que en materia de exportación, contienen las resoluciones acusadas, que tuvieron origen en el Consejo Directivo de Comercio Exterior, no hacen más que desarrollar en la práctica esa serie de previsiones legales con miras a la agilización y simplificación de todos los engorrosos trámites que existían para las exportaciones, teniendo en cuenta las modificaciones de tino arancelario que se habían operado. Y todo ello indica, igualmente, que el Consejo Directivo de Comercio Exterior obró dentro de los lineamientos legales al expedir esos actos, que ciertamente son concertivos de toda una reglamentación de carácter técnico que la ley expresamente le facultaba para dictar, tal como se ha explicado en los párrafos anteriores. Y sobre este tema de los reglamentos, es bueno recordar que esta Sala ya se ha

pronunciado en diversas oportunidades, haciendo precisiones de sumo interés que no sobra repetir aquí transcribiendo al efecto apartes de lo que en la sentencia del 8 de febrero de 1981 se dijo, en asunto del que fue ponente el doctor Jacobo Pérez Escobar (Expediente 3175. Actor: Jorge Vélez García). "... es frecuente que la ley otorgue facultades a organismos, dependencias o funcionarios administrativos para reglamentar determinadas materias o dictar reglamentos, como por ejemplo, a la Junta Monetaria, a las Superintendencias, a los Jefes de Departamentos Administrativos, al Director General de Aduana. También cabe preguntar, cuál es la materia reservada a la reglamentación del gobierno y cuál la materia de que pueden ocuparse los reglamentos de los organismos o funcionarios administrativos cuya competencia para dictarlos no derive de la propia constitución como sucede con las Asambleas Departamentales y los Concejos municipales. En que uno de los más aplicados problemas jurídicos, cuya solución no ha sido uniforme por los doctrinantes y la propia jurisprudencia. "En términos generales, a juicio de la Sala, la facultad reglamentaria, si bien es inherente a la función administrativa, no puede predicarse sin limitación alguna en cuanto a la materia que puede abarcar y al alcance eme debe dársele a las disposiciones que en su ejercicio se dicten. Los Tegumentos que pueden dictar organismos y funcionarios administrativos del orden nacional en virtud de atribuciones especiales de la ley, sólo deben contener preceptos o reglas sobre aspectos técnicos y los administrativos relacionados con el funcionamiento interno de las dependencias administrativas tendientes a lograr la coordinación necesaria

de las acciones de los distintos funcionarios y la regularidad, continuidad y eficacia en la prestación de los servicios que se les haya encomendado. Debe aclararse que tratándose de los reglamentos internos, su competencia para dictarlos deriva de la autoridad que le atribuye la ley a los Jefes de los servicios en relación con los funcionarios que le están subordinados. "En cuanto a la reglamentación técnica, para dictarla se le da competencia a los funcionarios administrativos de nivel medio, debido a las exigencias complejas de la administración en aspectos tan diversos, algunos de los cuales requieren decisiones que se escapan a los conocimientos del Gobierno. Toda otra clase de regulación se saldría del ámbito de su competencia, como serían, por ejemplo, normas reglamentarias directas de las leyes, las que afectasen la condición jurídica de las personas, sus derechos y obligaciones frente a la administración, o las que versen sobre la estructura interna de las dependencias". De acuerdo con las ideas expuestas, no existe la menor duda de que las resoluciones enjuiciadas contemplan una materia eminentemente técnica relacionada con el mecanismo de las exportaciones, sus requisitos, sus limitaciones, restricciones, prohibiciones, etc., todo dentro de los desarrollos prácticos de los Decretos Leyes 444 de 1967 y 151 de 1976. Y en las condiciones anotadas, obviamente que las súplicas de la demanda no pueden prosperar, puesto que la presunción de legalidad de los actos acusados sigue vigente. De igual parecer es el señor Agente del Ministerio Público. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, oído el concepto Fiscal y de acuerdo con él y administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: NIEGANSE las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese. La sentencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada en día 8 de septiembre de 1983.

MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO,

JACOBO PEREZ ESCOBAR, ROBERTO SUAREZ FRANCO

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO