CE-SEC1-EXP1984-N3437

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COOPERATIVAS. - Funciones de vigilancia y control (Decreto 611 de 1974). Imposición de sanciones. Prácticas de investigaciones y establecimiento de responsabilidades (literal d) del artículo 20 ibídem). Inspección y vigilancia sobre los

FONDOS DE EMPLEADOS.

FONDOS DE EMPLEADOS. - Concepto. Finalidad. Autoridad máxima de los Fondos (Asamblea de Asociados. Reiteración jurisprudencial). Inspección y vigilancia que sobre ellas se ejerce. FONDO DE EMPLEADOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. - Fines. - Funciones de la Junta Directiva. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. - Bogotá, D. E., treinta (30) de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero ponente: Doctor Jacobo Pérez Escobar.

Proyecto: Abogado Asistente, Doctor Carlos Urán.

Referencia: Expediente No. 3437.

Actor: Fondo de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En ejercicio de la acción de plena jurisdicción consagrada en el articulo 67 de la Ley 167 de 1941, el Fondo de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderado, solicita la nulidad de las Resoluciones 153 del 4 de febrero y 621 del 27 de marzo de 1980, dictadas por el Superintendente Nacional de Cooperativas, y la No. 2389 de 19 de mayo de 1980 expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio

de las cuales tales entidades decidieron la congelación de los fondos y la clausura temporal de las operaciones de la demandante. Como consecuencia de la nulidad pedida, se solicita el restablecimiento del derecho lesionado, cuya cuantía estima en suma no inferior a diez millones de pesos.

1. LOS ACTOS ACUSADOS Los actos acusados son los siguientes, como ya se indicó: "1o." Resolución 153 del 4 de febrero de 1980 fue expedida por el Superintendente Nacional de Cooperativas, 'en uso de sus atribuciones legales'. Por medio de ella se congelan los fondos y se clausura temporalmente la totalidad de las operaciones hasta por el término de 180 días al Fondo de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se dice además, en el artículo 2o., que durante dicho término el Fondo sólo podrá desarrollar actividades tendientes a la recuperación de la cartera a cargo de sus socios y elaborar un programa completo de restauración que permita, mediante la celebración de una asamblea general autorizada por la Superintendencia, el levantamiento de la sanción y la reanudación de las actividades sociales. La Superintendencia Nacional continuaría ejerciendo la vigilancia en el Fondo para obtener el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la resolución comentada y el restablecimiento de las responsabilidades a cargo de los administradores.

La motivación principal de esta resolución consiste en que en las diferentes visitas de carácter general practicadas a la demandante por funcionarios de la Superintendencia, se comprobaron irregularidades con relación a los objetivos del Fondo fijados mediante los Acuerdos 008 y 009 de 13 de octubre de 1978,

dictados ambos por la Junta Directiva del mismo. El segundo de los acuerdos mencionados fija las condiciones que permiten a los asociados del Fondo la obtención de créditos, y la Superintendencia comprobó que dichas condiciones no fueron observadas cuando la Junta Directiva del Fondo otorgó al Sindicato de Trabajadores un préstamo extraordinario en cuantía de $ 35.000.000, además con exoneración del pago de intereses, todo con notorio perjuicio de los programas de bienestar social de los trabajadores. La Superintendencia agrega que la Contraloría General de la Nación practicó visita de carácter fiscal a la entidad y denunció penalmente a los administradores del Fondo ante un Juzgado de Instrucción Criminal. 2o. La Resolución 621 de 27 de marzo de 1980 decide desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la primera y concede subsidiariamente el recurso de apelación para ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 3o. Por último, la Resolución 2389 de 19 de mayo de 1980 dictada por el Ministerio de Trabajo confirma la primera de las resoluciones acusadas y declara agotada la vía gubernativa.

II. LA DEMANDA

A. Los hechos Como hechos de la demanda menciona el actor lo relativo a la expedición y al contenido de las resoluciones acusadas e involucro en este capítulo algunos aspectos que tendrían más que ver con el concepto mismo de la violación, como los referidos a la inexistencia de disposiciones legales que determinen cuáles son los hechos que dan lugar a la imposición de sanciones como la congelación de fondos y clausura temporal o definitiva de actividades de los

Fondos o exclusión de¡ registro de los mismos. Así mismo, se refiere a la carencia de competencia de la Superintendencia Nacional para imponer la sanción controvertida y señala además que no es cierto que los recursos que el Ministerio entregó al Fondo se hayan hecho con destino a programas específicos y por medio de algún contrato, y que por otra parte, si alguno existiera con el Sindicato del Ministerio de Hacienda, éste no tendría por qué obligar al Fondo.

B. Normas violadas y concepto de violación Corno normas violadas la demanda señala las siguientes: los artículos 26 de la Constitución Nacional; 1o., 2o. y 18 del Decreto 611 de 1974; el 6o. del Decreto 130 de 1976; 633 a 652 del Código Civil; 66 del Código Contencioso Administrativo, y 61 a 104 del Código Nacional de Policía.

El concepto de violación de las referidas normas se expresa en la demanda de la siguiente manera, que se sintetiza: a) En cuanto al articulo 26 de la Constitución Nacional, fue violado porque no existiendo norma legal que tipifique las infracciones en que puedan incurrir los Fondos, la Superintendencia carece de medios normativos para juzgar y sancionar las presuntas infracciones, y porque el Fondo no tuvo conocimiento de los cargos que se le hacían y, por lo tanto, no pudo presentar descargos ni solicitar la práctica de pruebas. b) En cuanto a las normas de los Decretos 611 de 1974 y 130 de 1976, la violación estaría dada porque, según la demanda, estos decretos no le dan competencia a la Superintendencia para controlar el manejo de los recursos

que provienen de entidades públicas y que han sido aportados a corporaciones privadas con algún propósito. Por otra parte la inexistencia de legislación permite afirmar que no hay normas que determinen expresamente las conductas que dan lugar a la congelación de fondos, a la suspensión de actividades ni a la imposición de multas y los artículos 1o. y 2o. del Decreto 611 de 1974 no facultan a la Superintendencia para imponer tales sanciones. c) En cuanto a la violación de las normas del Código Civil se dice que siendo el Fondo una Corporación de participación mixta, los auxilios o aportes entregados por el Ministerio de Hacienda pasaron a formar parte de un patrimonio independiente de una persona jurídica, sin ánimo de lucro y sometida al derecho privado. Por ello, a menos de mediar un contrato, ninguna injerencia tiene el Ministerio en el manejo de los fondos entregados. d) La violación del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo estaría dada por la carencia de motivación respecto a la calificación de la naturaleza de las presuntas infracciones cometidas por el Fondo, es decir, si fueron leves o graves, ni tampoco hay valoración de las pruebas que permita llevar a la sanción impuesta. En una palabra, "se aplicó un criterio subjetivo, discrecional, parecido al de la verdad sabida y la buena fe guardada".

III. ALEGATOS DE LAS PARTES En su escrito de conclusión la actora insistió en los argumentos de la demanda y hace ver que los acuerdos de la Junta Directiva del Fondo que la Superintendencia tiene como violados, podían ser modificados por otros acuerdos de la misma Junta Directiva y que eso fue lo que ocurrió mediante

las decisiones que la Superintendencia consideró como suficientes para dar lugar a las sanciones impuestas.

IV. CONCEPTO FISCAL El Fiscal Primero del Consejo de Estado, después de reproducir extensamente el contenido de las resoluciones de la Superintendencia (hoy Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas) sobre la forma como las directivas del Fondo conocieron el contenido de los cargos derivados de las visitas practicadas , concluye diciendo que en efecto hubo violación del derecho de defensa y del debido proceso, por lo cual solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Habiendo llegado el momento procesal para proferir fallo y no hallándose causal que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a hacerlo previas las siguientes consideraciones: "1o. Como claramente se deduce del contenido de los cargos formulados en la demanda contra los actos acusados, el núcleo de los mismos está referido a la competencia de la Superintendencia para ocuparse de la vigilancia de entidades como el Fondo de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y para imponer sanciones como las contenidas en los actos acusados.

Por ello, en primer lugar se estudiará dicho aspecto. Dice el Decreto 611 de 1974 que la Superintendencia Nacional de Cooperativas (hoy Departamento), tiene a su cargo "la dirección y ejecución de la política cooperativa del Gobierno" y "la vigilancia y control de todas las actividades de las sociedades cooperativas, de los organismos cooperativos de grado superior, de las instituciones auxiliares del cooperativismo, de los grupos

precooperativos... de los Fondos de Empleados, sociedades mutuarias y entidades similares" (artículo 1o. se subraya). Por su parte el artículo 2o. del mismo decreto, que contiene las funciones de la Superintendencia, dice que ésta tiene la facultad de "congelar los fondos, suspender o clausurar temporal o definitivamente el desarrollo de una actividad específica o de la totalidad de las operaciones", "tomar posesión de las actividades, bienes y haberes e intervenir la administración y dirección cuando fuere necesario" (artículo 2o. literales e) y d) del numeral 10). Como se ve, existe disposición legal expresa que le permite a la Superintendencia ejercer actividades como la que se controvierte en este proceso. En cuanto a la facultad previa a la imposición de las sanciones, de practicar las investigaciones administrativas y establecer las responsabilidades del caso, el literal d) del artículo 20 del citado decreto consagra expresamente dicha función en cabeza de la División de Investigación y Control de la Superintendencia. Por otro lado, el Decreto 1598 de 1963 ha establecido por medio de sus artículos 98 y 99 los comportamientos administrativas que se consideran como infracciones graves, susceptibles de sanciones como la Impuesta por medio de las resoluciones acusadas. Este decreto era de aplicación en el momento de dictarse las resoluciones impugnadas. El Decreto 611 de 1974 al referirse únicamente a la reestructuración de la Superintendencia Nacional de Cooperativas no lo estaba derogando y no podía hacerlo, puesto que el Decreto 1598 de 1963 se refiere a la actualización de la legislación cooperativa

y, en general, a la vigilancia que por medio de la Superintendencia se ejercía sobre las personas naturales dedicadas a la realización de las actividades cooperativas y las instituciones auxiliares del cooperativismo, como lo son obviamente los fondos de empleados, que por ello fueron incluidos posteriormente en la lista sobre entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Cooperativas, contenida en el artículo lo. del Decreto 611 de 1914 ya mencionado. En el artículo 99 del citado Decreto 1598 de 1963 se dice expresamente que constituye infracción grave el empleo de medios contrarios a las leyes o reglamentos o a las buenas costumbres en el desarrollo de las actividades cooperativas (literal e) y el incumplimiento de las obligaciones legales o reglamentarias relacionadas con las materias cooperativas o con las actividades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (literal g), (Subraya la Sala). Se entiende que al hablar del decreto de las actividades sujetas a la inspección ya la vigilancia de la Superintendencia Nacional de Cooperativas, está incluyendo a todas las entidades colocadas o que se coloquen bajo la vigilancia y control de dicha Superintendencia (hoy Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas), como acaece con los fondos de empleados, incluidos en el artículo lo. del Decreto - Ley 611 de 1974). Se concluye entonces hasta aquí, que son claras y expresas las facultades de la Superintendencia para intervenir en las actividades de los Fondos de Empleados y para imponerles sanciones. Es cierto que los fondos constituyen asociaciones esencialmente voluntarias

de personas naturales que tengan la condición de empleados; que el fin de ellos es la organización de esfuerzos y de recursos para prestar servicio, sin ánimo de lucro, a los mismos empleados, los cuales, por lo mismo, son sus beneficiarios, usuarios o destinatarios, y que, por último, tales asociaciones, por razón de su origen y de los fines que persiguen, tienen como autoridad máxima la asamblea de asociados (Sentencia de 27 de abril de 1978, Sección Primera, Expediente 2599). Pero al estar sometidos a la inspección y vigilancia de la Superintendencia, ésta tiene la facultad, entre otras, de hacer observar los estatutos que el propio Fondo se haya dado, aspecto que se pasa a analizar referido al caso de la entidad demandante en este proceso. 2o. El Fondo de Empleados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en sus Estatutos Generales dice que los fines de éste son los de servir como entidad "que fomente el ahorro y crédito, estreche los vínculos de compañerismo y de solidaridad entre sus miembros y propenda por el mejoramiento social y económico de los mismos, mediante la prestación adecuada y oportuna de los servicios, de conformidad con los recursos adquiridos y lo estipulado en los presentes estatutos" y "adelantar, dirigir y coordinar los programas de bienestar social que se adopten de común acuerdo con el Ministerio o con el Sindicato 'SINTRHA' o que determine la Junta Directiva del Fondo" (artículo 5o., corresponde al articulo 4o., de la reforma de los mismos, aprobada por medio de la Resolución 967 de 7 de mayo de 1982

(folio 168 del Cuaderno No. 4). En los mismos Estatutos se señala que la Junta Directiva tiene la atribución de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de los mismos y la buena marcha del Fondo (artículo 44 literal a). "Los artículos 76, 77 y 78 de los Estatutos comentados se refieren a las funciones de la Sección de Ahorro y Crédito para otorgar préstamos a los socios de acuerdo con las posibilidades y conforme lo reglamente la Junta Directiva, la que queda facultada para otorgarlos, siendo siempre "responsables por los préstamos que se hicieren sin garantía alguna" (artículo 77). Agrega el artículo 78, que para efectos de los préstamos que pueden otorgar la Sección de Ahorro y Crédito y la Junta Directiva en asocio del Gerente, "la capacidad crediticia del socio estará determinada por el tiempo de servicio en el Ministerio de Hacienda, en el Fondo o en la entidad que dio base para asociarse, esto es, por el respaldo que pueda ofrecer su cesantía, por sus aportes ordinarios y extraordinarios al Fondo y por toda clase de bienes que el socio posea y que puedan servir de garantía al préstamo, o en su defecto un fiador que sea socio del Fondo con capacidad crediticia comprobada" (folios 184 y 185 del Cuaderno No. 4). Dentro de tales disposiciones generales estatutarias, se encuadran los acuerdos Nos. 8 y 9 de octubre de 1978 de la Junta Directiva del Fondo, que adoptaron los programas de bienestar social y reglamentaron los servicios de ahorro y crédito, señalados en el Acuerdo No. 8 como el más importante de

tales programas de bienestar social. Dentro de estas estipulaciones generales, pues, los ya referidos acuerdos 8 y 9, incorporados en la motivación de la Resolución 153 acusada (folio 190 del Cuaderno No. 4), establecieron que el cupo de crédito para los asociados se fijaba entre un 150 y 200% del ahorro del solicitante, con el cobro anticipado de intereses del 12% y 18% anual, más un interés adicional del 2% en caso de morosidad sobre saldo. Sin embargo, la Superintendencia comprobó cómo mediante el acuerdo No. 162 de 18 de septiembre de 1979 la Junta Directiva otorgó al Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, treinta y cinco millones de pesos, exonerados de todo pago de interés, a pesar de que el Sindicato como socio tenía solamente un aporte base de $ 367,50 como ahorro. Es decir, que la Superintendencia comprobó la violación a los referidos Estatutos y acuerdos, violación que, sobre todo, consideró de máxima gravedad porque dicho préstamo dificultaba el cumplimiento de los programas de bienestar social para el personal del Ministerio, objetivo fundamental del Fondo de Empleados. El actor debió desvirtuar el fundamento de dicho cargo formulado contra él por el Superintendente, lo que no hizo, pues el argumento que para intentarlo esbozó en el sentido de que se trató de una modificación de los propios acuerdos de la Junta Directiva del Fondo no es de recibo, toda vez que en ningún momento fue ese el objetivo del acuerdo por medio del cual se procedió

a verificar el préstamo de los 35 millones al Sindicato. Y no podía modificarlo, además, porque el contenido de los acuerdos 8 y 9 de 1978 son de alcance general, tipo 'estatutos básicos del Fondo' expedidos en desarrollo de los Estatutos (artículo 59, literal e), mientras el acuerdo 162 buscaba el tratamiento del caso especifico de un solo socio. En síntesis, con base en la competencia ya señalada de la Superintendencia y previa la comprobación de la infracción, la citada entidad impuso legalmente la sanción que se controvierte en este proceso. 3o. Señala el demandante que se violó el derecho a la defensa porque previamente a la expedición de la Resolución 153 no se dieron a conocer los cargos y, por lo mismo, no se permitió presentar las explicaciones pertinentes y solicitar las pruebas conducentes a desvirtuar la veracidad de los hechos. Se tiene, sin embargo, que no existiendo una disposición legal que establezca para la Superintendencia esta obligación, a la luz del Decreto 2733 de 1959 el derecho a la defensa estaba representado en los recursos de reposición y apelación, derecho que fue respetado. No se produjo entonces la violación del artículo 26 de la Constitución Nacional, puesto que se concedieron dichos recursos, siguiéndose el procedimiento legal establecido, previa la definición legal de la competencia y de los elementos constitutivos de la infracción, base de la sanción aplicada, 4o. Por todo lo que antecede se puede afirmar que tampoco se produjo la violación de los artículos de los Decretos 611 de 1974 y 130 de 1976, puesto

que como se dijo en su oportunidad, tales disposiciones, en especial los artículos 1o. y 2o. del Decreto 611 de 1974, señalan los Fondos de Empleados como sujetos a la vigilancia de la Superintendencia y le dan a ésta la facultad de imponer las sanciones. Por ello tampoco es pertinente la violación alegada de los artículos del Código Civil mencionados en la demanda. En cuanto al cargo de violación del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, también debe desestimarse, puesto que en la Resolución 153 se señalan las disposiciones en que se fundamentó, complementadas en la Resolución 2389 con la citación del Decreto 1598 de 1963, disposiciones todas que establecen la competencia de la Superintendencia, la jerarquía de las sanciones y los motivos que dan lugar a ellas, tal como se explicó en párrafos anteriores.

5. Finalmente se desestima el cargo por violación del Código Nacional de Policía, puesto que no guarda relación con el caso controvertido, porque las resoluciones acusadas imponen una sanción de tipo administrativo y no penal o de policía, y en la imposición de la primera se siguió el procedimiento correspondiente, tal como quedó explicado previamente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: No se accede a las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala en su sesión de fecha dieciocho de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro. Samuel Buitrago Hurtado, Jacobo Pérez Escobar, Mario Enrique Pérez V. Simón Rodríguez Rodríguez. Lorenzo Rojas Surmay, secretario.