CE-SEC1-EXP1984-N3708

ADMINISTRACION DISTRITAL - Organización y funcionamiento, clasificación de sus trabajadores / ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL La determinación de esa estructura significa definir el marco orgánico en el cual debe desenvolverse funcionalmente la vida distrital, es decir, crear órganos necesarios para dicho funcionamiento, con el claro objetivo de fijar sus actividades. JUNTA ASESORA Y DE CONTRATOS / JUNTA DE PLANEACION DISTRITAL / JUNTA DE COMPRAS - Participación del Personero Distrital, Contralor y Tesorero en dichas Juntas. Incompatibilidad y falta de competencia /

JUNTAS DIRECTIVAS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS Y DE LAS

EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DISTRITALES - Integración.

Falta de competencia para reglamentar por vía general tales organismos / HONORARIOS POR ASISTIR A LAS REUNIONES DE LAS JUNTAS - Para los miembros que no comporten la calidad de Concejales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D.E., catorce (14) de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 3708

Actor: GUSTAVO SAMPER BERNAL Demandado: CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTA Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante y los impugnadores contra la sentencia de 11 de julio de 1981, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad que el ciudadano y abogado Gustavo Samper Bernal instauró contra varios artículos del Acuerdo

número 7 de 1977, del Concejo de Bogotá D.E., que adelante se precisarán.

I. EL ACTO ACUSADO El Acuerdo número 7 de 1977 fue expedido por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá y por medio de él se dictaron normas generales para la organización y funcionamiento de la Administración Distrital y se clasificaron los trabajadores de la misma. Consta de 53 artículos, divididos en 6 capítulos así: "Integración y funciones de la Administración Distrital"; II "Normas para la organización y funcionamiento de las Secretarías y Departamentos Administrativos Distritales"; III "De la Junta Asesora y de Contratos, de la Junta de Planeación Distrital y de la Junta Distrital de Hacienda"; IV "De las Alcaldías Menores"; V "Régimen de la organización y funcionamiento de las entidades descentralizadas distritales"; y VI "Disposiciones Varias. Clasificación de los Servidores Distritales".

LA DEMANDA Por tratarse de una acción de nulidad, la demanda versa cuestiones de puro derecho. Los artículos impugnados del Acuerdo en referencia son los siguientes: 2, 6, 22, 24, 31, 35, 36, 39, 42, 44, 46 y el parágrafo del artículo 4°. De la lectura de la demanda se deduce que las normas más tenidas como violadas por el actor son: artículos 57, 171, 172, 181, 182, 187 —numerales 2o. y 7o. —, 189 —parágrafo—, 190,197,199 y 201 de la Constitución Nacional; 20 —

último inciso—, 21 y 28 del Decreto Ley 3130 de 1968; 793,794 y 822 del Código Civil; 3,212,213,214,232, 234 y 307, numeral 8o., inciso 2o., del Código de Régimen Político y Municipal; 12 —numeral 2o.—12-2,13 —ordinal 13—, 16,23,24,39,40 y 41 —numerales lo., 2o., 3o. y 4o. —del Decreto Ley 3133 de 1968—; 7 y 8 del Decreto Ley 1050 de 1968; 27,127,142 y 144 del Código Sustantivo del Trabajo; 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968; 5o. del Decreto Reglamentario 1848 de 1969; 25 de la Ley 41 de 1948; 1,2 y 3 de la Ley 191 de 1937; 4 y 9 de la Ley 6a. de 1928; 66 del Código Contencioso Administrativo; lo. de la Ley 151 de 1959; 5o. —literal f)— y 11 del Decreto Extraordinario 3640 de 1954, así como algunos "de los estatutos de las Empresas Públicas tradicionales como Energía Eléctrica, Acueducto y Alcantarillado y Teléfonos; y de los Estatutos específicos de las entidades de más reciente creación como la Empresa de Servicios Públicos (Acuerdo 30 de 1978 y 75 de 1960); Centro de Sistematización y Servicio Técnicos (Acuerdo 15 de 1968); Instituto de Desarrollo Urbano (Acuerdo 19 de 1972) y Fondo de Ventas Populares (Acuerdo 25 de 1972)".

El concepto de la violación de las normas citadas será transcrito y considerado al hacer el análisis de los cargos respectivos.

III. LA SENTENCIA APELADA Por medio del fallo fechado el 11 de julio de 1981, el Tribunal del conocimiento declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por algunos impugnadores y accedió parcialmente a las peticiones de la demanda. En efecto, decretó la nulidad de los artículos 22 y 24 del Acuerdo acusado "en cuanto por ellos se le otorga al Personero Distrital poder decisorio (voto) en las Juntas Asesoras y de Contratos y de Planeación Distrital"; el 35; el 39 —inciso 2o. —, pero solo en la parte que dice "y en su defecto por uno de los Concejales que formen parte de ellas", y finalmente, el artículo 46, inciso 2o., "en cuanto comprendió como trabajadores oficiales a los servidores de los establecimientos públicos y Fondos Rotatorios Distritales", y el parágrafo del mismo artículo.

Los argumentos del Tribunal pueden resumirse así:

1. En cuanto a la excepción de cosa juzgada propuesta por varios de los impugnadores, aduciendo que previamente el Tribunal se había pronunciado sobre las objeciones que el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá le formuló al Acuerdo 7 de 1977, consideró el a-quo, apoyándose en unas providencias del Consejo de Estado, que en el pronunciamiento hecho con motivo de las objeciones del Alcalde Mayor no hubo un proceso jurisdiccional porque éste presupone la existencia de una controversia entre partes y en virtud de una

demanda y porque además esa decisión no se la puede calificar de sentencia ni atribuirle las consecuencias de tal. Por ello no accedió a declarar la excepción propuesta. 2. a) El primer cargo, dirigido contra los artículos 2,6 y 42 del Acuerdo, proviene de haber utilizado la expresión "Gobierno Distrital", por estimar que es contraria a la Constitución. Fue desechado por no guardar relación de contenido con las normas de la Carta al efecto citadas en la demanda como infringida, y mucho menos comprender que ellas signifiquen un desmedro de la organización constitucional por el solo hecho de emplearse en tales artículos dicha expresión. Sobre el segundo cargo, esgrimido contra los artículos 22, 24 y el parágrafo del artículo 49 del Acuerdo, que le atribuyen competencias administrativas al Personero, Contralor y Tesorero Distritales distintas de sus funciones propias, el Tribunal desechó la acusación relacionada con la facultad de hacer parte de algunas Juntas, con derecho solamente a voz, con base en que el artículo 197-3 de la Carta autoriza al Concejo para determinar la estructura de la administración municipal. Agrega que en la forma prevista por los artículos acusados solo se está facilitando el cumplimiento de las funciones asignadas por la ley a dichos funcionarios, en lo que respecta con las Juntas Asesora y de Contratos y de Planeación Distrital. En cambio, consideró violatorio del artículo 40 —numerales 3,4,6 y 7— del Decreto Ley 3133 de 1968, el que se le de poder decisorio al Personero Municipal en las citadas Juntas, porque se trata de una atribución que

la ley no le ha concedido. Con respecto al tercer cargo, enderezado contra el artículo 31 del Acuerdo, que establece la composición de las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, estimó el Tribunal que en esta forma solo se estaban señalando las pautas generales de los estatutos orgánicos de cada entidad y que por lo mismo el cargo no podía prosperar. Afirmó el Tribunal que al decir la norma que la composición señalada debe hacerse "conforme a los estatutos de cada organismo", se sometió al artículo 197.3 de la Carta. En lo referente al cuarto cargo, sobre la acusación contra el artículo 35 del Acuerdo, referente a la prohibición de los miembros de juntas directivas de establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Distrito de percibir honorarios por su asistencia a las reuniones, apreció el Tribunal que le asiste la razón al demandante porque es una prohibición que solamente puede hacer la ley, como excepción, y no un Concejo por medio de un acuerdo. Luego de citar y transcribir la sentencia del Consejo de Estado de 27 de febrero de 1978, el Tribunal dice: "De lo anterior se desprende con meridiana claridad que el Concejo de Bogotá, al suprimir el pago de honorarios a los miembros de las Juntas Directivas de los establecimientos públicos Distritales no tuvo otra finalidad que la de burlar la prohibición establecida por los artículos 306 ordinal 8o., inciso 2o. y 171, ordinal 3o. del Código de Régimen Político y Municipal y 14 ordinal 3o. del

Decreto 3133 de 1968, para permitir así que sus delegados en tales juntas pudieran ser Concejales, incurriendo, como bien lo afirma el demandante, en un verdadero fraude a la ley". En lo concerniente con el quinto cargo, dirigido contra el artículo 36 del Acuerdo, que dice que los Directores o Gerentes de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito son agentes del Alcalde Mayor, de su libre nombramiento y remoción, carácter este que poseen también sus representantes en las Juntas Directivas de esos organismos y de las sociedades de economía mixta, sostiene el Tribunal que "para rechazar el cargo basta transcribir la sentencia que sobre el aspecto controvertido profirió el Honorable Consejo de Estado, Sección Primera, el 23 de agosto de 1975". En esta sentencia, simplemente transcrita a lo largo de 9 folios pero no analizada por el Tribunal, el Consejo de Estado destaca la facultad de los Alcaldes municipales como Jefes de la Administración para nombrar y remover sus agentes y por tanto la prohibición para que los concejos procedan a hacerlo, puesto que éstos solo pueden nombrar Tesorero y Personero, según el artículo 197.6 de la Constitución Nacional. Sobre el sexto cargo, enfocado contra el artículo 39 del Acuerdo, que dice que el Concejo y el Alcalde Mayor de Bogotá ejercerán el control de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Distrito y que sus juntas directivas serán presididas por el Alcalde Mayor y en su defecto por uno de los concejales que forme parte de ellas, el Tribunal estimó que le asiste la razón al

actor pero solo en cuanto a que los concejales, al no integrar tales juntas directivas menos aún pueden presidirlas en ausencia del Alcalde Mayor. Según el Tribunal, la primera parte del artículo, relativa al control de tales entidades por el Alcalde y el Concejo, no hizo otra cosa que "reiterar lo que al mismo respecto estatuyó el artículo 16, numeral 13, del Decreto 3133 de 1968". Sobre el séptimo cargo, que va contra el artículo 44 del Acuerdo, que ordena la refinación de los empréstitos adquiridos por el Distrito Especial en forma solidaria con las entidades descentralizadas y que faculta a la Administración para constituir garantías diferentes y cancelar los actuales contratos de fideicomiso, el Tribunal desechó el cargo porque, según él, se está dentro de los límites señalados para el Concejo por los numerales 7 y 8 del artículo 197 de la Constitución y por el Decreto 3133 de 1968, en su artículo 13, numeral 8. h) Finalmente, en lo que atañe al octavo cargo, dirigido contra el artículo 46 del Acuerdo, que hace la clasificación de las personas que prestan sus servicios en la Alcaldía Mayor, las Secretarías, los Departamentos Administrativos, los Fondos Rota-torios del Distrito y en las entidades descentralizadas, el Tribunal lo consideró violatorio de normas superiores solamente en la parte referida a la clasificación como trabajadores oficiales de los servidores de los establecimientos públicos y de los fondos rotatorios distritales, y en su parágrafo, el cual dice que los jefes de división de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá son

también trabajadores oficiales. Apreció el Tribunal que el Legislador no puede sustituir a los Concejos en la determinación de la estructura administrativa de los municipios en general o de alguno en particular y que, por tanto, el artículo 46 acusado, al decir que las personas que prestan sus servicios en la Alcaldía Mayor, Secretarías y Departamentos Administrativos, conexión de los de la construcción y sostenimiento de obras públicas, son empleados, "no hizo sino repetir parcialmente el contenido del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de1968", y que cosa distinta ocurrió al "clasificar como trabajadores oficiales a los servidores de las entidades descentralizadas y fondos rotatorios distritales sin distinguir entre establecimientos públicos, empresas industriales y sociedades de economía mixta, llegando inclusive al extremo de ubicar a los Jefes de División de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, que es un establecimiento público, dentro de esa misma categoría." Dice el Tribunal que así "el Concejo usurpó la competencia del legislador". LOS ALEGATOS DE CONCLUSION La demanda contra las anotadas disposiciones del Acuerdo 7 de 1977 fue impugnada en la primera instancia por el Distrito Especial de Bogotá, el Sindicato de Trabajadores de la Caja de Vivienda Popular, la Asociación de Ingenieros de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá y por los señores Gustavo Mejía B., Alfredo Guerrero, Bacilio Alvarado, Efraín Gamboa y Germán Riveros. Las mismas entidades y personas, ya en la segunda instancia, se hicieron presentes por medio de apoderado para alegar de conclusión y, además, el

Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, el Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, la Asociación Nacional de Técnicos en Telefonía y Comunicaciones y, obviamente, el actor, debido a que no todas sus peticiones fueron acogidas por la sentencia apelada. A continuación se exponen los principales argumentos de cada uno de los alegatos: 1.— La Asociación de Ingenieros de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, por medio de apoderado, argumenta exclusivamente contra la decisión del Tribunal de anular la primera parte del inciso segundo del artículo 46 del Acuerdo, cuyo texto dice: "Los servidores de las entidades descentralizadas y Fondos Rotatorios del Distrito son trabajadores oficiales". El apoderado de la misma afirma, en esencia, que el Concejo de Bogotá tiene un régimen legal que traza las pautas generales para el uso de sus atribuciones, entre otras, la clasificación del personal al servicio de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales, régimen constituido por el Decreto Ley 3133 de 1968, particularmente en su artículo 13, que le señala al Concejo de Bogotá la atribución de determinar la estructura de la Administración Distrital, y las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las categorías de empleos. Citando en su apoyo la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de lo. de octubre de 1969, que afirma que el legislador en modo alguno está en capacidad de sustituir a los concejos en la

determinación de la estructura administrativa y que éstos deben obrar de acuerdo con la ley, que en el presente caso es el Decreto 3133 de 1968, sostiene que en tales condiciones el Concejo del Distrito Especial de Bogotá estaba en todo su derecho al hacer la clasificación que fue anulada por el Tribunal, en la parte ya referida. Por otro lado, se señala que el Decreto Ley 3135 de 1968 es de aplicación solamente para la Nación por cuanto la ley de facultades extraordinarias en que se origina (la Ley 65 de 1967) es para regular materias exclusivamente de orden nacional y que, en cambio, el Decreto Ley 3133 de 1968 rige en forma específica para el Distrito Especial de Bogotá, decreto que a su vez tiene su origen en la Ley 33 de 1968. Si bien es cierto, dice el alegato, que el literal g) del artículo lo. de la Ley 65 de 1967 concede facultades al Presidente de la República para "modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos", no se puede entender que esto signifique una excepción al carácter de nacional con que deben ser aplicadas dichas facultades. Si esto fuera así tendría que entenderse que tal literal g) sería lo que en el ámbito parlamentario se denomina "un mico". En este orden de ideas, dice el alegato: "invoco la excepción de inconstitucionalidad para el literal g) de la Ley 65 de 1967 y el Decreto Ley 3135 de 1968 dictado en uso de las facultades extraordinarias contempladas en la ley, por violación del artículo 77 de la Constitución Nacional". 2.— Los Sindicatos de Trabajadores de la Empresa de Energía Eléctrica y de la

Empresa de Teléfonos, la Asociación Nacional de Técnicos de Telefonía y Comunicaciones y los señores Gustavo Mejía Bernal y Efraín Gamboa Cubillos se refieren igualmente a la nulidad declarada del artículo 46 inciso 2o. "solo en cuanto comprendió como trabajadores oficiales a los servidores de los establecimientos públicos y Fondos Rotatorios Distritales, así como su parágrafo". Los argumentos de éste alegato refuerzan los ya mencionados en el anterior y para el efecto se hace en él un estudio del campo de aplicación de la Ley 65 de 1967, del Decreto Ley 3135 de 1968 y Decreto Reglamentario 1848 de 1969, artículo lo. En este sentido se afirma que cuando se determina la estructura de la administración, ya sea nacional o municipal, para lo cual están facultados el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, respectivamente, "se están creando empleos y señalando sus funciones y si se tiene competencia para crear un empleo, se deduce lógicamente que esta competencia lleva implícita la clasificación de los mismos. No puede concebirse que la descentralización administrativa, en cuanto atañe al régimen que cobija a los servidores de los departamentos y municipios, esté cercenada en el sentido de que se pueden crear empleos y fijar su respectiva escala de remuneración, pero no se les puede clasificar o, lo que es lo mismo, no se puede señalar su régimen jurídico en los aspectos laboral-administrativo. Es absurdo considerar la descentralización administrativa llevada a cabo en la reforma constitucional de 1968 en este sentido. Ella, por el contrario, institucionalizó una descentralización

plena, con miras a afianzar la democracia", expresan los alegantes. En respaldo de esta interpretación se citan las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de 4 de septiembre de 1969, ponente doctor Hernán Toro Agudelo; 15 de mayo de 1975, ponente doctor Luis Sarmiento Buitrago; 17 de julio de 1975, ponente doctor Guillermo González Charry, y de 16 de marzo de 1982, ponente doctor Luis Carlos Sáchica, en las cuales se asevera que el Concejo Distrital de Bogotá tiene unas atribuciones constitucionales que ejerce conforme a la ley, la que puede reglamentar su ejercicio pero en ningún caso llegar a eliminar la autonomía municipal. "A lo que se llegó a concebir esta especie de híbrido entre departamento y municipio, dice la ponencia del doctor Toro Agudelo, no fue a consagrar la autorización para que el régimen administrativo interno o propio de Bogotá estuviera por fuera de la Carta, a merced del legislador, sino a que las normas constitucionales que le hacían depender del Departamento de Cundinamarca, en su creación, delimitación, organización por ordenanza, tutela sobre los actos del Concejo y especialmente del Alcalde, y régimen fiscal, fueran ellas sí materia de regulación por el legislador". Se insiste, en consecuencia, en que la autorización constitucional y legal para determinar la estructura de la administración que tiene el Concejo de Bogotá implica no solo el derecho de crear, suprimir y fusionar los empleos sino también todo lo que se deriva de esa creación como es lo referido a la clasificación. 3.— El Personero de Bogotá presenta en su alegato comentarios sobre los

artículos que fueron anulados por el Tribunal, en la siguiente forma: Sobre los artículos 22 y 24 dice que la vinculación del Personero con derecho a voto en las Juntas Asesoras y de Contratos de Planeación no quebranta ninguna norma superior porque la Junta Asesora tomas muchas decisiones distintas de la contratación administrativa y en todas ellas está de por medio el interés del Distrito; asimismo la Junta de Planeación nada tiene que ver con los contratos administrativos y entonces si el Concejo Municipal tiene derecho a determinar la estructura de la administración distrital sin necesidad de la iniciativa del Alcalde y a ordenar lo conveniente para la administración del Distrito, bien podía con esa finalidad incluir al Personero en las Juntas aludidas, con derecho a voz y voto. Sobre el artículo 35 dice que el propósito del Concejo no fue burlar la prohibición de la no pertenencia de los Concejales a las juntas directivas y, además, que la vinculación a tales juntas no reviste a quien la recibe de la calidad de empleado público. Sobre el inciso 2°. del artículo 3°., en la parte referida a la presidencia de las juntas por un Concejal, defecto del Alcalde, señala el señor Personero que la vinculación de los concejales es un deber del Cabildo y que "en otras palabras es una potestad reglada y no discrecional como ocurre con la totalidad de sus atribuciones". En sustento de su tesis invoca la sentencia del Consejo de Estado de 29 de abril de 1981, según la cual "la vigencia del ordinal 3o. del artículo 14 del Decreto 3133 de 1968 no le impide al Concejo nombrar sus miembros en cargos

no remunerados sin perjuicio de las consecuencias de inhabilidad para el nombrado cuando tal nombramiento recaiga para administrar servicios públicos... no originando la inhabilidad por tener la investidura de cabildante sino en la de ser administrador de servicios públicos en el momento de ser elegido concejal". Señala también, con base en los Decretos 1950 de 1973,3130 de 1968 y 1926 de 1975, que los miembros de las juntas directivas de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, aunque ejercen funciones públicas no adquieren por ese solo hecho la calidad de empleado público y recuerda, reproduciendo el salvamento de voto a dicha sentencia, que el Decreto 3133 de 1968 expresamente autoriza al Concejo Distrital para designar sus representantes en dichas juntas. Mal podría la ley dar una autorización y simultáneamente mantener vigente la mencionada inhabilidad, la cual no le es aplicable. Sobre el inciso 2o. del artículo 46 del Acuerdo dice el Personero que como el Concejo tiene la atribución constitucional y legal de determinar su estructura administrativa, el inciso cabe en esa potestad. 4.— Por último, el demandante en su alegato de conclusión insiste en los razonamientos hechos en la demanda, para demostrar que los artículos 2, 6 y 42, cuando hablan de Gobierno Distrital, deben ser anulados porque la Constitución señala claramente qué es lo que constituye Gobierno. En cuanto al artículo 31, que tampoco fue anulado por el Tribunal, señala que debe serlo porque este artículo está obligando a las Juntas Directivas y al propio

Concejo, cada vez que se adopten estatutos de los organismos, a introducir reglas que contemplan el nombramiento de concejales en tales juntas, con o sin remuneración, lo que es violatorio de las normas tenidas como tales en su momento. Sobre el artículo 36 expresa que el Concejo Municipal no tiene atribución para determinar quienes son los agentes del Alcalde ni tampoco para señalar cuáles son los empleados de libre nombramiento y remoción por parte de este, por ser la ley la que puede establecer estas competencias. Agrega que en este aspecto no se pueden aplicar por analogía las reglas de competencia que regulan dicho fenómeno en la Nación y en los Departamentos, procedimiento que fue el seguido por el Tribunal al proferir la decisión. En cuanto al artículo 3° insiste en su petición de nulidad de la totalidad de la norma porque él tiende a darle al Alcalde y subsidiariamente al Concejo el control de las empresas y establecimientos públicos, con lo cual la autonomía administrativa y financiera de unas y otros queda reducida a la nada, bajo el pretexto de una tutela administrativa que ninguna ley le otorga al Alcalde y menos a los Concejales. En lo atinente al artículo 44, que ordena al Alcalde de la refinanciación de los empréstitos adquiridos y la constitución de garantías diferentes, dice que como tales contratos están sometidos a una reglamentación estricta, queda implícita la fe de la República exigida por la Ley 6a. de 1928; que en lo municipal existe autorización y aprobación del Gobierno para la contratación de dichos empréstitos

(artículo 9), y que sin embargo en el acto administrativo acusado no existe constancia por parte alguna de que esa autorización se haya obtenido para adelantar nuevas negociaciones del refinamiento. Finalmente, sobre la parte no anulada del artículo 46, que hace la clasificación de algunos funcionarios, anota que el texto de este artículo es una transcripción mutilada y tergiversada del artículo lo. del Decreto Reglamentario 1950 de 1973, ya que en este artículo se alude expresamente a que son los estatutos de los establecimientos públicos los que deben precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo; entonces, al haber sustituido a los estatutos en la función antes mencionada, el artículo 46 debe ser anulado en su totalidad. Como observación final, el demandante se refiere a que la incompetencia es el común denominador de los vicios que adolecen las normas acusadas, lo que implica el exceso y la desviación de poder o el abuso de autoridad. EL CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal Primero del Consejo de Estado propone la revocatoria del fallo apelado, en cuanto a las nulidades que decretó, y en su lugar solicita que se denieguen las peticiones impetradas por el actor. En primer lugar, en cuanto a la excepción de cosa juzgada propuesta por el Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, asevera que no comparte la tesis de que el control automático que ejercen los Tribunales Administrativos sobre los acuerdos y las ordenanzas, con motivo de las objeciones del Gobernador o del Alcalde, sea una función administrativa porque, dice, tal

función se ejerce a semejanza de la que realiza la Honorable Corte Suprema de Justicia, "en cuanto a proyectos de ley cuando hay objeciones para sancionarla por parte del Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias del artículo 76-11 de la Carta". Cita al efecto la sentencia de 5 de julio de 1977, en la cual se hace una evaluación de los poderes de los concejos municipales, con el fin de poder afirmar que en este sentido se produjo un aumento de poderes en el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, los cuales son dados directamente por la ley, sustrayéndose de la dependencia de las ordenanzas departamentales y así Bogotá solo se rige por la Constitución y las leyes. Sobre el fondo de la excepción misma dice: "este Despacho encuentra que, el texto del artículo 46 del Acuerdo No. 7 de 1977, a que hacen alusión las objeciones del Alcalde Mayor de Bogotá y en las cuales se basan los impugnadores para proponer la excepción en análisis, difiere sustancialmente del artículo 46 acusado no por el actor del presente proceso, razón por la cual, no hay lugar a determinar el fenómeno de tránsito de cosa juzgada planteada en la excepción propuesta, en cuyo caso, aunque por motivos y circunstancias diferentes, ha de solicitarse la confirmación del punto 1) de la sentencia recurrida". Sobre el análisis que de los cargos hace la sentencia, repite la providencia de octubre de 1969, ya citada, de la que fue ponente el doctor Hernán Toro Agudelo,

que alude al derecho que tienen los concejos de determinar la estructura de la administración municipal. De lo antes narrado el señor Fiscal deduce que las nulidades decretadas por el Tribunal deben ser revocadas, sobre todo en lo atinente al artículo 46 y su parágrafo, habida consideración de que las normas citadas y en las cuales se fundamenta el estudio de fondo del fallo, tienen únicamente aplicación en el orden nacional, puesto que la Ley 65 de 1967 así lo determinó, como también los Decretos 1050 y 3130 de 1968, y que, por tanto, no tienen aplicación en el orden municipal, al cual se refiere el caso sub-júdice.

VI CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La excepción de cosa juzgada.

En primer lugar se procede a dilucidar lo relativo a la excepción propuesta, consistente en que al haber conceptuado ya el Tribunal sobre el Acuerdo impugnado, a raíz de las objeciones formuladas al proyecto de Acuerdo por el Alcalde Mayor de Bogotá, se operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. A folios 84 y 501 del cuaderno lo. se expresan por parte de los impugnadores las razones de dicha excepción. Sobre este punto la Sala considera que le asiste razón al Tribunal, por los motivos expuestos en su sentencia de fondo y las que señalan a continuación: La lectura del artículo 331 del Código de Procedimiento Civil al cual debe hacerse referencia por remisión del 267 del Código Contencioso Administrativo, debería bastar para considerar que en el presente caso no se operó el fenómeno de la cosa juzgada. La sola apreciación de que no existió la identidad jurídica de partes

sería suficiente al respecto. Pero, además, se observa que dicho artículo exige que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto y se funde en la misma causa para que pueda predicarse la pertinencia de la cosa juzgada. Los impugnadores deberían haber demostrado tal ocurrencia, lo que no hicieron, proponiendo simplemente la excepción con el argumento global de que "según el artículo 10 del Decreto 3133 de 1968 corresponde al Tribunal Administrativo decidir sobre la legalidad de los proyectos de Acuerdos objetados por el Alcalde Mayor de Bogotá y que por tanto no podía pronunciarse de nuevo en este juicio" (folio 84 y siguientes cuaderno 1), y que "sobre las mismas materias de la demanda ya se pronunció el H