CE-SEC1-EXP1984-N4132

LICENCIAS O PERMISOS DE CONSTRUCCION. - FUNDAMENTO en el principio Constitucional según el cual la propiedad tiene una función social y por ello implica obligaciones. Para concederlas la administración municipal estudia si la edificación que se proyecta construir según los planos y proyectos arquitectónicos que a ella se le presentan se ciñe en un todo a las disposiciones limitativas de la propiedad que se ha dictado, si considera que se cumplen todos los requisitos legales y si la futura construcción estará acorde en un todo con el ordenamiento respectivo, otorgará la licencia. ACTO DE APROBACION DE PLANOS DEL PROYECTO. - No confiere el derecho a construir, este derecho sólo nace con la licencia. CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veintiocho (28) de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero Ponente: Doctor Mario Enrique Pérez.

Proyectó: Doctor Carlos Urán, Abogado Asistente.

Referencia: Expediente No. 4132.

Actora: Sociedad Constructora Traza Limitada.

Viene en apelación la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, dictada en el proceso instaurado por la Sociedad Constructora Traza Ltda., contra la Resolución número 07 de 1980, de la Junta de Planeación Municipal de Pereira, cuya nulidad solicita dicha Sociedad. Pide que, como consecuencia de la nulidad que se decrete, se le restablezca el derecho mediante el pago de una indemnización que puede oscilar entre un millón y cincuenta millones de pesos. I

EL ACTO ACUSADO La Resolución 07 de 11 de diciembre de 1980 fue expedida por la Junta de Planeación Municipal en uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el Acuerdo No. 53 de agosto 24 de 1970. Dice en su enunciado que por medio de ella "se deroga la aprobación del proyecto Traza localizado en la avenida Ricaurte Pinares de San Martín". En sus considerandos señala que el aludido proyecto está localizado en un sector conformado por vivienda de altura baja que no dejan los retiros y aislamientos suficientes para que el espacio urbano y las edificaciones vecinas de altura baja no pierdan su valor o escala a nivel del sector. Dice además que las densidades del proyecto son de 323 viviendas por hectárea neta que no guardan relación en proporción con las edificaciones vecinas y que, por tanto, este edificio establecería un precedente que entorpecería la acción de la Oficina de Planeación sobre esa zona. Por último expresa "que el proyecto Traza actualmente no tiene licencia de construcción". La parte resolutiva del acto impugnado dice: "Artículo 1o. Derogar la autorización dada a la Oficina de Planeación para la aprobación de dicho proyecto. "Artículo 2o. La presente Resolución rige a partir de su fecha de expedición". II

LA DEMANDA

1. Las peticiones de la demanda están formuladas así:

"Primero. Declarar la NULIDAD DE LA RESOLUCION No. 7 DE DICIEMBRE 11 DE 1980, expedida por la Junta de Planeación Municipal de Pereira, por medio de la cual derogó la aprobación del proyecto de la SOCIEDAD

CONSTRUCTORA TRAZA LTDA., en relación con el multifamiliar que había de construirse en la urbanización Pinares de San Martín de esta ciudad de Pereira. "Segundo. Restablecer en el derecho a la SOCIEDAD CONSTRUCTORA TRAZA LTDA., de la siguiente manera: "Decretar la indemnización, tanto de los perjuicios morales como materiales, causados con motivo y ocasión de la Resolución demandada, en la cuantía que se establezca en el proceso que no será inferior a $ 1.000.000.oo (un millón de pesos) y que puede oscilar hasta los cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000.oo)" (incluye perjuicios materiales y morales)."

2. Como hechos la demanda narra que se constituyó la Sociedad Constructora Traza Ltda., con el objeto fundamental de comprar, vender y construir toda clase de bienes inmuebles. Dentro de tal objeto se planeó una construcción multifamiliar en la Urbanización Pinares de San Martín de la ciudad de Pereira.

El anteproyecto y la solicitud de aprobación fueron presentados a la Oficina de Planeación Urbanística de Pereira, la que accedió a ello el 19 de diciembre de 1979, por cumplir las normas específicas establecidas en el Estatuto Municipal de Urbanismo, constituido por el Acuerdo No. 54 de 25 de octubre de 1967. Dicha aprobación fue comunicada el 23 de noviembre de 1979 y en ella se hicieron algunas observaciones respecto a las características de¡ proyecto. Posteriormente, en el mes de julio de 1980, en el listado de las licencias de construcción expedidas en ese mes, se incluyó bajo el registro No. 19272 la

referente a la Sociedad actora para construir el edificio antes mencionado. Dice la demandante que con base en la anterior aprobación acudió a la Corporación Colombiana de Ahorro y Vivienda para obtener un crédito, el que finalmente consiguió por la suma de veinticinco millones. Ese mismo crédito fue el que en el mes de febrero de 1981, según comunicación 1260 - 585, fue cancelado debido a los problemas ocasionados por el acto acusado en este proceso. La demanda explica luego cómo fueron varios y numerosos los trabajos llevados a cabo hasta el momento en que se vio obligada a suspenderlos con motivo de la revocatoria de la aprobación de la construcción del Edificio. Señala que la cancelación de¡ préstamo colocó a la demandante en absoluta imposibilidad de continuar la obra empezada. A continuación la demanda se refiere a la motivación misma de¡ acto acusado, motivación basada fundamentalmente en el incumplimiento de los requisitos existentes para la construcción de multifamiliares en dicho sector. Señala que, al contrario, el proyecto de urbanización presentado se ajustó en un todo a las reglas del estatuto urbanístico y que el contenido del acta No. 9 de 11 de diciembre de 1980, en donde se aprobó el acto acusado, permite sospechar que la revocatoria se debió simplemente a que "el proyecto de Traza no les convenía para sus intereses". En cuanto al aspecto referido al pago del impuesto de construcción dice que "el empleado encargado de recepcionar los impuestos no aceptó el pago que la firma constructora estaba haciendo en ese momento, limitándose verbalmente a manifestar que cumplía órdenes

superiores".

3. Como disposiciones violadas la demandante señala los artículos 24 del Decreto Ley 2733 de 1979 y 66 del Código Contencioso Administrativo y expresa que se configuró abuso de poder por falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder y violación del artículo 26 de la Constitución Nacional y, finalmente, abuso de poder con inexistencia de la caducidad del acto administrativo.

4. El concepto de violación se radica fundamentalmente en lo siguiente: a) En relación con el artículo 24 del Decreto - Ley 2733 de 1979, la violación se habría dado porque con las decisiones individuales expedidas por el Departamento Administrativo de Planeación de Pereira, se constituyó una situación particular e individual, de la cual es titular la Sociedad Constructora TRAZA LTDA. Sin embargo, la Administración Municipal mediante la Resolución No. 07 de 1980 revocó la decisión que había consolidado una situación subjetiva e individual, con apoyo en normas legales y administrativas, lo que a la luz de la norma citada no podía hacerse sin el consentimiento expreso y escrito de la sociedad constructora. Al respecto agrega que aun cuando la Resolución 07 hable de derogatoria, en verdad se trata de una revocatoria. b) Sobre el abuso de poder por falta de competencia, además del artículo 66 del Código Contencioso incluye como violados los artículos 9o. del Acuerdo 3 de 1970 del Concejo Municipal de Pereira y el Acuerdo No. 25 de 1979, en concordancia con el artículo 163 del Código de Régimen Político y Municipal.

El concepto sobre la violación de estas normas está basado en que la Junta de

Planeación Municipal está formada por diez miembros, por lo cual para funcionar válidamente requiere de la mayoría absoluta de sus miembros, es decir, de seis, mayoría absoluta dentro de la cual es indispensable un número de cuatro votos concordantes para que cualquier proyecto sea aprobado. Sin embargo, según la demanda, sólo dos miembros concurrieron a dicha junta en forma válida, es decir, que no existió Quórum deliberatorio y mucho menos decisorio, por lo cual la Junta Municipal de Planeación adoleció en tal oportunidad del vicio de incompetencia. c) En cuanto al cargo por falsa motivación, desviación de poder y violación del artículo 26 de la Constitución Nacional, señala que las razones tenidas para dictar la Resolución acusada carecen de fundamento, toda vez que el proyecto sí cumplió con los requisitos necesarios y que sí se propuso la cancelación de los impuestos correspondientes. Señala que el Acuerdo Municipal No. 39 de 1978 suspendió "los ordinales b) de los artículos 85 y siguientes del Acuerdo No. 54 de 1967" y que la nueva reglamentación contenida en la Resolución 05 de 11 de diciembre de 1980 se expidió con posterioridad a la aprobación del proyecto y el otorgamiento de la licencia, por lo que dicha reglamentación no le es en ninguna forma aplicable, tipificándose entonces la falta de motivación. Agrega que habiéndose autorizado el proyecto y publicado la lista que contenía el registro de la licencia correspondiente al proyecto urbanístico, no podía la Junta afirmar que no se cumplían los requisitos y que, en todo caso, debía haber indicado y agregado el motivo de la inobservancia de tales

requisitos para poder permitir a la firma constructora el derecho de defensa y no resultar que simplemente se estaba satisfaciendo el gusto de los miembros de la Junta de Planeación Municipal. No demostrándose entonces que se obró en beneficio del servicio público y de la moral administrativa, se configuró el abuso o desviación de las atribuciones propias de la Junta de Planeación Municipal, pues aprobada como estaba la licencia de construcción y debidamente comunicada, el Municipio debía proceder el cobro del impuesto pendiente y al no haber un plazo con término definido para su pago debió previamente requerirse a la sociedad constructora para constituirla en mora, lo que sin embargo es imposible por la inexistencia misma de ese plazo. Hace énfasis en que las observaciones que inicialmente le fueron hechas fueron acatadas al reducir el proyecto de construcción de 12 a 10 pisos e iniciar las excavaciones pertinentes, según las recomendaciones formuladas. El texto de la demanda incluye en un capítulo especial una liquidación sobre los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante), que suman la cantidad de $ 41.185.835 pesos, y además hace una estimación por perjuicios morales, indicando al efecto que la indemnización pedida "no será inferior a un millón y puede oscilar hasta los cincuenta millones de pesos". LA SENTENCIA APELADA De la sentencia recurrida se apartó el Magistrado Benjamín Botero Villegas, porque en su concepto no se agotó la vía gubernativa. Por esta razón actuó un Conjuez. En primer lugar el Tribunal rechaza el argumento de la parte opositora, consistente en la falta de agotamiento de la vía gubernativa. Dice que el

recurso de reposición contra los actos administrativos no es obligatorio y que el de apelación no procedía ante el Alcalde "porque este funcionario no es superior jerárquico del Departamento Administrativo de Planeación, simplemente es integrante de la Junta y la preside". Desestima también el cargo hecho por la parte impugnadora de que se acusó un acto de trámite y no uno definitivo. Aún aceptando lo anterior, dice el Tribunal, es forzoso concluir que el acto administrativo acusado, "en los términos del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo acusado, "en los términos del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, decide directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le impone término y hace imposible su continuación", y agrega que "de ser la licencia de construcción el acto definitivo bien se ve que su obtención está condicionada a la aprobación del proyecto. Sin dicha aprobación no hay licencia, luego el acto demandado cabe holgadamente en la previsión positiva de la norma en comento". Sobre el fondo de la controversia dice el Tribunal: "Aquí el demandante no se queja de que le hayan quitado una licencia para construir sino que le revocaron, contra la ley, el acto que, por concederle tal derecho, lo inhabilita para obtener la licencia respectiva. Documento que la administración le negó: pues al tratar de pagar los impuestos para lograrlo, se negaron a recibir la suma que previamente le habían liquidado. Las probanzas, no contradichas, que sacan avantes el anterior aserto se dejan ver a los folios 231 a 293 del cuaderno No. 1.

"Ya se ve cómo la Sala no razona sobre el supuesto de la licencia sino sobre la evidente aprobación del proyecto. El acto acusado se revela, entonces, Como el que unilateralmente extinguió una situación jurídica protegida por el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959" (folio 121). Agrega que en el presente caso se está frente a una condición y un plazo. La condición para obtener la licencia era la de pagar previamente los impuestos pero para hacerlo no existía plazo definitivo y de todos modos no fue la falta de pago o la presunta mora en la obtención de la licencia el motivo que tuvo la Administración para dictar el acto acusado. El Tribunal expresa que el demandante "no tenía ciertamente, licencia, pero habla adquirido el derecho a obtenerla... si, en gracia de discusión la aprobación del proyecto no se ajustó a las exigencias reglamentarias, se estaría entonces en presencia de un acto irregular que, no por serlo, tenía aptitud legal para ser revocado directamente sin consentimiento expreso del titular del derecho. En estos eventos puede y debe la administración demandar al propio acto acudiendo al llamado proceso de lesividad". Por último, el Tribunal analiza la composición de la Junta al momento de dictar el acto demandado, composición que según la demanda fue irregular. Al respecto el a quo concluye que como a la Junta asistieron legalmente cuatro miembros, no se estructura el vicio alegado. Con base en las anteriores razones principales, el Tribunal concluye con la declaratoria de nulidad de la resolución demandada y con la condena en abstracto al Municipio de Pereira de pagar a la actora los perjuicios materiales

(daño emergente y lucro cesante) y los perjuicios morales, conforme procedimiento del artículo 308 del Código de Procedimiento Civil. ALEGATO DE LAS PARTES El señor apoderado del Municipio de Pereira en su escrito de conclusión defiende los siguientes aspectos:

1. Que no hubo agotamiento de la vía gubernativa y que al mismo tiempo hubo error en la escogencia de la acción. Al respecto dice: "Si pudiera aceptarse en gracia de discusión que sí hubo agotamiento de la vía gubernativa porque no se le indicaron al interesado los recursos gubernativos que procedían contra el acto acusado, la acción escogida por la demandante no era la indicada, sino la prevista en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo fundada en la responsabilidad estatal por un hecho administrativo que denota una falla en el servicio". (folio 114 cuaderno Consejo de Estado).

Sostiene que siendo el Alcalde el superior jerárquico del Departamento Administrativo de Planeación, era procedente y obligatorio el recurso de apelación directamente o como subsidiario del de reposición. Igualmente dice que si como se afirma por la parte actora de que no hubo notificación en debida forma y no obstante se le hizo producir al acto todos sus efectos, debió tenerse en como un hecho administrativo que produce un perjuicio y que por tanto debió acusarse mediante la acción prevista en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo. Por tales circunstancias pide un fallo inhibitorio, previa revocatoria de la sentencia impugnada.

2. Afirma que el acto administrativo impugnado "no es el acto administrativo

definitivo creador de una situación jurídica, individual, particular o concreta protegida por el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959. Dice al respecto: "Si el acto de trámite de aprobación del proyecto arquitectónico es uno, y la licencia de construcción es otro acto, el definitivo, el que contiene la intención o voluntad final de la Administración, era necesario esperar la decisión administrativa de negación de la licencia de construcción, para entonces sí accionar contra éste, o contra los dos, el de trámite y el definitivo, integrantes de la voluntad administrativa como acto administrativo complejo" (folio 116 del cuaderno Consejo de Estado). En consecuencia, señala que la demanda es inepta por este aspecto.

3. Finalmente rechaza la decisión del Tribunal, en el sentido de condenar al Municipio al pago de perjuicios morales, porque no ve cómo éstos puedan darse en una persona jurídica como lo es la demandante en este caso.

CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal Primero del Consejo de Estado propone que se dicte un fallo inhibitorio en este proceso porque no se produjo el agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que debió interponerse el recurso de apelación contra el acto demandado, siendo la entidad administrativa que lo originó una dependencia de la Alcaldía Municipal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1 Dice el Acuerdo número 54 de 25 de octubre de 1967, por el cual se adoptó el Estatuto Municipal de Urbanismo para el Municipio de Pereira, que una vez cumplidos los requisitos y normas establecidos, la Oficina de Planeación Municipal procederá a aprobar los planos y a expedir la licencia de

construcción respectiva, y cuando el interesado haya presentado el recibo de la Tesorería Municipal del pago del impuesto de construcción, de acuerdo con las tarifas establecidas por el Municipio (artículo 144). Por su parte, el acuerdo No. 41 de 30 de junio de 1975, del Concejo Municipal de Pereira, por medio de su artículo 141 señala que para construir, reconstruir, reparar o adicionar cualquier clase de edificaciones será preciso proveerse de la licencia expedida por la oficina la cual se adscribe esta función y no podrá otorgarse sino mediante la exhibición del recibo que acredite el pago del impuesto contemplado en el artículo siguiente. A la luz de estas disposiciones, es claro que el acto de aprobación de los planos de construcción como parte de un proyecto, no constituye más que un acto de trámite o de preparación del acto definitivo constituido por la respectiva licencia Para construir. Corno se expresa en el segundo de los acuerdos mencionados, solamente cuando se posea la licencia expedida por la oficina respectiva es cuando el interesado puede empezar a construir, reconstruir, reparar o adicionar cualquier clase de edificación. Si lo anterior es así, resulta evidente también que no existe ningún derecho adquirido o situación jurídica protegida antes de dicho acto u otorgamiento de la licencia y que por tanto si el administrado procede a iniciar una construcción antes de la ocurrencia de dicho acto, es un apresuramiento de su parte que solamente a él es imputable. Es cierto que durante todo el trámite que los respectivos acuerdos señalan para obtener la licencia (Capítulo 10 del Acuerdo No. 54 de 1967) se va teniendo una expectativa cada vez más cercana a la

consolidación del derecho a construir, pero de ninguna manera esa expectativa puede asimilarse al derecho en sí mismo considerado. Parecería insinuarse que la licencia se consolida una vez que se tenga la aprobación de los planos respectivos. Sin embargo, como se expresa en el artículo 144 del acuerdo citado, existe un paso intermedio que es el constituido por la presentación del recibo expedido por la Tesorería Municipal del Pago del impuesto de construcción, etapa intermedia que eventualmente pueda llegar a no cumplirse, caso en el cual no debe otorgarse la licencia. Es sabido que de conformidad con la Ley 167 de 1941, bajo cuya vigencia se dictó la Resolución acusada y se tramitó esta causa, que los actos de trámite no eran demandables ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. No obstante, en el presente caso, en el que se está demandando no el acto de aprobación de los respectivos planos sino, por el contrario, el de revocatoria de la autorización dada para la aprobación de los mismos (revocatoria expresada en la resolución 07 del Departamento Administrativo de Planeación, acusada), podría pensarse que ese acto sí es demandable como acto verdaderamente administrativo que pone fin a una actuación de la misma naturaleza. Al respecto se tiene lo siguiente: La Resolución 07 de11 de diciembre de 1980, expedida por la Junta de Planeación del Municipio de Pereira, simplemente deroga la autorización dada a la Oficina de Planeación Municipal para la aprobación del proyecto de la entidad demandante. Y lo hace porque, según sus considerandos, las características técnicas del mismo no están de acuerdo con las disposiciones

que al respecto tiene establecido el Municipio de Pereira, sobre todo con el estatuto urbanístico o Acuerdo 54 de 1967, antes mencionado. Esto quiere decir que la derogatoria de una autorización dada para aprobar el proyecto, no está impidiendo que esa autorización y aprobación puedan llegar a darse más tarde si, en cualquier momento, se cumple con las exigencias propias de dicho estatuto. En otras palabras, el hecho de que en un momento determinado no se hayan satisfecho todos los requisitos, no quiere significar que no pueda cumplirse en una . oportunidad posterior, pues no está establecido que por haberse presentado una primera petición se pierda la posibilidad de presentarse nuevamente, cuando se comprueben los requisitos que en un principio dejaron de ser observados. Precisamente por esto en el presente caso el Departamento de Planeación Municipal, al comunicarle a la demandante el contenido de la resolución acusada, le dice que "La oficina de planeación estudiará con gusto conjuntamente con ustedes las notificaciones que sean del caso, para ajustar el proyecto a la reglamentación vigente". (folio 264 cuaderno 1). Entonces, si la Resolución cuestionada, a pesar de haber revocado una autorización para una aprobación que había sido dada, no impide continuar con la actuación ni menos aún transitar el camino que conduce a la obtención de la licencia, no se está en presencia de un acto que, por poner fin a la actuación o por hacer imposible su continuación, sea demandable. Así como el acto de aprobación de los planos del proyecto no confieren el derecho a construir, pues como se dijo este derecho sólo nace con la licencia,

la negativa a dicha aprobación de los planos o, lo que es lo mismo, la revocatoria de la aprobación previamente dada, tampoco aleja la posibilidad de que más adelante se pueda llegar a hacer uso del ejercicio del derecho que nace con la respectiva licencia. Podría decirse que a pesar de que la aprobación o su negativa sean actos contradictorios, sin embargo en relación con la posibilidad del surgimiento posterior del derecho derivado de la licencia son semejantes, puesto que ninguno de los dos se asimila a la última ya que solamente son etapas, la una facilitando y la otra dificultando el surgimiento de ese derecho. Obviamente, si el acto impugnado en este proceso no es demandable, el fallo tendrá que ser inhibitorio. Y es que no es caprichosa la determinación de que sea la licencia el acto demandable. Como lo tiene aceptado la jurisprudencia, "las denominadas licencias o permisos de construcción tienen su fundamento en el principio constitucional según el cual la propiedad tiene una función social y por ello implica obligaciones. La necesidad de licencias en este campo tiene dos fines: el primero, general y abstracto, y consistente en que el Estado debe supervigilar el destino que las personas deben dar a la propiedad y las limitaciones que deben consagrarse para que puedan los entes estatales prestar servicios fundamentales, como agua, luz, alcantarillado, carreteras, cte., y garantizar la protección de la misma, y el segundo para garantizar en forma concreta ciertos derechos de los vecinos de los solicitantes de tales permisos. Por esa razón se estatuyen normas generales sobre construcciones, perímetros urbanos, zonas residenciales, comerciales e industriales, etc., así

mismo los Municipios dictan normas para determinadas urbanizaciones, sectores y vías". (Sentencia de 26 de octubre de 1973, Sección Primera). Y se agrega lo siguiente: "En relación con los actos concretos que conceden una licencia o permiso de construcción se tiene que para darlos, la administración municipal estudia si la edificación que se proyecta construir, según los planos y proyectos arquitectónicos que a ella se le presentan, se ciñe en un todo a las disposiciones limitativas de la propiedad que se ha dictado, si considera que se cumplen todos los requisitos legales y si la futura construcción estará acorde en un todo con el ordenamiento respectivo, otorgará la licencia. En este evento fácilmente se ve que se trata de la aplicación a un caso concreto de los ordenamientos generales". Sentado lo anterior se procede a examinar el caso sub judice: Como hechos básicos se tienen los siguientes. según el documento que obra a solio 280 del cuaderno No. 1 del Tribunal, el anteproyecto sometido por la Sociedad Constructora Traza a la oficina de Planeación Municipal de Pereira cumplía con las normas especificas establecidas en el Estatuto Municipal de Urbanismo y por ello fue aprobado para adelantar diseño de redes de acueducto, alcantarillado, energía y teléfono. La comunicación respectiva sobre aprobación del proyecto se hizo por carta fechada el 23 de noviembre de 1979 (folio 265), en donde se le hicieron a la sociedad demandante tres observaciones relacionadas con las plataformas oriental y occidental y con el número de pisos. Aparece también una constancia (folio 283) de la publicación que fue hecha

sobre las licencias de construcción expedidas en el mes de julio de 1980, en donde bajo el registro No. 19272 se alude a la de la sociedad actora. Esta constancia podría servir de fundamento para afirmar que en el caso sub judice se había expedido la licencia. Sin embargo se tiene que de acuerdo con el dictamen pericial (folio 77 Y siguientes cuaderno No. 2 del Tribunal) no existió la resolución que otorgaba la licencia respectiva. El experticio dice así: "En el expediente no aparece el recibo de pago de los impuestos de construcción debidamente cancelado, ni la resolución otorgando la licencia de construcción, exigidos en los recursos, normas y reglamentaciones que rigen a la oficina de Planeación Municipal de Pereira". La afirmación del dictamen, que no fue desvirtuada en la vía administrativa ni tampoco en la judicial, está complementada con la aclaración visible en el cuaderno no. 3 de pruebas, hechas por el Director del Departamento de Planeación Municipal, que dice: "Me permito aclarar que esta Oficina en ningún momento ha expedido licencia de construcción a la firma TRAZA LTDA., para llevar a cabo el edificio Traza. El número 19272 corresponde al registro de planos aprobados según consta en el formato del sello que aparece en los planos arquitectónicos, el cual respetuosamente estoy imprimiendo... como puede observarse éste no se refiere a 'licencia de construcción'. Esta última se expide mediante resolución motivada de la Dirección del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, cuyo formato le remito, una vez que los trámites han sido cumplidos en su totalidad" (folio 12). Indiscutiblemente, pues, en ningún momento se expidió la resolución sobre la

licencia de construcción, acto definitivo demandable que era el único capaz de haber creado un derecho particular jurídicamente protegido. De otra parte, no se descarta apriorísticamente que el proceder de la Administración, por motivos revelados o implícitos de cualquier índole que hayan estado en la base del acto, pueda haber causado un perjuicio a la Sociedad demandante. Pero en tal eventualidad se tiene que debió acusarse un acto definitivo o uno de trámite que hiciera imposible la continuación de la actuación, pero no cuestionar uno meramente preparatorio. De otra parte, si como dice la demandante, el acto era demandable por tratarse de la licencia de construcción, ésta tendría que haber sido incorporada en la demanda con la mención expresa de su número y fecha y, además, aportando copia auténtica, cuestión que tampoco fue hecha. Mas esto no podía hacerse porque, como se dijo, esa resolución no ha sido expedida, a juzgar por lo que consta en el plenario. Si el acto no era demandable, carece de sentido analizar cada uno de los cargos formulados, por lo cual con base en todo lo anterior, en este proceso debe dictarse fallo inhibitorio, previa la revocatoria de la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley oído el concepto fiscal, FALLA: REVOCASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de fecha 15 de junio de 1982 y, en su lugar, la Sala se declara inhibida para hacer pronunciamiento de fondo al asunto planteado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. En firme esta providencia, devuélvanse los autos al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco (25) de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro (1984). Los Consejeros, Samuel Buitrago Hurtado, Jacobo Pérez Escobar, Mario Enrique Pérez, Simón Rodríguez Rodríguez, Lorenzo Rojas Surmay, Secretario.