CE-SEC1-EXP1984-N4251

SALAS CINEMATOGRAFICAS - Clasificación y características / PRODUCCIONES CINEMATOGRAFICAS - Fijación de precios y sobreprecios, excepciones / MINISTERIO DE COMUNICACIONES - Ejerce vigilancia y control sobre las salas de exhibición cinematográfica / MINISTERIO DE COMUNICACIONES - Competencias legales en materia de salas cinematográficas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARIO ENRIQUE PEREZ Bogotá, D. E., veintiséis (26) de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 4251

Actor: ASTER GONZALEZ RODAS Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES En ejercicio de la acción que establecía el artículo 32 de la Ley 197 de 1941 y que actualmente se encuentra contemplada en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano y abogado Aster González Rodas solicitó ante el Consejo de Estado la declaración de nulidad de varios artículos y apartes de las disposiciones que contiene la Resolución No. 4125 de 13 de diciembre de 1962, expedida por el Ministerio de Comunicaciones, "Por la cual se establece la clasificación de las salas de exhibición cinematográficas y se fijan las tarifas de admisión correspondientes", artículos y apartes que la demanda precisa así: "Artículo 1o. "la. Categoría: en la parte que dice: programación sencilla, a razón de una película por función. "Artículo 2o. "Literal a) numeral 2o.

"Numeral 3o. en la parte que dice: 3 funciones diarias. "Numeral 4o. "Literal b) "Literal c) numeral 2o. "Literal d) "Literal e) numerales 2o. y 3o. "Artículo 3o. "Literal a) numeral 3o. en cuanto dice: tres funciones diarias. "Numeral 4o. en cuanto dice: tres funciones diarias, matinée, vespertina y nocturna. "Literal b) "Literal c) numeral 2o. "Literal d) "Literal e) numerales 2o. y 3o. "Artículo 4o. "Literal a) "Literal b) "Literal c) numeral 2o. "Literal d) "Literal e) numeral 2o. "Artículo 5o. "Literal a) "Literal d) "Artículo 7o. "Articulo 1o. "Literal b) en la parte que dice: a excepción de los matinales que efectúan los días festivos, en las cuales no se autoriza el cobro del sobreprecio para cortometrajes". Los fundamentos de hecho en los que se apoya el libelo se resumen a continuación: El Ministro de Comunicaciones, en ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el Decreto Ley 129 de 1970 y la Ley 9a. de 1942, expidió la resolución acusada. Aunque la Ley 9a de 1942 autoriza al Gobierno Nacional para fomentar la industria cinematográfica nacional se refiere también a la producción de películas y en su artículo 5o. lo faculta para eximir a los teatros que exhiban producciones nacionales del pago de los impuestos nacionales que gravan los espectáculos públicos.

El Decreto Ley 129 de 1976 faculta al Ministerio de Comunicaciones para clasificar las salas de proyección cinematográficas que operan en el país, sin fijar los criterios dentro de los cuales se deba efectuar la clasificación. Como normas violadas se señalan los artículos 20, 32 y 57 de la Constitución Nacional, 1o a 5o de la Ley 9a. de 1942; 2o. del Decreto Ley 129 de 1976 y 6o. del Decreto No. 3594 de 1982. El concepto de la violación aparece expresado, en síntesis, de la siguiente manera: El artículo 20 de la Carta Política establece el principio de que los funcionarios públicos pueden ejecutar los actos para los cuales están expresamente autorizados por la ley, al contrario de los particulares que pueden ejecutar los actos no prohibidos. Por esto las normas acusadas infringieron ostensiblemente dicho precepto, pues el Ministerio está ejecutando actos para los cuales no está facultado por la Ley 9a. de 1942 sino el "Gobierno Nacional" como tal, expresión que define con claridad el artículo 87 de la Constitución. Sostiene el actor que el Ministerio violó la Ley 9a. de 1942 al invocarla como soporte para dictar las normas impugnadas, porque si evidentemente el artículo 1o de la citada ley autoriza al Gobierno Nacional para adoptar las medidas conducentes para el fomento de la industria cinematográfica colombiana, ello no se produce por medio de las normas demandadas, dado que no se logra ese fomento mediante las medidas tomadas por la resolución acusada, esto es, limitando al exhibidor a tres funciones diarias en los teatros de primera categoría,

exigiendo pasillos tapizados, porteros uniformados y vigilancia en los baños. Lo mismo dice con respecto al artículo 2o. de la indicada ley, que establece los requisitos que debe llenar una empresa para que se la considera como nacional; el artículo 3o., que ordena una clasificación de las empresas existentes cuando se expidió dicha ley; el artículo 4o., que dispone que el Gobierno debe determinar cuáles empresas cinematográficas podrán gozar de exenciones de derechos de aduana, y el artículo 50, único que se refiere a la producción cinematográfica y que faculta al Gobierno para exonerar de impuestos nacionales a los teatros que exhiban producciones nacionales. En relación con el Decreto Ley 129 de 1976 expresa que el literal m) de su artículo 2o. enumera como función del Ministerio del ramo la clasificación de las salas de exhibición cinematográfica, sin indicar los parámetros dentro de los cuales ella se haga, aspecto que debe reglamentar el Presidente de la República y no el Ministerio, de acuerdo con el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución. En cuanto al artículo 32 de la Carta, dice: "Si bien es cierto que la misma norma consagra la intervención del Estado en la producción, distribución y consumo de los bienes y servicios públicos y privados, también es cierto, que la intervención se hará por MANDATO DE LA LEY, y la única ley que autoriza la intervención es la Ley 9a. de 1942, pero para la industria de la producción y solo para fomentarla. Por lo demás, la intervención la hará el Gobierno y no el Ministerio". Termina así el concepto de la violación.

"Finalmente, el literal b) del artículo 10 de la citada resolución 4125, al establecer que las tarifas máximas establecidas en el artículo anterior (9o.) incluyen: "El sobreprecio por la exhibición de producciones nacionales de corto metraje para todas las funciones, a excepción de las matinales que se efectúen los días festivos, en las cuales no se autoriza el cobro del sobreprecio para cortometraje; viola ostensiblemente el artículo 8o. del Decreto 3594 de 1982 norma superior que dispone: "La presentación de todo cortometraje de producción nacional dará derecho a los siguientes porcentajes de sobreprecio: "50% al productor "25% al Exhibidor "25% al Fondo de Fomento Cinematográfico — FOCINE. "No se entiende, como el Ministerio de Comunicaciones pretende modificar a través de una resolución, un decreto del Presidente de la República dictado tres (3) días antes". EL CONCEPTO FISCAL En su vista de fondo el señor Fiscal Primero de la Corporación considera que no deben prosperar las pretensiones del actor, por las razones que en seguida se sintetizan: Con excepción del artículo 10 de la resolución acusada, que está incluido en el capítulo II de la misma, que versa sobre las Tarifas de Admisión, todos los demás artículos están comprendidos en el capítulo I, relacionado con la clasificación de las salas cinematográficas, tienen que ver con el estímulo al cine nacional. Por lo mismo, no puede infringir la Ley 9a. de 1942, sobre fomento a la industria de este

ramo. Como el literal m) del artículo 2o. del Decreto Ley 129 de 1976 le asigna al Ministerio de Comunicaciones la atribución especial de "clasificar las distintas salas de exhibición cinematográficas que operan en el país, y fijar los precios y sobreprecios para las producciones cinematográficas", la disposición parcialmente acusada no contraría el artículo 20 de la Constitución, en atención a que desarrolla una función propia, así como tampoco infringe el artículo 27 de la Carta. Igualmente, como el Decreto Ley 128 le otorga al citado Ministerio la atribución de clasificar las salas de cine y clasificar es, según el Diccionario de la Real Academia Española, "ordenar o disponer por clases", la resolución cuyas disposiciones se atacan parcialmente están dentro del ejercicio normal de la referida atribución. Expresa que la clasificación le permite al propietario de la sala de exhibición escoger, según sus posibilidades y necesidades, el tipo de categoría que desee que su sala tenga y conforme a ella percibir el ingreso, de acuerdo con las tarifas fijadas al efecto: "es que —afirma— la tarifa va en proporción directa con el servicio que presta; a mejor servicio (seguridad, comodidad, sanidad, ambiente y ubicación), obvio es suponer que deba contraponerse una más alta tarifa o pago del servicio". FINALMENTE, DICE EL CONCEPTO FISCAL: "Por último, en relación con el literal b) del artículo 10 de la Resolución 4125 de 1982, que dispone que 'las tarifas máximas de admisión que se establecen en el artículo anterior, incluyen los siguientes conceptos, en dicho literal se exceptúan

del cobro del sobreprecio por concepto de cortometrajes para las funciones o exhibiciones matinales, por la sencilla razón de que el tiempo no permite dicha exhibición, por una parte y, porque la tarifa autorizada para esas exhibiciones es menor, y sería inequitativo incluir en él dicho sobreprecio además, porque, en el evento del literal d) no podría gravarse o aplicarse doblemente el mismo sobreprecio". CONSIDERACIONES DE LA SALA No es completa ni técnica la demanda, pues a pesar de acusar muchas disposiciones, la mayoría de manera parcial, no sustenta pormenorizadamente cargo por cargo, como era lo indicado, el porqué de la infracción sino en algunos cargos, acudiendo a comentarios globales y poco claros. No obstante la Sala, obrando con amplitud, procede a hacer el análisis individual de los cargos formulados.

1. El artículo 1o de la resolución cuestionada clasifica en varias categorías las salas de exhibición cinematográfica que proyecten películas en 35 mms. y funciones en municipios de 30.000 habitantes o más.

La primera categoría esta asignada a las "Salas que presenten producciones cinematográficas de estreno o reestreno de copias nuevas, en programación sencilla, a razón de una película por función, siendo la frase subrayada la acusada. No se ve cómo la clasificación que establece la anterior norma puede transgredir las disposiciones citadas como violadas, especialmente las de estirpe constitucional, pues no se observa ninguna relación entre ellas y la clasificación. Sobre la limitación de la programación, se puede inferir que la medida persigue evitar congestión de público y apresuramiento en la proyección de los filmes, lo

que se traduce en comodidad para los espectadores. Y en cuanto a la exigencia de que se utilicen copias nuevas, también busca comodidad para los usuarios, pues obviamente tales copias poseen mayor nitidez.

2. El artículo 2o. señala las características que deben reunir las salas de cine de primera categoría.

El literal a) —denominado programación— exige en su ordinal 2o. que ésta sea sencilla, palabra única que se encuentra censurada. Por las mismas razones aducidas con respecto al artículo 1o, es decir, por no mediar relación entre las disposiciones indicadas como violadas y la palabra acusada y, además, por la finalidad perseguida, no se acogerá el cargo. El ordinal 3o. del mismo literal habla de "Tres funciones diarias en días ordinarios, matinée, vespertina y nocturna" y se ha pedido la nulidad de la frase subrayada. No se accederá a declarar la nulidad por los motivos antes expuestos. El numeral 4o. ibídem dice: "Tres funciones diarias en días festivos, matinée, vespertina y nocturna". No se ve cómo esta programación se oponga a lo que es fomento del cine nacional y a las disposiciones indicadas como violadas, inspirada como está en las razones antes comentadas. Tampoco prosperará el cargo. El literal b) ibídem, titulado "Instalaciones Técnicas", integrado por 6 numerales, exige que las salas de primera categoría posean los proyectores, los lentes, las pantallas, los equipos de sonido y óptimas condiciones de proyección y sonido, lo que es apenas elemental que tengan esta clase de salas. De análoga manera, no

se entiende cómo lo anterior pueda contener la violación alegada. No se le dará prosperidad al cargo. El literal c) ibídem, —Seguridad— reclama en su numeral 2 un "Portero uniformado permanente durante todas las funciones". Se trata de un requisito mínimo y, a la vez, necesarísimo por razones de seguridad. Y el uniforme se justifica por elemental motivo de presentación. No se concibe cómo esto pueda no ser fomento cinematográfico y cómo pueda quebrantar las normas invocadas como tales. El literal d) ibídem, —Comodidad y Ambientación— exige un buen sistema de ventilación para los diferentes climas; una silletería tapizada, unos pasillos longitudinales y frontales alfombrados para clima frió y recubiertos de material decorativo para clima caliente, que den acceso a la silletería, paredes decoradas revestidas de material acústico; servicio de confitería en el vestíbulo, entradas por medio de puertas o cortinas y luces indicadoras. Estas son las comodidades elementales que no constituyen lujo y que garantizan también la estética de las salas que, por lo mismo, contribuyen a la atracción de espectadores, lo que se traduce en fomento cinematográfico porque estimula a los usuarios. Por tanto, tampoco se acogerá el cargo. El literal e) ibídem, —Instalaciones Sanitarias— alude en sus numerales 2 y 3 a los implementos de aseo y a la vigilancia de los baños. Sobran comentarios sobre el particular y motivos para desestimar el cargo. El artículo 3o. fija las características de las salas cinematográficas de segunda categoría en cuanto a programación, instalaciones técnicas, seguridad, comodidad

y ambientación e instalaciones sanitarias. El actor solicita con respecto a estas salas la nulidad de las mismas frases, literales y numerales de las salas de primera categoría. Por ende, los mismos comentarios y razones para negar las nulidades pedidas, referidas a las condiciones de las salas de segunda categoría. Sobre las peticiones de nulidad de los literales a), b), c) —numeral 2o. —, d) y e) —numeral 2o— del artículo 4o. que se ocupa de las características de las salas de cine de tercera categoría, son procedentes los comentarios hechos para las anteriores categorías, desde luego referidas a las modalidades de las de tercera categoría. Por el artículo 5o. de la resolución impugnada señalan los requisitos que se deben cumplir para obtener la clasificación por parte del Ministerio de Comunicaciones, entre los cuales figuran el paz y salvo de la sala, expedido por la Compañía de Fomento Cinematográfico para los teatros que se encuentren funcionando y la fecha de la última revisión de los equipos de proyección y sonido. Tampoco violan estas exigencias las normas indicadas como quebrantadas y no se opone al fomento cinematográfico de que tratan la Ley 9a. de 1942 y los Decretos-Leyes 129 de 1976 y 3594 de 1982. El cargo de nulidad del artículo 7o. de la resolución acusada es inepto, pues no se puede concebir que resulten violadas las normas indicadas como tales por el hecho de que el Ministerio del ramo comisione visitadores especiales para que inspeccionen los teatros y diligencien los formularios que para dicho efecto se

elaboren. Se trata simplemente del ejercicio de la función de control y vigilancia que tiene dicho Ministerio sobre las salas de exhibición cinematográfica, expresamente otorgada por el artículo 1o del Decreto No. 3593 de 1962.

7. El artículo 10 de la Resolución No. 4125 de 1982 dice: "Las tarifas máximas de admisión que se establecen en el artículo anterior, incluyen los siguientes conceptos: ... b) El sobreprecio por la exhibición de producciones nacionales de cortometraje para todas las funciones, a excepción de las matinales que efectúen los días festivos, en las cuales se autoriza el cobro de sobreprecios para cortometrajes". La parte subrayada es la acusada.

En opinión del actor el literal antes transcrito es ostensiblemente violatorio del artículo 8o. del Decreto 3594 de 1982, según el cual la presentación de todo cortometraje de producción nacional da derecho a cobrar un sobreprecio, que se distribuirá en los siguientes porcentajes: el 50% para el productor, el 25% para el exhibidor y el restante 25% para el Fondo de Fomento Cinematográfico. A continuación se ocupa la Sala de este cargo: Por medio del Decreto Ley 129 de 1976 fue reorganizado el Ministerio de Comunicaciones. Conforme al literal h) del artículo 2o. de este decreto el aludido Ministerio tiene la función de "Hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con la explotación y prestación de los servicios postales, de telecomunicaciones, de publicidad y de cinematografía Y el literal m) del mismo artículo le confiere atribuciones para "Clasificar las distintas

salas de exhibición cinematográficas, que operan en el país y fijar los precios y sobreprecios para las producciones cinematográficas, según su naturaleza de nacionales o extranjeras y la clasificación dada a las salas cinematográficas". Los indicados literales contienen unas autorizaciones bastante amplias, conferidas específicamente al Ministerio de Comunicaciones y no al Gobierno Nacional, a través de un estatuto que tiene la categoría de la ley. Por manera que no está en lo cierto el actor cuando afirma que por medio de la resolución impugnada (folio 23-26) el Ministerio asumió una competencia asignada al Gobierno Nacional, esto es, al Presidente de la República y en este caso particular al Ministerio del ramo, toda vez que el mencionado decreto-ley faculta directamente al Ministerio de Comunicaciones para ejercer esas funciones. He ahí que no se puede aceptar que la resolución en referencia infrinja el artículo 57 de la Carta. De acuerdo con lo anteriormente dicho, no se le puede negar competencia al Ministerio en comento para hacer la clasificación de las salas cinematográficas, ni tampoco para señalar los precios y sobreprecios para las producciones cinematográficas, atendidas las especificaciones previstas en el literal m) en análisis. Ahora bien, partiendo de la competencia que le asiste al referido Ministerio para fijar los precios y sobreprecios, no es ajeno a la misma competencia que dicha cartera pueda establecer excepciones para el cobro del sobreprecio, por cuanto la atribución ministerial es, hasta cierto grado, discrecional y porque así lo determinan las modalidades de la cinematografía. De otra parte, al excluir al literal b) del artículo 10. en análisis el cobro del

sobreprecio para los cortometrajes que se proyecten en las funciones matinales de los días festivos, el mismo artículo en su literal d), al decir que las tarifas máximas de entrada a las salas cinematográficas incluyen "El sobreprecio por la exhibición de producciones nacionales de largometraje en reemplazo de los sobreprecios indicados en los literales b) y c)", esto es "El sobreprecio por la exhibición de producciones nacionales para todas las funciones", con la excepción comentada, y "El sobreprecio destinado al Fondo de Fomento Cinematográfico", está instituyendo que el sobreprecio para los largometrajes nacionales excluye para esta clase de funciones el de los cortometrajes. Lo anterior significa que no es fundado el argumento del actor, presentado como sustento del cargo porque si bien el artículo 1º literal b) acusado, exceptuó del cobro del sobreprecio a las exhibiciones de cortometrajes nacionales en las funciones matinales de los días festivos, también lo es que el literal d) lo sustituyó o compensó con el cobro de sobreprecio para las exhibiciones de largometrajes. Independientemente de lo dicho hasta aquí, pueden adicionarse los comentarios que anteceden aseverando que todo parece indicar que la excepción al cobro del sobreprecio en las funciones matinales de los días festivos se debe al propósito de evitar que se tenga que pagar sobreprecio por uno y otro concepto, o sea, por el largometraje y por el cortometraje. La Sala se ha referido a cada cargo en particular, esforzándose en interpretar la demanda, pieza ésta que está afectada de oscuridad e imprecisión, y después de realizar esta tarea llega a la conclusión de que no puede darle prosperidad a

ninguno de los cargos. En mérito de todo lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el señor Agente del Ministerio Público, FALLA: Niéganse las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis (26) de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984). Los Consejeros,

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, MIGUEL BETANCOURT REY, MARIO

ENRIQUE PEREZ, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.

VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO