CE-SEC1-EXP1984-N4374

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD La declaratoria de inexequibilidad equivale a una nulidad del precepto legal y no a una derogatoria del mismo, y por lo mismo, los efectos de ella solo operan hacia el futuro, sin que tenga carácter retroactivo, puesto que, es imposible conseguir que no haya existido lo que existió que no se haya ejecutado lo que se ejecutó. La declaratoria de inexequibilidad, no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el presupuesto fundamental de la unidad del orden jurídico, conforme al cual la norma superior permite la vigencia condicional de la norma "antinormativa", lo que da margen a deducir, que la sentencia de inexequibilidad no implica el desconocimiento de aquellas situaciones jurídicas que se habían constituido y consolidado con anterioridad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., catorce (14) de julio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 4374

Actor: ANDRES CASAS

Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI

Referencia: Expediente No. 4374. Autoridades Nacionales.

Con fundamento en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941 el doctor Andrés Casas solicitó fuera declarada la nulidad de la Resolución No. 25-000-513-82 de 30 de diciembre de 1982, de la Seccional de Catastro de Cundinamarca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio de la cual se ordenó el reajuste de los

avalúos de todos los predios de los municipios adscritos a dicha seccional para la vigencia de 1983 en un diez por ciento anual, acumulable año por año de conformidad con el artículo 1° del Decreto 3745 de 1982. Se dijo en los hechos de la demanda que mediante Decreto 3742 de 1982 se declaró el estado de emergencia económica en todo el territorio nacional por el término de cincuenta días. Que fundándose en dicho decreto el Gobierno dictó el Decreto 3745 del mismo año, por el cual se dictaron normas sobre catastro y se reglamentaron otras disposiciones, con base en el cual la Seccional de Catastro de Cundinamarca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi dictó la resolución acusada; y que mediante sentencia del 7 de marzo de 1983 la Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad del Decreto 3745 antes citado. Como normas violadas señaló el actor los artículos 5° y 8° de la Ley 153 de 1887 y los artículos 26, 27 y 32 del Código Civil, normas que en su opinión dan con toda claridad base para concluir que lo que es accesorio corre la suerte de lo principal. Con apoyo en tales normas estima que la resolución impugnada, que fue dictada con base en un decreto declarado inexequible, debe correr la misma suerte de él, es decir, debe ser anulado ya que, de otra parte, va contra el principio de la cosa juzgada el que la Corte declare la inexequibilidad de un decreto y no surte efectos jurídicos esa sentencia respecto de un acto administrativo ilegal, olvidando que el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, dice que la sentencia dictada en

proceso seguido por acción popular produce cosa juzgada erga omnes. Por ello la demanda estima arbitrario el proceder de la Administración, que ante el conocimiento de la sentencia de inexequibilidad no haya modificado su proceder, y más arbitrario aún que a sabiendas de todo ello haya procedido a revaluar los predios de los municipios adscritos a la Seccional de Catastro de Cundinamarca. Por medio de auto del 21 de junio de 1983 se admitió la demanda y se ordenó la tramitación que en ley le correspondía. En dicho proferido se negó la suspensión provisional que de modo expreso se había solicitado en el mismo libelo de demanda. Dentro del término de fijación en lista el actor pidió se tuvieran como prueba la copia del acto acusado y la sentencia No 13 del 7 de marzo de 1983 de la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, la parte actora alegó de conclusión y pidió se le concediera audiencia pública, petición a la cual se accedió. Igualmente, el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" por conducto de apoderado especial se constituyó como parte y propuso la nulidad de lo actuado por ilegitimidad de personería, lo cual se le negó en providencia del 23 de febrero del año que avanza. En la audiencia celebrada el 3 de mayo último tanto el actor como el apoderado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi hicieron uso de la palabra. El primero amplió los argumentos consignados en su demanda para impetrar la nulidad del acto acusado, que luego sintetizó en el escrito del 4 de mayo exponiendo que siendo así que el Decreto 3745 de 1982 fue declarado inexequible, la Resolución

No. 25-000-513-82 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi quedó sin piso ilegal y lo lógico, lo que la buena fe, lo que el sentido común indica, es que el Instituto dicho ante la desaparición del citado decreto, ha debido revocar la resolución acusada y todos los avalúos practicados. Que ante la no revocatoria de ese acto optó por denunciar en acción de nulidad la resolución aludida basándose fundamentalmente en los artículos 5° y 8° de la Ley 153 de 1887 y en los artículos 26, 27 y 32 del Código Civil, los cuales dan fundamento para concluir que la resolución demandada debe ser anulada por cuanto perdió vigencia el decreto sobre el cual se fundó, amén de que la actuación del Instituto va contra el principio de la cosa juzgada. Analizó también el concepto de la Sala de Consulta del Consejo de fecha 24 de mayo de 1983 que considera favorable a la demanda, por cuanto en él se expresa que "desde la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, ésta deja de aplicarse, sus efectos cesan". Y el apoderado del Instituto Agustín Codazzi igualmente resumió su intervención en la Audiencia haciendo en su escrito previamente una reseña histórica legal del catastro desde el año 1939 hasta la fecha en que fue expedido el Decreto 3745 de 1982 con base en el cual el Instituto Geográfico Agustín Codazzi procedió a reajustar por conducto de sus Seccionales todos los avalúos de los inmuebles bajo su jurisdicción dentro de los parámetros y lincamientos señalados en el mismo, expidiendo resoluciones en

donde ordena ejecutar lo dispuesto por el decreto, toda vez que las demás pautas indicadas en materia de predios rurales ya se encontraban señaladas en la norma objeto de ejecución. Expresa el señor apoderado del Instituto que a raiz de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 3745 de 1982, consultó por conducto del Ministerio de Hacienda al Consejo de Estado sobre la legalidad de esa actuación, y ésta entidad emitió su concepto del 24 de mayo de 1983 donde da un espaldarazo total a lo realizado por el Instituto. Comenta los alcances de la inexequibilidad que declare la Corte Suprema de Justicia y con fundamento en la Ley 153 de 1887 concluye afirmando que éstas deben regir hacia el futuro, respetando las situaciones creadas durante la vigencia de la misma en aras a la confiabilidad que los asociados deben tener respecto de las normas legales que se expidan y sin desconocer los derechos y situaciones creados durante su vigencia, que en el caso presente y en virtud de la labor realizada por el Instituto con fundamento en el Decreto 3745 de 1982, los municipios del Departamento de Cundinamarca entraron ipsofacto a cobrar el impuesto predial teniendo como base los avalúos dados por el mismo Instituto, configurando un derecho a favor de dichas fracciones territoriales que no se puede desconocer. Afirma igualmente, que los programas del Gobierno se fundamentan en los impuestos que deben pagar los asociados, hecho que permite desarrollar los objetivos de índole social y económico proyectados y termina enfatizando que las actuaciones del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en materia de avalúos catastrales y en todo lo demás,

están basadas en la ley así sea transitoria la existencia de ésta y están previstas de buena fe y honradez. CONSIDERACIONES DE LA SALA Por medio del Decreto Ley No. 3745 de diciembre 23 de 1982 se dictaron normas sobre catastro. Se dispuso en el aludido decreto la actualización de los avalúos catastrales de todos los inmuebles para la vigencia de 1983 y en período que no podía exceder de quince años. Para los predios rurales el reajuste surtirá efectos fiscales para 1983 en un 50% de su valor y para 1984 en el 100%, porcentaje que tendrán en cuenta el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" y las Oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia para vigencias anuales a partir del 1° de enero de 1984 previo concepto del CONPES. Con fundamento en el Decreto antes referido el Jefe encargado de la Oficina Seccional de Catastro de Cundinamarca, expidió el 30 de diciembre de 1982 la Resolución No. 25-000-513-82, concebida así en su parte resolutiva: ARTICULO PRIMERO. — ORDENASE, el reajuste de los avalúos de todos los predios de los municipios adscritos a la Seccional de Catastro de Cundinamarca para la vigencia de 1983 en un DIEZ POR CIENTO (10%) anual, anualidad que se acumulará año por año, de conformidad con el artículo primero del Decreto 3745 de 1982 (diciembre 23). "Parágrafo: Para efectos de la presente providencia se exceptúa el municipio de

Bogotá, D.E. por no estar adscrito a la seccional de Catastro de Cundinamarca. ARTICULO SEGUNDO. — Una vez reajustados los avalúos catastrales elaborase el listado de propietarios con los nuevos avalúos catastrales, el cual será entregado a la respectiva Tesorería Municipal para que esta proceda a su anotación en los documentos respectivos a efectos del recaudo de Impuesto Predial (sic). La resolución anterior se impugna en la demanda por considerarse que es violatoria de los artículos 5° y 6° de la Ley 153 de 1887, y los artículos 26,27 y 32 del Código Civil, pues como fue dictada con fundamento en el Decreto 3745 de 1983 declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, debe correr la misma suerte de éste, esto es, debe ser anulado por el Consejo de Estado. La Resolución es ilegal dice el demandante, y lo es porque su piso legal fue declarado inexequible y "esa inexequibilidad se lleva de rastre la resolución". Lo cierto es que el demandante a través de todas sus intervenciones en este proceso ha pedido, en buen romance, se le de aplicación a la sentencia proferida por la Honorable Corte Suprema de Justicia el 7 de marzo de 1983 declarando inexequible, por ser contrario a la Constitución, el Decreto No. 3745 del 23 de diciembre de 1982 "Por el cual se dictan normas sobre catastro y otras disposiciones", en forma que se traduzca en la nulidad del acto acusado para satisfacer en forma favorable los pedimentos que formula en su libelo.

La Sala ha realizado un estudio pormenorizado de este aspecto de la controversia, debiendo concluir, como ya lo ha hecho en forma reiterada la jurisprudencia y la doctrina, tanto en la Corte como del Consejo de Estado, que la sentencia de inexequibilidad sólo produce efectos hacia el futuro, no teniendo por lo mismo, efecto retroactivo. Y son ciertamente abundantes los pronunciamientos que ha hecho tanto al Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, en el sentido de que las sentencias de inexequibilidad no tienen efecto retroactivo. Y así, en acuerdo de 17 de julio de 1915, dijo la Corte: Las sentencias de inexequibilidad de las leyes sólo pueden obrar hacia el futuro. Si tuvieren efecto retroactivo y alcanzaran a anular las leyes desde su origen, ningún derecho habría firme y la inseguridad social y la zozobra serían permanentes y mayores cada día" (Gaceta Judicial, Tomo XXIII, página 423). En sentencia del 23 de febrero de 1927 hizo igual afirmación expresando al efecto lo siguiente: ".... razones de orden público exigen que la inexequibiliad no produzca efectos para lo pasado, pues aunque el peticionario no vea la inseguridad social que aquella traería consigo, es innegable que existiría, pues todos los ciudadanos en sus transacciones y negocios tienen que atenerse a la ley que está vigente para estos o aquellos compromisos y proceder de acuerdo con ella. De modo que si una sentencia de inexequibilidad de aquella ley viniera a desconocer los efectos que se habían producido, las relaciones jurídicas de los interesados en los actos y contratos no tendrían estabilidad ninguna". Se hace en el fallo la "salvedad cuando

se trate de derechos civiles adquiridos y lesionados con la ley que se declara inexequible, que entonces si pudiera tener efecto para el pasado la inexequibilidad" (Gaceta Judicial Tomo XXXIV, página 127). El 5 de agosto de 1955, reiteró la Corte aquella doctrina diciendo que "Las consecuencias del fallo de inexequibilidad no trascienden a las actuaciones cumplidas con anterioridad a él, ni borran en el pasado los efectos que la ley declara inexequible ha producido regularmente mientras estuvo en vigor" (Gaceta Judicial No. 2220, índice y jurisprudencia del Tomo XCI, extracto No. 305). Y el Consejo de Estado ha sido guiado por el mismo criterio. En sentencia del 23 de noviembre de 1964 dijo que, "La sentencia de inexequibilidad de una ley, decreto u ordenanza por ser contrarios a la Constitución, equivale a una declaración de nulidad del acto". La Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 14 de noviembre de 1969 expresó: "Desde la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, ésta deja de aplicarse, sus efectos cesan.— Los hechos cumplidos por aplicación de la ley, con anterioridad a la sentencia que la declara inexequible, subsisten, porque el fallo no tiene efecto retroactivo, salvo "cuando se trate de derechos civiles adquiridos y lesionados con la ley que se declara inexequible", pues, en este caso, sí pueden tener efecto para el pasado la inexequibilidad, como lo admitió la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 23 de febrero de 1927". Esta Sección en sentencia del 22 de mayo de 1974 al analizar los efectos de la

sentencia de inexequibilidad entre otras cosas dijo lo siguiente: "De esta suerte los efectos de inexequibilidad y de la derogatoria ofrecen diferencias sustanciales que no permiten ninguna equiparación: la norma derogada puede y deber ser aplicada con posterioridad a su derogación, en relación con situaciones creadas bajo su vigencia. En cambio, hacia el futuro el efecto de la inexequibilidad es más amplio que el de la derogatoria porque desvirtuado en la sentencia el crédito general de conformidad con la Constitución y por consiguiente, extinguida la fuerza jurídica que la norma superior le comunicaba a la inferior, debe considerársela para lo sucesivo, como si no hubiese existido. Hacia el pasado y. por la razón antes apuntada, de la validez que le comunica la norma superior a la inferior, todo lo ejecutado en función de aquella también tiene plena validez, lo mismo que las situaciones jurídicas constituidas, y, en mayor medida, las decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, por razón de los efectos de la "cosa juzgada" (Anales 439-440 primer semestre, página 301). La Sección Segunda del Consejo de Estado en fallos del 21 de marzo de 1980 obró en igual sentido expresando que, "la sentencia de inexequibilidad sólo produce efectos para el futuro, o sea, que no tiene efecto retroactivo. Como lo sintetiza el profesor Luis Carlos Sáchica en su obra "Constitucionalismo Colombiano" (3a. edición, página 104)" "tal sentencia solo tiene efectos profuturo, o sea, que no tiene efecto retroactivo. Se respetan los efectos que ya surtió la ley

y las situaciones jurídicas establecidas dentro de su vigencia". Así mismo la Sala de Consulta y Servicio Civil en pronunciamiento del 26 de abril de 1973, reiterado el 18 de septiembre de 1980 y acogido nuevamente el 24 de mayo de 1983 consignó lo siguiente al señalar los efectos de la sentencia de inexequibilidad: "Está definido que no tiene efecto retroactivo, sino hacia el futuro, y de consiguiente, que se reconocen los hechos o situaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la ley, antes del pronunciamiento de la sentencia. El mundo de relaciones exige garantía de estabilidad para las mismas, cuando fueren concretadas bajo la forma que se presumía válida. Esa certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurídicos, y también general armonía social, porque evita distorsión en el tratamiento de los derechos ya individualizados en razón de la ley jurídicamente existente". Resulta entonces claro, conforme las citas anteriores, que la declaratoria de inexequibilidad equivale a una nulidad del precepto legal y no a una derogatoria del mismo, y que por lo mismo, los efectos de ella solo operan hacia el futuro, sin que tenga carácter retroactivo, puesto que, como en alguna ocasión lo dijo el Consejo, es imposible conseguir que no haya existido lo que existió, que no se haya ejecutado lo que se ejecutó, más aún que de acuerdo con lo que se ha visto, la declaratoria de inexequibilidad, no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el presupuesto fundamental de la unidad del orden jurídico conforme al cual, la norma superior permite la vigencia condicional de la

norma "antinormativa", lo que da margen a deducir, que la sentencia de inexequibilidad no implica el desconocimiento de aquellas situaciones jurídicas que se habían constituido y consolidado con anterioridad. Y es lo que ocurre en el presente asunto donde se está en frente de situaciones ya consumadas plenamente, pues los actos expedidos y cumplidos bajo la vigencia del Decreto Ley 3745 de diciembre 23 de 1982, como es el caso de la Resolución No. 25-000-513-82 de diciembre 30 de 1982, expedida por la Seccional de Catastro de Cundinamarca, "Por la cual se reajustaron todos los avalúos catastrales de todos los inmuebles del Departamento, a excepción del Municipio de Bogotá D. E. ", surtieron plenamente sus efectos, puesto que la sentencia de inexequibilidad del decreto en mención proferida por la Honorable Corte Suprema de Justicia, tiene fecha marzo 7 de 1983, lo que significa que fue pronunciada después de más de dos meses de dictada la resolución impugnada antes referida. Consecuencialmente, no puede hablarse como lo hace el demandante, de violación de los artículos 5° y 8° de la Ley 153 de 1887 y 26,27 y 32 del Código Civil, normas éstas que señalan reglas para la interpretación de la ley, puesto que el caso aquí controvertido hace relación lisa y llanamente, según las ideas que se han consignado en esta providencia, a una situación jurídica que había quedado consumada plenamente antes de que la Corte Suprema de Justicia declarara la inexequibilidad del Decreto Ley 3745 de 1982.

Por manera que las actuaciones adelantadas por la Seccional de Cundinamarca del Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" con fundamento en la Resolución acusada, que tenía como base el Decreto 3745 de 1982 declarado inexequible, puesto que los efectos de la sentencia de inexequibilidad de la Corte no pueden modificarlos. Conforme los razonamientos anteriores, es de concluir que las peticiones de la demanda no pueden prosperar. Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contecioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Deniéganse las peticiones de la demanda. Copíese, notifíquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 6 de julio de 1984.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO

ENRIQUE PEREZ VELASCO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, LORENZO

ROJAS SURMAY, SECRETARIO