CE-SEC1-EXP1984-N4399

CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES. - GASTOS. - 1o. La Ley 6a. de 1958 limitó los gastos totales de las Contralorías departamentales al dos por ciento (2%) del respectivo presupuesto departamental, de donde claramente se deduce que tales partidas deben ser atendidas con los ingresos propios del respectivo departamento y que la disposición ordenanza¡ que ordene cosa distinta resulta inaplicable de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 215 de la Carta. 2o. No es posible admitir la afirmación de que 'un servicio público como el que ejercen las Contralorías Departamentales al efectuar el control fiscal de los entes descentralizados, que además es función asignada por la Carta, debe ser retribuido por quien es fiscalizado al tenor de lo que establece el artículo 10 de la Ley 151 de 1959, a falta de norma específica en tratándose de entes del orden departamental o municipal". CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. - Bogotá, D. E., junio quince (15) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero ponente: Doctor Jacobo Pérez Escobar.

Referencia: Expediente No. 4399.

Actor: Luis Angel Martínez Sendoya.

Se decide el recurso de apelación interpuesto en oportunidad procesal por la parte impugnadora contra la sentencia de 23 de mayo de 1983 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró la nulidad parcial del artículo 185 de la Ordenanza 016 de 1980 de la Asamblea Departamental del Tolima, en cuanto dice lo siguiente: "y entidades del orden

departamental". I.ANTECEDENTES El señor Luis Angel Martínez Sendoya, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 de la ley 167 de 1941, pidió al Tribunal Administrativo del Tolima que declarara la nulidad parcial del artículo 185 de la Ordenanza No. 16 de l980 en la parte que ha quedado transcrita. Según la demanda la norma acusada viola el artículo 187 de la Constitución Nacional en cuanto ésta prescribe que corresponde a las Asambleas por medio de ordenanzas: "1o. Reglamentar, de acuerdo con los preceptos constitucionales y legales la prestación de los servicios a cargo del departamento"; "2o. Organizar la Contraloría Departamental"... pero la facultad que tienen las asambleas para reglamentar el servicio público del control fiscal y organizar el organismo que los ejerce debe ser en los términos previstos en la Constitución y en la ley. Se encuentra en plena vigencia el artículo 6o. de la Ley 6a. de 1958, que dice que "las partidas anuales para gastos totales de las Contralorías Departamentales, no podrá exceder, en ningún caso, y para cada departamento, del 2% de su respectivo presupuesto". Esta norma también es violada por el artículo 185 de la Ordenanza No. 16 de 1980, por cuanto allí se establece que debe incluirse necesariamente una partida que no puede ser inferior en ningún caso y por ningún motivo al 2% del monto total del presupuesto de rentas, excluyendo los recursos del crédito, en los presupuestos de rentas y gastos del Departamento y entidades del orden departamental, con destino al funcionamiento autónomo de la Contraloría

Departamental. Pues, la ley no tiene en cuenta para este porcentaje el presupuesto de rentas y gastos de las entidades del orden departamental.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal a quo mediante la sentencia objeto del recurso de apelación accedió, como antes se dijo, a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad de la expresión contenida en el artículo 185 de la Ordenanza No. 16 de 1980: "y entidades del orden departamental". Como fundamento de su decisión el Tribunal expresa lo siguiente: "Luego el artículo transcrito al disponer que las entidades del orden departamental 'deberán incluir el 2% de su presupuesto total de rentas, con destino a la Contraloría', viola la Ley 6a. de 1958, porque ésta norma en parte alguna se refiere a las entidades departamentales, sino al 'respectivo presupuesto' del departamento mas no a los presupuestos de dichas entidades departamentales, separadamente. "De conformidad con el artículo 185 de la Ordenanza, se ordena un recaudo más para engrosar el presupuesto de la Contraloría, que va a gravar el presupuesto de las entidades departamentales, sin que la ley lo haya ordenado".

Seguidamente el Tribunal transcribe apartes de la sentencia de 22 de agosto de 1972, con ponencia del doctor Jorge Dávila Hernández, en la cual se adopta la misma posición jurídica.

III. ALEGATO DEL APELANTE El recurrente en el alegato de conclusión considera que debe revocarse la sentencia apelada por las siguientes razones: “a) La creación de establecimientos públicos departamentales corresponde a

las respectivas Asambleas Departamentales, por imperativo del artículo 187ordinal 6o. - de la Constitución Nacional y el articulo 57 del Acto Legislativo No. 1 de 1968, que autorizan su creación 'conforme a las normas que determine la ley'; "b) Igualmente, corresponde al gobierno departamental ejercer funciones de inspección y vigilancia sobre los establecimientos públicos departamentales y, desde luego, esa vigilancia fiscal, la efectúa por conducto de las Contralorías Departamentales; “c) Establecida así la vigilancia de los establecimientos públicos departamentales, corresponde a éstos voluntariamente contribuir con aportes a las Contralorías departamentales para el buen desarrollo fiscalizador que ésta debe ejercer sobre aquellos; "d) Por tanto, lo que se pretendió con el Acto Administrativo acusado no era aumentar la tasa del 2% impuesta por la Ley 6a. - artículo 6o. - de 1958 para sostenimiento de las asambleas departamentales, sino con ello se quiso regularizar el monto de los aportes que voluntariamente a través de las costumbres esos establecimientos departamentales incluían en los respectivos presupuestos de rentas y gastos, con tal fin".

IV. CONCEPTO DEL FISCAL El señor Fiscal Primero de la Corporación al emitir su concepto de fondo en el presente negocio solicita a la Sala que revoque la sentencia apelada y en su lugar deseche las pretensiones del actor. Sustenta su petición con las siguientes razones, que se sintetizan: "Si bien es cierto que la Ley 6a. de 1958 determinó una limitante del 2% para

los gastos de las controlarías departamentales respecto del presupuesto del departamento, . no es menos cierto que la Ley 151 de 1959, que trata sobre empresas y establecimientos públicos descentralizados', tiene aplicación para el caso en estudio, habida consideración de las premisas iniciales sobre extensión de las normas de la reforma administrativa de 1968, puesto que esta ley es posterior a la 6a. del año de 1958 y trata sobre entidades descentralizadas, que por no existir norma legal para las del orden departamental o municipal, debe dársele aplicación a la Ley 151 de 1959, que en su artículo 10 establece con toda claridad: "Los gastos de fiscalización de las empresas y los establecimientos públicos descentralizados afectarán el presupuesto de las respectivas empresas, para lo cual se consignarán en la Tesorería General de la República las sumas apropiadas. "El Gobierno, con base en estos nuevos recursos, adicionará las partidas correspondientes a contraloría". "Considera este despacho que las normas últimamente aludidas y sobre todo la transcrita, tiene aplicación en cuanto a entes descentralizados se refiere, que en concordancia con lo expuesto sobre aplicabilidad por extensión, también en este se debe aplicar la Ley 151 de 1959, que no solo es posterior a la Ley 6a. de 1958, sino específicamente en cuanto a 'empresas y establecimientos públicos descentralizados'." Afirma el señor agente del Ministerio Público que “en cuanto a que un servicio público como el que ejercen las contralorías departamentales al efectuar el control fiscal de los entes descentralizados, que además es función asignada

por la Carta, debe ser retribuido por quien es fiscalizado al tenor de lo que establece el artículo 10 de la Ley 151 de 1959, a falta de norma específica en tratándose de entes del orden departamental o municipal. Es por ello que esta Fiscalía considera que la frase impugnada por el actor y cuya nulidad decretó el a quo, está conforme con la normatividad vigente y fue expedida legítimamente por la Corporación Departamental que se estudia'. Finalmente expresa el señor Fiscal de la Corporación lo siguiente: "De conformidad con todo lo expuesto, se considera por este despacho, que así como el patrimonio de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del orden departamental, a partir de la creación de cada uno de ellos se convierte en autónomo, así como en cualquier momento la Asamblea Departamental puede suprimirlos y como es apenas obvio, dicho capital o patrimonio volverá al departamento: pues bien, ha de considerarse a imagen y semejanza, que en tratándose de presupuestos de las entidades descentralizadas, que no están incluidos en el del departamento por ser autónomos, podría en el evento comentado conformar un aservo mayor si de prestar dicho servicio se tratara, al desaparecer el ente descentralizado que antes lo realizaba y que por desaparecimiento volviera a ser prestado directamente por los órganos de la administración departamental, -a nivel central -, presupuesto tal que al ser aplicada la norma de la Ley 6a. de 1968, obviamente aumentaría en proporción a los incrementos de los servicios. Por ello, y además por lo establecido en la Ley 151 de 1959, la sentencia apelada,

en concepto de este despacho, debe ser revocada y en su lugar, desecharse la pretensión del actor".

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Por haberse cumplido el ritual procedimental propio de la segunda instancia y no encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a fallarlo previas las siguientes consideraciones:

1o. El inciso 2o. del artículo 84 del Acto Legislativo No. 1 de 1946, que vino a constituir el artículo 190 de orden de la codificación constitucional de aquel año, estableció que "la ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a asignaciones de los diputados, gastos del funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales". "En ejercicio de la facultad anterior el Congreso expidió últimamente la Ley 6a. de 1958, por la cual se fija la fecha para la reunión de los Concejos Municipales, las asambleas departamentales, y se dictan otras disposiciones" cuyo artículo 6o. es del siguiente tenor: "Las partidas anuales para gastos totales de las contralorías departamentales no podrán exceder, en ningún caso, y para cada departamento, del dos por ciento (2%) de sus respectivos presupuestos. "Quedan modificados los artículos 1o., 2o. y 3o. de la Ley 47 de 1945; el primero (1o.) de la Ley 47 de 1946, y derogados los Decretos legislativos 1839 del lo. de agosto de 1956; el 126 del 20 de enero de 1954 y los demás que sean contrarios a las disposiciones de esta ley".

Después se encuentra que el artículo.59 del Acto Legislativo No. 1 de 1968 ratificó la norma sobre limitación de las apropiaciones de los departamentos destinadas a gastos de funcionamiento de las contralorías departamentales. Dice el señor agente del Ministerio Público que dentro del límite del 2% del respectivo presupuesto departamental para gastos de las contralorías seccionales de que trata el artículo 6o. de la Ley 6a. de 1958 no se encuentran cobijados los presupuestos de las entidades descentralizadas departamentales, las que también deben contribuir a los gastos de las Contralorías por aplicación analógica de la norma contenida en el artículo 10 de la Ley 151 de 1959, según la cual "los gastos de fiscalización de las empresas y los establecimientos públicos descentralizados afectan el presupuesto de las respectivas empresas, para lo cual se consignarán en la Tesorería General de la República las sumas apropiadas" y que "el gobierno, con base en estos nuevos recursos, adicionará las partidas correspondientes a Contraloría". No comparte la Sala el criterio expresado por el señor agente del Ministerio Público, en primer lugar, porque el artículo 2o. de la Ley 151 de 1959 alude específicamente, como otras de sus normas, a la Contraloría General de la República, la cual solo tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de las empresas y establecimientos públicos descentralizados del orden nacional y el de las intendencias y comisarías, por lo que el artículo 10 únicamente se refiere a dichas entidades descentralizadas, sin que pueda aplicarse, por lo mismo, a las entidades descentralizadas del orden departamental o municipal.

En segundo lugar debe tenerse en cuenta que la Ley 6a. de 1958 en su artículo 6o. establece una limitación a las partidas anuales que deben asignarse para los gastos totales de las contralorías departamentales. Esto es, que la limitación del 2% del respectivo presupuesto departamental no es para los gastos parciales que deba hacer el ente fiscalizador del departamento. Ello se debe, en opinión de la Sala, a que estas contralorías tienen, conforme al artículo 190 de la Constitución Política, la función no solo de vigilar la gestión fiscal de los departamentos, dentro de la Cual se encuentra la que corresponde a sus entidades descentralizadas, que no diferencia como sí lo hace para la Nación el artículo 60 - 2 de la Carta, sino también la de los municipios, que son entidades descentralizadas territoriales. Por consiguiente, si se acepta la tesis de que las entidades descentralizadas por servicio de los departamentos deben contribuir con partidas de su presupuesto a los gastos de funcionamiento de las contralorías seccionales, no habría razón valedera para decir que los municipios no estaban también obligados a contribuir con un porcentaje de su presupuesto para cubrir los gastos de funcionamiento de las contralorías departamentales que le ocasione el ejercicio de la función fiscalizadora en dichos entes territoriales y sus entidades descentralizadas. Por estas razones no es posible admitir la afirmación del señor agente del Ministerio Público de que "un servicio público como el que ejercen las contralorías departamentales al efectuar el control fiscal de los entes descentralizados, que además es función asignada por la Carta, debe ser retribuido por quien es fiscalizado al tenor de lo que establece el artículo 10 de

la Ley 151 de 1959, a falta de norma específica en tratándose de entes del orden departamental o municipal". Corno bien lo anota el Tribunal a quo, esta corporación ya ha tenido la oportunidad de interpretar el artículo 6o. de la Ley 6a. de 1958 en sentencia de 22 de agosto de 1972, de la cual fue ponente el doctor Jorge Dávila Hernández. En ella se dijo lo siguiente: "Organización de las Contralorías Departamentales. La facultad que le otorga - 21 artículo 187 - 8 de la Constitución Nacional a las asambleas para organizar las contralorías departamentales debe ser ejercida dentro de las previsiones que el legislador ha establecido en esta materia, de acuerdo con lo previsto en el articulo 150 (sic) de la Carta, que autoriza al legislador para limitar los gastos de tales organismos. "La Ley 6a. de 1958 limitó los gastos totales de las contralorías departamentales al dos por ciento (2%) del respectivo presupuesto departamental, de donde Claramente se deduce que tales partidas deben ser atendidas con los ingresos propios del respectivo departamento y que la disposición ordenanzal que ordene cosa distinta resulta inaplicable de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 215 de la Carta. Por las consideraciones que anteceden se concluye que debe confirmarse la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima por ajustarse a derecho. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colaborador fiscal, FALLA: Confírmase la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, vuelvan los autos al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha primero de junio de mil novecientos ochenta y cuatro. Samuel Buitrago Hurtado, no asistió, Jacobo Pérez Escobar, Mario Enrique Pérez V., Simón Rodríguez Rodríguez. Lorenzo Rojas Surmay, secretario.