CE-SEC1-EXP1984-N4420

ZONAS FRANCAS - Fijación de tarifas / RESERVA DE ESPACIOS PARA DEPOSITO DE MERCANCIAS - Cobro por utilización

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogotá, D. E., diez (10) de julio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 4420

Actor: ANDREW L CLARKSON RODRIGUEZ Demandado: ZONA FRANCA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE CARTAGENA E1 abogado Andrew L. Clarkson Rodríguez solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución No. G-038-83 de 25 de febrero de 1983 proferida por la Gerencia de la

Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena. 1 EL ACTO ACUSADO La Resolución que acaba de citarse fue dictada por la autoridad antes mencionada "en uso de sus facultades legales y administrativas". Por medio de ella se modifican los períodos de facturación de la Zona Franca Comercial, en el sentido de que contados treinta días a partir de la fecha de llegada de la mercancía en los terminales se iniciará el cobro del 1% mensual sobre el valor CIF de la mercancía consignada a Zona Franca, aunque la misma no haya sido introducida a la Zona Comercial. Como considerandos de la resolución se dice que las demoras en el traslado de mercancías de los terminales a la Zona Franca Comercial ha producido trastornos administrativos que dificultan el normal funcionamiento de la Zona Franca, ya que ésta debe reservar espacio para el almacenamiento de

mercancía consignada a la Zona Comercial, reserva que se hace efectiva una vez conocida la fecha de llegada y descargue de la misma en los terminales. 2 LA DEMANDA A LOS HECHOS Como hechos la demanda señala los relativos a la creación de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, hecha mediante el Decreto número 2077 de 11 de octubre de 1973, y la aprobación de sus estatutos contenidos en el Acuerdo número 004 de 5 de julio de 1974, por medio del Decreto 2828 del mismo año. Dice además que este decreto a través de los artículos 18 y 22 estableció claramente las funciones de la Junta Directiva y las del Gerente de la entidad. Hace alusión luego a la resolución acusada y señala que ya el Acuerdo 848 de 22 de diciembre de 1980, aprobado por el Decreto 550 de 6 de marzo de 1981, había establecido las tarifas por servicios prestados por Puertos de Colombia,

COLPUERTOS.

B NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Normas violadas. La demanda tiene como tales las siguientes: artículos 18 literal h) del Decreto 2828 de 23 de diciembre de 1974 y 20 y 43 de la Constitución Nacional, además menciona "el principio general de derecho al enriquecimiento sin causa". Concepto de violación, a) En cuanto a la violación de la norma del Decreto 2828 de 1974 antes citada, dice que ésta se dio porque dicha norma señala como función de la Junta Directiva, clase C, la de "reglamentar las condiciones para la

prestación de los diferentes servicios de la entidad y fijar las tarifas a que haya lugar conforme a las disposiciones vigentes", disposiciones que según la demanda están vigentes, toda vez que el Decreto 1653 de 2 de junio de 1982 que estableció los estatutos orgánicos de las Zonas Francas, la de Cartagena entre otras, no derogó la norma comentada. Como el Gerente de la Zona fue quien dictó la resolución acusada, se produjo entonces la violación no solo de dicho decreto sino también del artículo 20 de la Constitución Nacional, pues se extralimitó en sus funciones. b) En cuanto a la violación del principio general de derecho del enriquecimiento sin causa, expresa lo siguiente: Según el Decreto 550 de 1981, que aprobó el Acuerdo 848 de la Junta Directiva de COLPUERTOS sobre tarifas por servicios prestados, el dueño de "la mercancía de importación que llegue al país, deberá cancelar a la Empresa Puertos de Colombia el valor de los servicios de almacenaje durante la permanencia en sus instalaciones a partir del sexto día de su llegada, hasta el día en que efectivamente es retirada de ellas para conducirlas a otro lugar". Pero según el contenido de la resolución, y en contraposición con lo que acaba de expresarse, sucede que si un importador dentro de los treinta días siguientes al descargue no ha podido retirar la mercancía que debe trasladarse a la Zona Franca, esta entidad deberá proceder a formularle cuentas de cobro por concepto de un almacenaje no prestado, al mismo tiempo que Puertos de Colombia se la formula por el servicio que sí le prestó. La Zona Franca entonces se está enriqueciendo sin justa causa.

Por la misma razón, agrega la demanda, lo que se termina creando es una contribución, lo que de acuerdo con el artículo 43 de la Constitución Nacional no puede hacer tal entidad. 3 ALEGATOS DE LAS PARTES El señor apoderado de la Zona Franca de Cartagena dice en su escrito de conclusión, en síntesis, lo siguiente: El Decreto 1653 de 1982 por medio de su artículo 22, literal r), refiriéndose a las funciones y atribuciones del Gerente establece: "Las demás que se relacionan con la organización y funcionamiento de la Zona Franca y que no se hallen expresamente atribuidas a otro órgano". De este contenido el impugnador concluye que "es al Gerente a quien corresponde estatutariamente reglamentar las condiciones para la prestación de los servicios a cargo de la Zona Franca, en razón de que dicha función no está asignada en la Ley 47 de 1981, ni en el Decreto 1653 de 1982 a otro órgano de dirección". Agrega que el literal h) de la clase C. artículo 18, del Decreto 2828 de 1974, que le sirve de base al actor para sustentar su acusación, fue derogado por el citado Decreto 1653 de 1982, decreto que en cuanto a funciones de Juntas Directivas y de Gerentes solo dejó vigentes las contenidas en la Ley 47 de 1981. Se operó, dice el impugnador, una derogación orgánica, pues el Decreto 1653 de 1982 abarcó con su nueva reglamentación "toda la materia referente a las funciones y atribuciones de los órganos de dirección y administración de las Zonas Francas".

Refiriéndose al cargo por enriquecimiento sin causa, con base en los artículos 23 y 26 del Decreto 2411 de 1975, señala que como la Zona Franca reserva un espacio de sus áreas de almacenamiento para una determinada mercancía, tiene derecho al cobro, aun si el particular no hace uso de él no diligenciando el traslado de su mercancía o por decisión propia. 4 CONCEPTO FISCAL El señor Fiscal Primero del Consejo de Estado conceptúa que no debe accederse a las peticiones de la demanda porque en efecto el Decreto 1653 de 1982 en su artículo 22, literal r), estableció "una cláusula general de competencia asignada o radicada en el Gerente". Tampoco encuentra la violación del principio que prohibe el enriquecimiento sin causa, porque el solo acto de reserva del espacio por parte de la Zona Franca le da derecho al cobro de la tarifa. 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA Habiéndose cumplido el trámite propio de este proceso y no hallándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a fallarlo previas las siguientes

consideraciones:

1. El Decreto No. 2828 de 1974, por el cual se aprueban los Estatutos de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cartagena, dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el literal b) del artículo 7° del Decreto 2077 de 1973, por medio de su artículo 18 establece que las funciones de la Junta Directiva son de tres clases: Clase A, que requieren para su validez aprobación del Gobierno Nacional; Clase B, que requieren para su validez el voto favorable del Ministro de Desarrollo

Económico o su delegado, y Clase C, que no requiere para su validez de ninguna formalidad especial. Dentro de estas últimas la identificada con el literal h), establece como función de la Junta Directiva la de "reglamentar las condiciones para la prestación de los diferentes servicios de la entidad y fijar las tarifas a que haya lugar conforme a las disposiciones vigentes". Sin embargo, posteriormente por medio del Decreto 1653 de 1982, por el cual se dictaron los Estatutos Orgánicos de las Zonas Francas de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Cúcuta y Buenaventura, Decreto dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 73, literal c) de la Ley 47 de 1981, no se incluyó expresamente la función que en forma tan clara había sido señalada en el Decreto 2828 de 1974 antes mencionado. Refiriéndose a las funciones de las Juntas Directivas y a las funciones y atribuciones del Gerente, el Decreto de 1982 por medio de sus artículos 14 y 22 señaló expresamente las correspondientes a cada uno de estos órganos y dejó vigentes las contenidas en la Ley 47 de 1981. En efecto, en tales artículos se lee lo siguiente: "Las Juntas Directivas de las Zonas Francas a que alude el presente decreto, ejercerán las funciones establecidas en la Ley 47 de 1981 y además las siguientes: ", y en cuanto al Gerente dice: "Además de las funciones y atribuciones que le asigna la Ley 47 de 1981, el Gerente General tendrá las siguientes funciones y atribuciones" Dentro de estas últimas, el Literal r) del artículo 22 directamente señala: "Las demás que se relacionen con la

organización y funcionamiento de la Zona Franca y que no se hallen expresamente atribuidas a otro órgano". Como se desprende con claridad de la anterior transcripción del Decreto 1653 de 1982, solamente las funciones contempladas en él y las establecidas por la Ley 47 de 1981, son las que pueden servir de base para determinar la competencia de los órganos aludidos, es decir, de las Juntas Directivas y del Gerente General. Por eso es necesario hacer la remisión al contenido de la ley para verificar si en ella está incluida la función referente a la determinación de las tarifas por los servicios prestados. El artículo 11 de dicha ley, que es el que se refiere a las funciones de la Junta Directiva, no señala en ninguno de sus literales la concerniente a la fijación de las tarifas, y en cuanto a las funciones del Gerente, el artículo 13, que es el que las contempla, dice que "son las normas orgánicas y estatutarias de cada una de las Zonas Francas las que deberán establecer las funciones del Gerente General, quien previa autorización de la Junta Directiva podrá delegar las que considere necesarias para el eficaz funcionamiento de la Zona. Como se ve, este artículo alude expresamente a los estatutos orgánicos de las Zonas Francas, como el contenido en el Decreto 1653 de 1982, para efectos de la fijación de las funciones del Gerente. De las anteriores disposiciones de la legislación vigente sobre el punto que se controvierte, se puede concluir fácilmente que al no estar establecida la función por medio de la Ley 47 de 1981 ni en cabeza de la Junta Directiva ni del Gerente y al no haber tampoco el Decreto 1653 de 1982 atribuido la función sobre fijación de

las tarifas a las Juntas Directivas, ésta se radica en el Gerente General, amparada en el enunciado general del literal r) del artículo 22 que se refiere "a las demás que se relacionen con la organización y funcionamiento de la Zona Franca y que no se hallen expresamente atribuidas a otro órgano". No otra puede ser la conclusión, si se tiene en cuenta que el citado Decreto de 1982 pretendió establecer una reglamentación completa al dictar el estatuto orgánico de las Zonas Francas. En tal sentido fue que reprodujo por medio del artículo 14 la mayoría de las funciones de las Juntas Directivas señaladas en el Decreto 2828 de 1974. Al no incluir algunas de ellas, obviamente tiene que entenderse que las estaba derogando tácitamente, como ocurrió con la señalada en el literal h) de las funciones de la clase C. Esta función, pues, de fijar las tarifas a que haya lugar, atribuida a la Junta Directiva en el Decreto 1974, desapareció entonces y pasó a radicarse en cabeza del señor Gerente por medio de un enunciado genérico y vago al señalarse a éste todas las funciones no expresamente atribuidas a otro órgano. Se observa que tratándose de una función tan importante, debió hacerse por medio de un enunciado claro y expreso. De lo anterior se tiene que concluir que el cargo por violación del artículo 18, literal h), del Decreto 2828 de 1974 no puede prosperar. En cuanto a la violación del principio general de derecho del enriquecimiento sin causa, tampoco le asiste la razón al demandante toda vez que los artículos 23 y 26 del Decreto 2411 de 1975 establecen la obligación para la Zona Franca

Industrial y Comercial de Cartagena de reservar un espacio para el depósito de mercancías destinadas a almacenes administrados por la Zona, siempre cuando exista ese espacio disponible en los almacenes, patios o cobertizos. Resulta obvio afirmar que tal obligación no está condicionada a que posteriormente el solicitante del espacio para la mercancía haga o no uso de él y, por lo tanto, la Zona Franca está en todo su derecho de cobrar lo correspondiente a la utilización de dicho espacio a partir de los treinta días de llegada y descargue de la mercancía en los terminales, como lo señala la Resolución acusada, así el solicitante antes de proceder a trasladar la mercancía a dicho espacio deba también pagar por el mismo servicio a otra entidad. Por último, en cuanto a la pretendida violación del artículo 43 de la Constitución Nacional, ésta no se da, pues el contenido de dicho artículo ni siquiera guarda relación con lo que se controvierte en este proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador Fiscal, FALLA No se accede a las súplicas de la demanda. Copíese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha seis de julio de mil novecientos ochenta y cuatro.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO

ENRIQUE PEREZ V, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, LORENZO ROJAS

SURMAY, SECRETARIO