CE-SEC1-EXP1984-N4593

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Vigilancia de control fiscal / CONTROL FISCAL - Objeto. Entidades sobre las que se ejerce

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO Bogotá, D. E., veintiuno (21) de julio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) Radicación número: 4593

Actor: ELECTRIFICADORA DE SUCRE S A

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Autoridades Nacionales. En ejercicio de la acción pública la "ELECTRIFICADORA DE SUCRE S.A." solicitó de esta Corporación se declarara la nulidad de la Resolución No. 10119 de fecha 15 de julio de 1983 dictada por la Contraloría General de la República, en sus artículos 10, 11 y 12. E n los hechos de la demanda, luego de transcribirse las disposiciones acusadas, dice el apoderado de la demandante que ésta es una sociedad de economía mixta constituida por escritura pública, cuyo funcionamiento fue autorizado por la Superintendencia de Sociedades Anónimas, clasificada como entidad descentralizada indirecta del orden Nacional sometida al régimen legal prescrito para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado en el Decreto 3130 de 1968, razón por la cual no puede estar sometida al control previo, perceptivo o posterior en la forma señalada por el acto acusado, pues requieren de un control que haga fácil y expedito su funcionamiento y no uno que la entrabe y dificulte

como ocurriría con el establecido por la Contraloría General de la República. Se considera en el libelo que el acto acusado viola la Ley 20 de 1975 en sus artículos 5° y 20; los artículos 9 y 11 del Decreto 1950 de 1973; los Decretos 1050 artículos 1° y 30 y el Decreto 3130 de 1968; con relación a los cuales se expresa el concepto de la violación. En providencia del 27 de febrero del año en curso se admitió la demanda de la referencia y se dispuso el trámite que en ley le correspondía. Así mismo, en ella se negó la suspensión provisional que en el mismo libelo se había impetrado de las disposiciones acusadas. La actora alegó de conclusión y el señor Agente del Ministerio Público conceptuó que las pretensiones de la demanda debían despacharse desfavorablemente, por no existir violación alguna de norma superior por parte del acto que se impugnó.

CONSIDERACIONES: Por medio de la Resolución No. 010119 de julio 15 de 1983, la Contraloría General de la República estructuró las plantas de personal de unas Auditorías Especiales y se trasladaron unos cargos. En sus artículos 10, 11 y 12 que son los que se acusan específicamente de dicho acto, se dispuso lo siguiente: "Artículo 10. — Dependiente de la Auditoria General ante el Ministerio de Minas y Energía, se organiza la Auditoría Especial ante la Electrificadora de Sucre S.A. en Sincelejo, cuya estructura y planta de personal será la siguiente:

No de cargos Denominación Nivel Grado 1 Auditor Especial Ejecutivo 6 1 Revisor de Documentos Técnico 1 1 Revisor de Documentos Técnico 1 "PARAGRAFO. — El cargo de Auditor Especial, Nivel Ejecutivo, Grado 6, se establece teniendo en cuenta la planta de personal para las Auditorías Generales, Especiales, Regionales y Revisoría Delegadas, según el Decreto Ley 342 de 1981. "Artículo 11. Trasladar un cargo de Revisor de Documentos, Nivel Técnico, Grado 1, de la planta de personal de la Auditoría Regional ante el Servicio Seccional de Salud de Sucre, en Sincelejo, a la planta de personal de la Auditoría Especial ante la Electrificadora de Sucre S.A. en Sincelejo. "Artículo 12. — Trasladar un cargo de Revisor de Documentos, Nivel Técnico, Grado 1, de la planta de personal de la Revisoría Delegada ante la Oficina Seccional del Instituto de Seguros Sociales ISS en Sincelejo, a la planta de personal de la Auditoria Especial ante la Electrificadora de Sucre S.A en Sincelejo. Para la demanda estas determinaciones de la Contraloría General de la República son violatorias de preceptos de orden superior como los artículos 5° y 20 de la Ley 20 de 1975, que señalan los mecanismos operativos para el control fiscal en los establecimientos públicos descentralizados adscritos a los Ministerior o Departamentos Administrativos, pero no para las sociedades de economía mixta que son independientes del fisco. El artículo 5° dice lo siguiente: "Las empresas industriales del Estado tendrán sistemas adecuados de fiscalización que consulten principios modernos de auditoría y el giro especial de

sus negocios. Y el artículo 20 expresa: "A solicitud de la Junta Directiva de las empresas industriales y comerciales del Estado, el Contralor establecerá controles previos en las dependencias o unidades administrativas de tales organismos. Asimismo establecerá controles previos, permanentes o temporales, cuando en el examen posterior de cuentas o en visitas que practique la Contraloría aparezcan frecuentes o repetidas irregularidades. La vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la Contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley dice el artículo 59 de la Constitución Nacional. La Ley 20 de 1975 en su artículo primero dice que la vigilancia de la Contraloría General de la República sobre la gestión fiscal de la administración ejercerá de conformidad con las normas, sistemas y directrices que se señalan en dicha ley. El control fiscal tiene por objeto evitar que los gobernantes se excedan en las partidas que el presupuesto les ha asignado y que se empleen los fondos públicos en fines distintos de los que la misma ley les ha señalado. Y dentro del complejo mecanismo administrativo de ahora, que exige para su desenvolvimiento una contabilidad técnica, regular y el cumplimiento de normas legales preestablecidas, se impone una rigurosa fiscalización por los organismos competentes a los ingresos, las órdenes de pago, las imputaciones previas, la entrega de fondos, etc., de ahí el que se afirme que el control es necesario y se justifica fundamentalmente desde el punto de vista del Estado, del funcionario y del pueblo que contribuye. Además, ese control que compete a la Contraloría General de la República conforme el artículo 59 transcrito y que se ejerce conforme a la ley, se

extiende a todas las entidades que manejan fondos públicos, así sean ellas públicas o privadas y hagan parte de la administración o no, pues basta que la entidad administre, recaude o invierta fondos públicos, para que deba someterse a dicho control. Para sacar avante sus pretensiones en torno a la nulidad de las disposiciones acusadas de la Resolución No 010119 de julio 15 de 1983, de la Controlaría General de la República, el demandante pone de presente a la Sala, en su alegato de conclusión, la sentencia de la Sala Constitucional de la Honorable Corte Suprema de Justicia de 24 de abril de 1980 que declaró inexequible algunos artículos del Decreto Ley 924 de 1976, y que, según el actor, al acoger el salvamento consignado a la sentencia del 11 de diciembre de 1979 de la Corte, dejó sin piso jurídico los mecanismos operativos del control fiscal atribuido a la Contraloría por mandato de la Ley 20 de 1975. Pero para la Corporación tales argumentaciones no son de recibo, pues ellas constituyen apenas una opinión de la antigua Sala Constitucional de la Corte expresada en providencia en la cual se decidió, no sobre la exequibilidad de la Ley 20 de 1975, sino del Decreto Ley 924 de 1976. "Por el cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la República". Además, no debe olvidarse, que de la Ley 20 citada sólo ha declarado inexequible la Corte su artículo 56, por medio de la sentencia del 15 de febrero de 1979. Consecuencialmente, la Contraloría en su labor de control de obrar con sujeción a

ella. De tal manera que si como lo dispone la Ley 20 de 1975 en su artículo lo., la vigilancia de la Contraloría General de la República sobre la gestión fiscal de la Administración "se ejercerá de conformidad con las normas, sistemas y directrices que se señalan en esta ley", pues es forzoso entonces por ordenarlo así el artículo 2° de la misma ley, en concordancia con los artículos 4° y 21, y los mismos artículos 5° y 20 citados por la demandante en particular, que entidades como la Empresa Electrificadora de Sucre se sometan a un control fiscal que le garantice al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los bienes o ingresos de su propiedad, que reciben y manejan, más aún que como sociedad de economía mixta que es según consta en los títulos escriturarios aportados al expediente, con aportes de la Nación equivalentes al 93.89%, está sometida al mismo régimen de vigilancia fiscal consagrado para las empresas industriales y comerciales del Estado. Y ello no es nuevo, porque ya la Ley 151 de 1959 "Sobre empresas y establecimientos públicos descentralizados" y el Decreto Ley 3130 de 1968 en su artículo 41, habían consagrado ese control fiscal. Además, no debe olvidarse que el artículo 3° de este último decreto dice que, "Las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado". Dice el señor apoderado de la actora que según el articulado del acto acusado, éstos establecen en la Electrificadora de Sucre S.A. el control fiscal en todas sus

etapas, lo cual viola claras normas legales de jerarquía superior. Sin embargo, observa la Sala, que en parte alguna del acto acusado se ha establecido algún tipo de control previo, perceptivo o posterior; dicha resolución solo establece regulaciones en cuanto a la creación de ciertos cargos y traslados dentro de la estructura misma de la planta de personal en algunas Auditorias Especiales, entre ellas las destacadas o adscritas a la "Electrificadora de Sucre S.A." en Sincelejo. Se dice así mismo en la demanda, que la resolución cuya nulidad se solicita viola los Decretos 1950 de 1973, artículos 9° y 11; artículos 1° y 30 del Decreto 1050 de 1968, y el Decreto 3130 del mismo año. Sobre las anteriores disposiciones debe anotar la Sala, en primer lugar, que en cuanto a las normas del Decreto 1950 de 1973, ellas se refieren a la formación o reformas de las plantas de personal en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, etc., y a la petición que para tales efectos se debe dirigir al Departamento Administrativo de Servicio Civil, acompañada de los documentos que se indican en el artículo 11. En segundo lugar, que los artículos 1° y 30 del Decreto 1050 de 1968 tampoco vienen al caso, pues el 1° se refiere a la integración de la Rama Ejecutiva y el 30 a la actividad de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado. Yen tercer lugar, y en cuanto hace al Decreto 3130 de 1968, que es el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional, no se indica en la

demanda cuál o cuales de sus 46 artículos son los que se estiman como violados por la resolución impugnada. De acuerdo con lo expresado en los párrafos anteriores es de concluir, que los cargos que se formularon en el libelo de demanda contra la Resolución acusada proferida por la Contraloría General de la República, no pueden prosperar. Así lo pide el señor Fiscal Primero de la Corporación en el concepto de fondo que rindió en el presente juicio. Yen tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Fiscal y de acuerdo con él y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Deniéganse las peticiones de la demanda. Copíese, notifíquese. El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 19 de julio de 1984.

SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO

ENRIQUE PEREZ VELASCO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, LORENZO

ROJAS SURMAY, SECRETARIO