CE-SEC1-EXP1985-N4609

CONTRALORIAS. FUNCIONES. - El pensamiento del Constituyente sobre las Contralorías, quiere que ellas ejerzan exclusivamente un control fiscal y les veda cualquier tipo de funciones administrativas; salvo las inherentes a su propia organización, quiere decir lo anterior, que las contralorías no pueden tener ninguna función administrativa en las entidades cuyo control fiscal les corresponde. Confirmación de la sentencia objeto de apelación, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 25 de enero de 1984, por la cual se declaró nulo el numeral 1º. del artículo 18 de la Ordenanza Nº. 26 del 3 de diciembre de 1982, dictada por la Asamblea del mismo Departamento, en cuanto a la expresión "Contralorías Departamental" y se negaron las demás súplicas de la demanda. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., julio treinta y uno de mil novecientos ochenta y cinco. (Consejero ponente: Doctor Miguel Betancourt Rey). Proyecto redactado por el Magistrado Auxiliar doctor Gonzalo Suárez Castañeda. Expediente Nº. 4609. Actor: Ernesto Collazos Serrano. Se procede a dictar sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad instaurado por el doctor Ernesto Collazos Serrano contra varios artículos de la Ordenanza Nº. 26 del 3 de diciembre de 1982 dictada por la Asamblea Departamental de Norte de Santander. I El acto acusado La Ordenanza Nº. 26 de 1982, proferida por la Asamblea de Norte de Santander, por

la cual se determinó la naturaleza jurídica de la Empresa Licorera de aquel departamento y se dictaron normas jurídicas sobre su organización y funcionamiento, fue demandada en sus artículos 18, numeral 1º.; 20 numeral 1º.; y 26, los cuales textualmente dicen: "Artículo 18. Las funciones de la Junta Directiva serán de tres (3) clases: "Clase A: Las funciones que requiere (sic) para su validez acto aprobatorio del Gobierno Departamental, entendiéndose por estas la aprobación de la Contraloría Departamental y de la Dirección de Justicia del Departamento. "Clase B: Las funciones que requiere (sic) para su validez del voto favorable e indelegable del Presidente de la Junta Directiva. "Clase C: Las funciones que no requieren para su validez ninguna formalidad especial. "Artículo 20. Son funciones Clase B: "1. Determinar la estructura administrativa de la Licorera, de Planta de Personal, las Asignaciones correspondientes y los demás reglamentos relacionados con el registro de personal de conformidad con las disposiciones legales y convencionales vigentes. "Sistemas de clasificación, nomenclatura y remuneración de cargos y Planta de Personal. "Artículo 26. El Sistema de clasificación, nomenclatura y remuneración de cargos y la Planta de Personal de la Licorera, será determinado por la Junta Directiva a iniciativa del Gerente". II Síntesis del proceso a) La demanda. El ciudadano Ernesto Collazos Serrano instauró la acción pública de nulidad prevista en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941 contra los artículos de la Ordenanza Nº. 26 de 1982 de la Asamblea de Norte de Santander que antes se han transcrito.

Los hechos de la demanda pueden resumiese así:

1. Sobre la base de un estudio hecho por la Escuela Superior de Administración Pública, al cual el Gobierno Departamental de Norte de Santander introdujo modificaciones caprichosas, la, Asamblea de aquel departamento dictó la Ordenanza Nº. 26 de 1983, por la cual se reestructuró la Empresa Licorera.

2. La mencionada Ordenanza contempla, entre otros aspectos, lo relativo a la Junta Directiva y en uno de sus artículos clasifica las funciones de este organismo dividiéndolas en clases A. B y C; y en relación a las de clase A, elige - arbitrariamente, según el demandante - como requisito de validez, la aprobación de

la Contraloría Departamental.

3. El título que procede al articulo 26 de la Ordenanza señala corto materia por tratar: "Sistemas de clasificación, nomenclatura y remuneración de cargos y planta de personal" y, a renglón seguido, el artículo señala que estos sistemas serán determinados por la Junta Directiva a iniciativa del Gerente; el demandante considera arbitraria esta disposición desde el punto de vista jurídico.

Al referirse al concepto de violación, dice la demanda: El artículo 18, numeral 1º., antes mencionado viola los artículos 59 y 190 de la Constitución, por cuanto da a la Contraloría Departamental funciones de tipo administrativo que no le corresponden, pues a dicha entidad compete únicamente la vigilancia fiscal y carece de funciones administrativas distintas de las de su propio funcionamiento; es decir, que el Ejecutivo departamental está siendo limitado en sus actividades constitucionales por el acto acusado.

Y continúa el actor:

"En cuanto a las demás normas invocadas y que se consideran quebrantadas, se explica la supuesta violación de los mismos en carecer en forma absoluta la Asamblea Departamental de facultad expresa para determinar la naturaleza jurídica de los servidores públicos. Me releva de toda consideración, la propia jurisprudencia del honorable Consejo de Estado que señala con nitidez absoluta que tal facultad es reserva de la ley, sólo ella y a través de ella puede determinarse tal naturaleza". b) La impugnación de la demanda. El auto admisorio de la demanda fue notificado personalmente al señor gobernador del Departamento de Norte de Santander (fl. 22). Posteriormente, el doctor Carlos Humberto Hernández Vega, director del Departamento Administrativo Jurídico de la Gobernación, impugnó la demanda y manifestó que el gobernador, al sancionar la Ordenanza, había objetado parcialmente por inconstitucionales los artículos 18 y 31 que atribuyen al contralor funciones administrativas en la Licorera; además dijo que la época del acto acusado presentada con la demanda carecía de valor porque no se expidió por la autoridad a la cual correspondía hacerlo. c) El fallo de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander dictó sentencia de primera instancia el 25 de enero de 1984; mediante ella declaró nulo el numeral 1º. del artículo 18 de la Ordenanza 26 de 1982, pero sólo el¡ cuanto a la expresión "Contraloría Departamental" y negó las demás súplicas de la demanda. Para llegar a tal decisión, consideró el Tribunal - acogiendo el concepto de su Fiscal

• que el numeral 1º. del artículo 18 al disponer que las funciones "Clase A" de la Junta Directiva de la Licorera requieren para su validez aprobación del gobierno departamental "entendiéndose por ésta la aprobación de la Contraloría Departamental y la Dirección de Justicia del Departamento", da a la Contraloría funciones administrativas dentro de la Licorera, las cuales están descritas en el artículo 19 de la misma Ordenanza, funciones que son "completamente extrañas y hasta contradictorias con el control fiscal" y que viola, por lo tanto, los artículos 59 y 190 de la Constitución.

En cuanto a los demás cargos formulados en la demanda, dijo el a quo que se abstenía de analizarlos porque el actor, aunque habla de una posible violación de los artículos 187 numeral 5 y 194 numeral 9 de la Carta, por parte de los artículos 20 y 26 de la Ordenanza en cuestión, no había hecho estudio alguno para demostrar la existencia de tal violación. d) Consideraciones de la Fiscalía. El señor Fiscal Primero del Consejo de Estado ha solicitado la confirmación de la sentencia apelada, pues la considera ajustada a la realidad procesal. Estima que la decisión, de anular el numeral 1º. del artículo 18, en cuanto a la expresión "Contraloría Departamental" es ajustada a derecho porque tal disposición al atribuir a la Contraloría funciones administrativas dentro de la Licorera, está violando claras disposiciones constitucionales al tenor de las cuales la Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. En cuanto a las demás peticiones de la demanda, dice el señor Fiscal, ésta "no

contiene la expresión conceptual de las disposiciones que la parte actora considera violadas, limitándose todo su alegato a la norma que ya fue estudiada; pero nada se dijo en cuanto a las demás peticiones de nulidad". III Consideraciones de la Sala La Ordenanza Nº. 26 de 1982, dictada por la Asamblea de Norte de Santander, Organiza la Empresa Licorera de aquel departamento como una empresa industrial y comercial del orden departamental. El artículo 18, numeral 1º., de la citada Ordenanza, que es una de las normas demandadas, establece que los actos realizados en ejercicio de las funciones de la Junta Directiva de la Empresa, correspondientes a la “Clase A", necesitan para su validez de la aprobación del gobierno departamental "entendiendo por ésta la aprobación de la Contraloría Departamental y de la Dirección de Justicia del Departamento". El artículo 19 de la misma Ordenanza dice que las funciones de la Clase A son las siguientes: "1. Proponer reformas al estatuto básico. Estas reformas deberán ser aprobadas por la Asamblea Departamental mediante Ordenanza. 2. Adoptar los estatutos internos de la licorera y cualquier reforma que a ellos se introduzca. 3. Autorizar y aprobar la obtención de recursos de crédito de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 4. Autorizar al Gerente para gravar con prenda o hipoteca bienes de la propiedad de la Licorera cuando fuere necesario para garantizar sus obligaciones. 5. Aprobar el presupuesto anual de la Licorera. 6. Aprobar los traslados, adiciones y modificaciones presupuestarios que fueren

necesarios de acuerdo con la autonomía administrativa y financiera de la empresa. 7. Autorizar, aprobar o improbar los contratos de obras, empréstitos y suministros, que deberá celebrar la Licorera y velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulen la materia". Por lo tanto, el numeral 1º. del artículo 18, exige que para la validez de los actos realizados en ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 19, que son netamente administrativas y de la mayor importancia para el funcionamiento de la Licorera, se requiere la aprobación de la Contraloría Departamental y de la Dirección Jurídica del Departamento. Dicho en otras palabras, la mencionada norma hace a la Contraloría Departamental copartícipe de significativas funciones administrativas en Empresa Licorera ¿Es compatible lo anterior con la finalidad de la existencia de las contralorías, prevista en la Constitución? El artículo 190, inciso 2º. de la Carta, dice: "La vigilancia de la gestión fiscal de los Departamentos y municipios corresponde a las contralorías Departamentales, salvo lo que la ley determine respecto a Controlarais Municipales". Es decir, la constitución asigna a las contralorías departamentales "la vigilancia de la gestión fiscal del departamento”; no les da funciones administrativas. Y el artículo 59 de la misma constitución, establece: "La vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde a la contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley. "La Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización". Esta última norma, si bien se refiere a la Contrataría General de la República,

muestra claramente el pensamiento del constituyente sobre las contralorías: quiere que ellas ejerzan exclusivamente un control fiscal y les veda cualquier tipo de funciones administrativas, salvo las inherentes a su propia organización; quiere decir lo anterior, que las contralorías no pueblen tener ninguna función administrativa en las entidades cuyo control fiscal les corresponde. Precisamente, a este respecto, el Consejo de Estado ha dejado en claro en repetidas oportunidades, que - en desarrollo de lo establecido en la Constitución - a las contralorías les compete ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y que les está prohibido el ejercicio de funciones propias de la administración, con la sola excepción antes mencionada. Ahora bien, corno antes se vio, el numeral 1º. del artículo 18 de la Ordenanza 26 de 1982, da a la Contraloría de Norte de Santander funciones administrativos dentro de la Empresa Licorera. Por lo tanto, dicha norma es inconstitucional en este aspecto, porque viola abiertamente lo ordenado por las disposiciones constitucionales acabadas de comentar. Además, el mismo numeral 1º. del artículo 18 incurre en un error al decir que entiende por aprobación del gobierno departamental, la aprobación de la Contraloría y de la Dirección de Justicia del Departamento, como si fuera que la Contraloría formara parte del gobierno departamental; eso es desconocer el hecho de que el gobierno departamental - a cuya cabeza está el gobernador - y la contraloría departamental son organismos diferentes, por voluntad de la constitución, y que la función de la segunda es ejercer el control fiscal sobre el primero. En relación con las demás normas demandadas, esto es, el numeral 1º del artículo 20

y el articulo 26 de la Ordenanza, que se refieren, el uno a las facultades de la "Clase B" de la Junta Directiva de la Licorera, y el otro a la facultad de determinar la clasificación, nomenclatura y remuneración de cargos y la planta de personal de la Empresa, no ve la Sala las mencionadas violaciones, y, por el contrario, dichos artículos acusados coinciden con la secuencia que acaba de aprobar la Sala Plena Contenciosa del Consejo el 3 de julio de 1985 en proceso instaurado por el actor Jairo Restrepo. De modo que el Tribunal a quo obró acertadamente al declarar la nulidad del numeral 1º. del artículo 18 de la Ordenanza, en cuanto a la expresión "Contraloría Departamental", por inconstitucional, y al denegar las demás súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Resuelve:

1. Confirmar la sentencia objeto de apelación, dictada por el Tribunal administrativo del norte de Santander, el 25 de enero de 1984, por la cual se declaro nulo el numeral 1º. artículo 18 de la Ordenanza Nº. 26 del 3 de diciembre de 1982, dictada por la Asamblea del mismo departamento, en cuanto a la expresión "Contraloría Departamental" y se negaron las demás súplicas de la demanda.

2. En firme esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis .le julio de mil novecientos ochenta y cinco. Mario Enrique Pérez V., Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez, Miguel Betancourt Rey. Víctor M. Villaquirán, Secretario.