CE-SEC1-EXP1985-N4730

VIAS PUBLICAS. - El dominio de la Nación sobre las vías públicas no fue cosa nueva en nuestra legislación; lo heredó de la República de la Corona Española, según la Ley 6ª. Partida 3ª., Título 28, que estatuyó: "Las vías, y los puentes y los caminos públicos pertenecen a todos los Omes comunalmente. . .", agregando la Partida 5ª. que lo caminos "no se pueden vender ni enajenar". BIENES DE USO PUBLICO. Doctrina. Clasificación. CAMINOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES. ¿Son bienes departamentales o municipales de uso publico? Artículo 4º. de la Ley 50 de 1910 atribuyó a los Concejos Municipales la facultad de dirigir y fomentar por medio de acuerdos y de conformidad con las ordenanzas que rijan sobre la materia, las vías que queden sujetas a su jurisdicción. VIA PUBLICA CONSTRUIDA POR EL DEPARTAMENTO 0 MUNICIPIO. Viene a ser bien de uso público. BIENES DE LOS MUNICIPIOS (art. 195 de la Ley 4ª. de 1913, inciso 1º.) ¿Cuáles son (Ley 72 de 1926 corrobora lo dicho en la Ley 4ª. de 1913) CALLES COMO BIENES DE USO PUBLICO. Artículo 9º. de la Ley 113 de 1928. Artículo 10. DOMINIO EMINENTE. UTILIZACION DE CALLES, PLAZAS, VIAS PUBLICAS Y DEMAS BIENES DE USO PUBLICO. Jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia.

Bajo el imperio de la Constitución de 1863, como el régimen era federal, todo el territorio de la República pertenecía a los Estados Soberanos, en dominio de derecho público, que los tratadistas llaman domingo eminente, y a la Unión sólo pertenecerían aquellas regiones que, por estar poco pobladas, los mismos Estados Soberanos hubieran convenido en cederle, para que ella se encargara de su fomento y civilización. Esas regiones fueron las que se conocieron con la denominación de Territorios Nacionales, a semejanza de lo que acontece en los Estados Unidos de América. Reconstituida la Nación en forma de República Unitaria, se consagró el principio contrario: todo el territorio con los bienes públicos que de él forman parte, vino a pertenecer a la Nación, y algunos de los Territorios Nacionales se incorporaron a los Estados a que antiguamente pertenecían. El Código Civil adoptado por la Ley 57 de 1887 para toda la Nación cuando se unificó la legislación, en su artículo 674 dividió los bienes de la Unión en bienes fiscales, o sea aquellos cuyo uso no pertenece, generalmente a los habitantes, y en bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio, que son aquellos cuyo uso, además, pertenece a todos los habitantes, como el de calles, plazas, puentes y caminos. Este dominio de la Nación sobre las vías públicas no fue cosa nueva en nuestra legislación; lo heredó la República de la Corona Española, según la Ley 6ª., Partida 3ª., Titulo 28, que estatuyó: "Las vías, y los puentes y los

caminos públicos pertenecen a todos los omnes comunalmente. . .", agregando la Partida 5ª. que los caminos "no se pueden vender, ni enajenar". Eran bienes de la Real Corona de uso público (Anales del Consejo, números 357 - 361, pág. 303). Por eso se hablaba entonces de los caminos reales, de los puentes reales y de las calles reales, expresiones que todavía usa el vulgo entre nosotros. El doctor Esteban Jaramillo en su tratado de Hacienda Pública dice que los bienes de uso público pertenecen a la Nación. Oigámoslo: "Los bienes de la comunidad se dividen en dos grandes clases, a saber: Bienes de dominio público y bienes fiscales. Los primeros son aquellos que, como caminos, calles, plazas, puentes y ríos no producen una renta estimable en dinero y son inalienables e imprescriptibles. El carácter de inalienables se los da el hecho de ser necesarios rara el desarrollo y la vida misma de la comunidad, pues no se explica cómo puede el Estado desprenderse de ellos sin causar detrimento a su misión esencial, que es el procurar el bien de los asociados". Esto nos dice que no hay bienes públicos de los Departamentos sino que ellos sólo tienen bienes fiscales. Tratándose de los Municipios solamente existe una clase de bienes públicos, y son los ejidos o bienes comunales, y eso por ser una fundación instituida bajo la legislación española. Cuando se habla de caminos departamentales y municipales, no debe entenderse que se trata de bienes departamentales o municipales de uso público, sino de vías cuya conservación y mejora, la ley ha atribuido a los

Departamentos o Municipios, y tanto es así que en cualquier momento el legislador puede nacionalizar esas vías sin necesidad de expropiárselas a los Departamentos o Municipios, ni de indemnizarlos, no obstante el precepto constitucional que determina que los bienes de los Departamentos y Municipios son de propiedad exclusiva de ellos y no pueden ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. Es cierto que el artículo 4º. de la Ley 50 de 1910 atribuyó a los Concejos Municipales la facultad de dirigir y fomentar por medio de acuerdos y de conformidad con las ordenanzas que rijan sobre la materia, las vías que queden sujetas a su jurisdicción; pero también lo es que desde el momento en que un Departamento o un Municipio construya una vía pública, por virtud de su destinación al tránsito de todos los habitantes, viene a ser bien de uso público y, por tanto, de dominio eminente de la Nación, sustraída así del comercio y no susceptible de enajenación y de prescripción. A su turno el artículo 195 de la Ley 4ª. de 1913 dijo en su primer inciso: "Pertenecen a los Municipios los bienes que por cualquier título Integran hoy su patrimonio, especialmente los bienes vacantes y mostrencos que se hallen ahora o después dentro de sus límites; los edificios, puentes y demás obras cuya construcción se haya hecho con sus fondos del municipio y los que les señalen las leyes y ordenanzas". Corroboración de esta tesis es la Ley 72 de 1926 que facultó al municipio de Bogotá (facultades extendidas luego a las demás capitales de Departamento y

a los Municipios cuyo presupuesto sea o exceda de trescientos mil pesos) para la administración y ensanche (no para la disposición) de todas las vías públicas existentes dentro de la ciudad, con excepción de las carreteras nacionales. Esta ley modificó el artículo 4º. de la Ley 97 de 1913, que había dispuesto: "Corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre el trazado, apertura y ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos; y conceder permiso para ocuparlas con canalizaciones subterráneas y postes para alambres y cables eléctricos, rieles para ferrocarriles y tranvías, torres y otros aparatos para cables aéreos, y en general con accesorios de empresas de interés municipal". El artículo 9º. de la Ley 113 de 1928 denomina al Estado supremo administrador de los bienes de uso público, y en este concepto, como las calles son bienes de la Nación de uso último, dispuso en el artículo 10: "Corresponde a la Nación en lo sucesivo conceder licencia para utilizar las calles, plazas, vías públicas, y demás bienes nacionales de uso público a fin de tender por ellas, sea superficialmente o sea en el subsuelo, redes de canalización de plantas eléctricas o para usos industriales o domésticos". Bien lo dice el Consejo en la sentencia del 4 de abril de 1963 que cita el Tribunal y mediante la cual se anuló el artículo 71 del Acuerdo Nº. 20 de 1959 expedido por el Concejo Municipal de Cúcuta, que había dispuesto que "En

cada urbanización se exigirá la sesión gratuita al Municipio del área necesaria para vías y zonas verdes en porcentaje igual o mayor al 40% de la superficie total del terreno por urbanizar". “1º. De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º. de la Constitución Nacional, el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, sólo pertenece a la Nación. La misma idea se desarrolla en la disposición 674 del Código Civil, cuando prescribe que son bienes de la Unión aquellos cuyo dominio corresponde a la República. Si están destinados al uso de todos los habitantes, como las calles, plazas, puentes y caminos, se les llama bienes de la Unión de Uso publico o bienes públicos del territorio. Sobre ellos no ejerce el Estado un derecho de propiedad privada, a la manera que los particulares lo tienen sobre los suyos, sino un dominio eminente, en el cual se conjura el derecho político del Estado con el derecho de todos a usarlos; "2º. La administración de tales bienes corresponde a la Nación. La tesis está ampliamente desarrollada en la sentencia de 18 de octubre de 1962, dictada por el Consejo de Estado con la ponencia del Consejero Francisco Eladio Gómez, en el negocio seguido por Néstor Echeverry y otros contra un decreto de la Alcaldía de Manizales. Allí se dice, con apoyo en lo expresado por el artículo 10 de la Ley 113 de 1928, que compete a la Nación conceder licencias para utilizar las calles, plazas, vías públicas y demás bienes de uso público, a fin de tender sobre ellas redes de canalización o para otros usos industriales

Consejero francisco Eladio Gómez, en el negocio seguido por Néstor Echeverry y otros contra un decreto de la Alcaldía de Manizales. Allí se dice, con apoyo en lo expresado por el artículo 10 de la Ley 113 de tender sobre ellas redes de canalización o para otros usos industriales o domésticos, y que el gobierno nacional sólo otorgará tales licencias por períodos no mayores de cincuenta años y mediante el lleno de las condiciones que señala el reglamento de la ley. Se agrega en el fallo comentado que de conformidad con el artículo 1º. del Decreto número 60 de 1931, al antiguo Ministerio de Industrias se le asignó competencia para conocer de las solicitudes de ocupación de aquellos bienes con redes eléctricas, y que en el literal f) del artículo 1º. del Decreto número 2703 de 1959 se delegaron esas funciones en los gobernadores de los departamentos; "3º. Con arreglo a lo dispuesto por la primera parte del artículo 4º. de la Ley 97 de 1913, corresponde a los Concejos Municipales disponer lo conveniente sobre trazado, apertura, ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones y caseríos, y conceder permisos para ocuparlas con canalizaciones subterráneas y postes para alambres y cables eléctricos, rieles para ferrocarriles y tranvías, torres y otros aparatos para cables aéreos, y en general, con accesorios de empresas de interés municipal. La última parte, o sea la relacionada con la concesión de licencias, está implícitamente derogada por las disposiciones posteriores que se analizaron en el punto precedente,

pero no ocurre igual cosa con la primera regla del artículo estudiado. Esta observación se infiere del contenido de las normas 1ª. y 2ª. de la Ley 195 de 1936, y del hecho de no haber incompatibilidad entre la atribución de reglamentar el trazado, apertura, y ensanche de las calles, con la de conceder permisos para ocuparlas una vez construidas. "Así, pues, las calles y plazas, como bienes de uso público, pertenecen únicamente a la Nación y sobre ellas se ejerce por el Estado dominio eminente. Su administración, para efectos de la concesión de licencias de ocupación, corresponde en principio al Gobierno Nacional, pero éste la delegó en los Gobernadores de los Departamentos; y para efectos de reglamentar su apertura, trazado, ensanche, etc., corresponde a los Concejos Municipales. De estas premisas se deduce, como conclusión ineludible, que en ningún caso los particulares pueden tener la propiedad de tales bienes, ni siquiera en el evento de que el terreno en que se construyen sea de dominio privado. Si el dueño de la tierra la destina a una urbanización, las zonas correspondientes a las calles y plazas pasan automáticamente al dominio de la Nación y al uso de todos los habitantes, sin que para ello sea necesario cesión alguna y a pesar de la transferencia que se haga en favor de otra persona o institución pública o privada. El régimen jurídico de los bienes mencionados está ampliamente regulado en los textos constitucionales y legales, y ese sistema no puede mortificarse en manera alguna por simples convenios entre particulares o entre éstos y otras entidades de carácter oficial, ni por disposiciones de las

ordenanzas departamentales o de los acuerdos municipales. Ni la atribución otorgada a los cabildos para disponer lo necesario a la apertura y ensanche de las vías públicas, ni la concedida por delegación a los gobernadores para dar licencias de ocupación, los faculta para alterar en forma alguna el sistema jurídico referido. "Si en la disposición acusada se hubiese exigido la cesión gratuita a favor de la Nación de las áreas indispensables para vías y zonas verdes el ordenamiento sería inobjetable, aunque superfluo, ya que no se hubiera hecho otra cosa que ratificar lo que ya estaba dispuesto por la Constitución Nacional y las leyes y señalar la parte del terreno que debía destinarse al uso público de los habitantes, pero como la transferencia se ordenó a favor del Municipio, el artículo 71 viene a infringir el precepto 674 del Código Civil. De consiguiente, debe decretarse la nulidad del artículo citado. "Ciertamente que la disposición impugnada podría interpretarse en el sentido de que ella persigue sustraer esos terrenos del dominio privado de sus antiguos dueños para incorporarlos, no al patrimonio distrital sino al dominio eminente del Estado, pero infortunadamente la letra del precepto no permite llegar a esa conclusión, no obstante que el espíritu que lo anima pudiera ser el indicado. En vista de esa oposición entre el tenor literal del articulo enjuiciado y la hipotética interpretación a que se ha aludido, y teniendo en cuenta que las cesiones que se hicieran de acuerdo con ese ordenamiento pudieran oscurecer la situación jurídica de las tierras transferidas, la Sala estima que debe pronunciarse en favor de la petición de la demanda, a fin de que quede

perfectamente claro que sólo a la Nación pertenecen tales bienes, sin que el Municipio o los particulares puedan alegar derecho alguno sobre la propiedad de ellos" (Anales 401 y 402 págs. 457 y s. s.). También la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia del 24 de agosto de 1966 (G. J. Tomo CXVII, pág. 209) se ha ocupado del tema, haciendo precisiones muy importantes como se aprecia en los siguientes pasajes de ella: "Para el desarrollo urbanístico es frecuente que las entidades respectivas adquieran superficies territoriales que en forma de zonas parciales para las calles o de área total para éstas o para las plazas públicas obtiene el Municipio de conformidad con los reglamentos que rigen la materia; por compra directa, por expropiación, por compensación cuando aplican ciertas normas del estatuto de valorización de la propiedad particular en razón de las obras que realiza la entidad municipal. Es el Municipio y no el Departamento ni la Nación, el que en tales casos actúa para comprar terrenos, expropiarlos o adquiridos por cesión compensatorio que los propietarios particulares le hacen a la entidad pública. No es por tanto discutible que por uno cualquiera de estos medios el Municipio entre a ser propietario de la zona en cuestión". (Sentencia de febrero 25 de 1985. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado. Exp.

4730. Actor: Francisco Zuleta).

TERRENOS EN PROCESOS DE URBANIZACION. - El artículo 126 del Acuerdo 7 de 1979 (Concejo de Bogotá), dispuso que los

terrenos en procesos de urbanización (área desarrollada) afectadas POR EL TRAZADO DE VIAS ARTERIAS, cederían para tal fin el 7% del área bruta. Y si la aficción excediera el porcentaje, la diferencia sería negociable con el Instituto de Desarrollo Urbano. El artículo 22 del Acuerdo No. 2 de 1980 repitió esencialmente el contenido jurídico de la norma anterior. VIAS LOCALES EN URBANIZACIONES para uso público. El urbanizador debe construir y ceder gratuitamente las vías locales. EJECUCION DE LAS VIAS ARTERIAS. ¿Por quién serán adelantadas? VIA ARTERIA Y VIA LOCAL. POTESTAD REGLAMENTARIA. El Alcalde en la reglamentación de los acuerdos no puede extralimitar el contenido de aquellas. El Acuerdo 7 de 1979 adoptó el Plan General de Desarrollo Integrado del Distrito Especial reglando lo atinente al urbanismo, vías, usos y destinación de la tierra. A su vez el Acuerdo Nº. 2 de 1980, adoptó el Plan Vial DistritaI. "En las definiciones que trae el primero se dice que "Areas Desarrolladas son los terrenos urbanizados o en proceso de urbanización, edificados o no, localizados dentro del perímetro del Distrito" y "Areas sin desarrollar son los terrenos no urbanizados ni edificados, comprendidos dentro de los límites del Distrito". La Malla vial es el conjunto de vías que constituyen la infraestructura necesaria para la movilización de bienes y personas. "De acuerdo con las definiciones del Acuerdo Nº. 2 y los artículos 5º., 6º., 8º. y 10 del mismo, el sistema vial de la ciudad está compuesto:

“a) Sistema arterial: 'vías con privilegio para el tráfico por su diseño, función e importancia dentro de la malla vial'. "b) Red de vías locales: Es el conjunto de vías vehiculares y peatonales que tienen como función permitir la penetración y el tráfico local causado por el transporte individual principalmente". "Las vías arterias están clasificadas según el ancho de las mismas y comprenden las siguientes nomenclaturas, desde el tipo V - 0: mínimo 100 metros hasta las de tipo V - 3E con mínimo de 25 metros (Ver art. 8º.). "Las vías de la red local están comprendidas entre las clasificadas desde el tipo V - 4 ancho mínimo de 22 metros hasta el tipo V - 9 de ancho mínimo de 6 metros (art. 10). "Para completar las definiciones: Afectación "es la acción tendiente a destinar un terreno para obras de utilidad pública y social" (art. 4º. Acuerdo Nº. 2 de 1980). “Establecido el marco de los conceptos técnicos y jurídicos del lenguaje utilizado por los Acuerdos Distritales, resulta más simple la interpretación de las normas en conflicto. "El artículo 126 del Acuerdo 7 de 1979, dispuso que los terrenos en proceso de urbanización (área desarrollada) afectados por el trazado de vías arterias, cederían para tal fin el 7% del área bruta. Y si la afectación excediera el porcentaje, la diferencia sería negociable con el Instituto de Desarrollo Urbano. El artículo 22 del Acuerdo Nº. 2 de 1980, repitió esencialmente el contenido jurídico de la norma anterior, sólo que en lugar de utilizar la expresión

'afectado por vías arterias' dijo afectado por vías V - 0 y / o V - 1 y / o V - 2 y / o V - 3 y / o V - 3E señalando que el propietario deberá ceder obligatoriamente el 7% del área bruta para la construcción de la vía y lo que excediera del porcentaje será negociado con el Instituto de Desarrollo Urbano. "No existe en esencia ninguna diferencia jurídica en el contenido de las normas: la cesión del 7% del área del terreno en desarrollo es obligatoria y gratuita cuando él está afectado por el trazado de vías arterias. "Además, para mayor ilustración, el literal B del comentado articulo 126 ordena que toda urbanización en proceso debe prever un sistema de vías locales para el uso público con las especificaciones de la Secretaría de Obras públicas y según el artículo 127 siguiente, el urbanizador debe construir y ceder gratuitamente las vías locales. Es decir las que comunican internamente a la urbanización y fueren para el tránsito vehicular o peatonal. "Los artículos 14 y 15 del Acuerdo Nº. 2 de 1980 resultan más explicativos cuando ordenan que la ejecución de las vías arterias será adelantada por el IDU por el sistema de valorización y las vías de la Red Local en terreno de urbanizaciones serán construidas a cargo del urbanizador y cedidas gratuitamente al Distrito Especial. "Se ha tratado de hacer énfasis en la diferencia sustantivo entre el concepto de vía arteria y vía local en relación con un área urbanizable para comprender las obligaciones del urbanizador o propietario de los terrenos según el estado de la obra, que se sintetizan así:

"Si la urbanización en proceso o el área urbanizaba está afectada por el trazado de vías arterias, es obligatorio ceder un 7% del terreno para que la administración construya la vía arteria. Si la vía requiere un área mayor, esa diferencia debe pagarla el IDU quien es el encargado de construir la vía por el sistema de valorización. Si los terrenos no están afectados por el trazado de vías arterias no existe obligación de ceder el 7% del área, porque no existe objeto. "En todos los eventos, las urbanizaciones en proceso deben prever la construcción de vías locales para el acceso interno de vehículos y peatones y las obras están a cargo del propietario o urbanizador las cuales debe ceder forzosamente por su destinación al uso público. "Hasta este punto van las obligaciones y previsiones del acuerdo que fueren reglamentadas por el Decreto 1640 y en el cuerpo de los mismos no se alude a otras excepciones o situaciones distintas sobre la construcción y cesión de vías locales y la cesión de terrenos para construcción de vías arterias en materia de áreas urbanizables. "Ahora bien, ¿qué previsión contiene el artículo 16 del decreto reglamentario? La Sala estima que le asiste razón al actor, porque el precepto contempla una situación excepcional no prevista en los acuerdos distritales, modificando el régimen de las obligaciones y consiste en lo siguiente: "Previendo un evento excepcional del artículo 126, literal B del Acuerdo número 7, la norma acusada, dispone que cuando un terreno no prevea el trazado de vías locales, y a la vez se encuentre afectado por vías arterias, de

tal suerte que para acceder a los lotes de la urbanización se utilicen vías del plan vial, ésta será considerada como vía local y el urbanizador está obligado a construirla y cederla gratuitamente, en un ancho mínimo equivalente a una vía V - 4 (mínimo 22 metros). "En buen romance además de prever la excepción no regulada por los acuerdos, el reglamentario asimila las vías arterias a las vías locales con el efecto de obligar la urbanización en lugar de la simple cesión del 7 % del área de terreno. "Se trata entonces de una disposición no contenida en los acuerdos reglamentados y por ende violatoria de los artículos 126 literal A y 22 de los Acuerdos 7 de 1979 y 2 de 1980 respectivamente. Así lo expuso el actor y el exceso en la facultad reglamentaria da lugar a la anulación solicitada. "No sobra por demás anotar que dicho precepto resulta igualmente violatorio de los artículos 14 v 15 del Acuerdo Nº. 2 de 1980 porque estos establecen que la construcción de vías arterias corresponde al IDU y las vías de la red local en terrenos urbanizables corresponde al urbanizador. De tal manera que al asimilar una vía arteria a una vía local, el decreto reglamentario hace más gravosa la carga del urbanizador asignándole la construcción de vías arterias en ese evento especial". Bien puede el Alcalde del Distrito Especial conforme el Decreto 3133 de 1968 y el Código de Régimen Político y Municipal expedir normas generales con miras a que los acuerdos tengan su debido cumplimiento; esa actividad es de la

esencia misma de la función administrativa, puesto que de otra manera los acuerdos no podrían encontrar desarrollos en la práctica. Pero es apenas obvio que el Alcalde Distrital so pretexto de reglamentar, mal puede ampliar o restringir el sentido mismo del acuerdo que reglamenta dictando disposiciones nuevas, o suprimiendo las contenidas en el mismo, o dándoles un alcance diferente como aquí ha ocurrido. Naturalmente que puede desarrollar todos los puntos que estén expresos en él, desentrañar su contenido y su mismo sentido, para lograr los fines específicos propuestos en ese acto del Concejo. (Sentencia de febrero 25 de 1985. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado. Exp.

4730. Actor: Francisco Zuleta).