CE-SEC1-EXP1987-N110

ACTOS DE LA ASAMBLEA Y DEL GOBERNADOR. Naturaleza.

PODER DE REGLAMENTACION. La reglamentación no se limita a la literalidad de la norma, sino, que debe ir a su contenido implícito, diducidándolo, para que el reglamento no se convierta en copia servil de aquella. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL

GOBERNADOR.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., primero de abril de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor José Joaquín Camacho Pardo.

Proyecto redactado por el Magistrado Auxiliar Humberto Beltrán Achury. Expediente número 110. Actor: Omar Franco Martínez. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por el señor Fiscal 2º del Tribunal superior de Tunja, contra la sentencia fechada el 1º de noviembre de 1985, proferida por Tribunal Administrativo de Boyacá.

La demanda: En acción pública, el señor abogado Omar Franco Martínez demandó la nulidad parcial del Decreto 1390 de 29 de septiembre de 1981 por el cual, en uso de facultades extraordinarias conferidas por la Ordenanza número 4 del 15 de junio del mismo año, el Gobernador del Departamento adoptó el nuevo Código de Policía de Boyacá, habiendo impugnado específicamente los siguientes artículos: "... 1, 2, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44,

62, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 75, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 90 (C. R. N.), 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 105, 102, 103, 104, 105 (sic), 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 123 (sic), 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 142, 143, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 173, 184, 185, 186, 187, 188, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 207, 236, 239, 309, 311, 313, 322, 323, 325, 326, 327, 338, 350, 353, 394, 397, 398, 426, 435, 436, 467, 468, 469, 496, 498, 499, 500, 501, 502, 503, 504, 510, 511, 512, 513, 514, 516, 517, 518, 519, 520, 521, 522, 523, o artículo 119, Decreto 522 de 1971, 524, 527, 535, 536, 538, 539, 540, 541,

543, 544, 546, 555, copia íntegra del C. de Ntes. (sic) Decreto - ley 2811 de 1974, Ley 23 de 1973, artículos 557 a 572, 573, 574, 575, 576, 577, 578, 579, 580, 582 (ibídem 132), 583 (134, Decreto 2811 de 1974), artículo 134 - sic - ), 585, 586, 588, 589, 590, 591, 592, 593, 595, 596, 597, 598, 599, 600, 601, 602, 603, 604, 615, 621 (corr. art. 120, Decreto 522 de 1971), 630. . . ". Esgrimiose, como elemento sustancial de la acusación el que la mencionada secuencia normativa no fuese más que la escueta transcripción y transposición a un régimen local de policía, de igual número de disposiciones de mayor jerarquía colectadas, principalmente, de los Decretos 1355 de 1970, 522 de 1971 y 2811 de 1974 y la Ley 23 de 1973, que hacen parte de los Códigos Nacionales de Policía, Recursos Naturales y Tránsito. Y que sin embargo de su aparente inocuidad, redundaba necesariamente el suceso en la tautología de aquella normatividad, por hacer expedita la ¡noticiosa reproducción para una fracción del nacional de lo que ya era aplicable a todo éste, con violación de los preceptos constitucionales en materia policiva. Inquirió, entonces, el actor si las facultades extraordinarias del Gobernador incluían la adopción de ordenamientos de eficacia nacional con el

solo expediente de la copia, si no extrañaba esto permitir lo que la Carta prohibe y si no debía dicho funcionario, como la asamblea misma, conformarse a un factor de competencia "residual” proveyendo solamente en aquello de lo que no se hubiera ocupado la ley. Tras minuciosa confrontación numérica de las disposiciones acusadas del Código de Policía expedido, con las pertinentes de la legislación nacional que se dicen reproducidas por éste, invocó un pronunciamiento de esta Corporación, de 9 de julio de 1982, en asunto similar y, sobre lo postulado, señaló infringido el artículo 187 - 9 de la Constitución Nacional.

La providencia apelada: Para empezar, destaca el Tribunal la tendencia a la unificación del derecho de policía colombiano, en normas de carácter general que dejan a Asambleas y Concejos, en sus respectivos territorios, sólo una posibilidad secundaria de reglamentación, reducida a aquella situaciones no previstas por el legislador. "Al respecto - dice - la Constitución Nacional en su artículo 187, numeral 9º, ordena: "Corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas: “ ‘ ... “ ‘9º. Reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal'. "Conforme a este canon, tales reglamentos de policía local vienen a ser supletorios de los generales trazados por la ley; pero la facultad deferida a estos entes administrativos por ministerio de la norma transcrita, de ninguna manera los habilita para reglamentar lo que ya reglamentado por la ley. Al

hacerlo se incumple el mandato constitucional que sólo le (sic) dispensa la competencia para regular asuntos no contemplados por el legislador dentro del estatuto general policivo o como lo definió el Consejo de Estado en sentencia del 9 de julio de 1982, dentro del expediente número 3641, que las 'asambleas no se encuentran facultades para adoptar la legislación nacional, como sí lo están para cumplirla..."' (subrayas en el texto). Prosigue, que los Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971, que integran el Código Nacional de Policía, la Ley 23 de 1973 y el Decreto 2811 de 1974, que contienen el Código Nacional de recursos renovables y de la protección del medio ambiente, así como el Decreto 1344 de 1970 sobre tránsito y transportes, la mayoría de cuyas disposiciones fueron copiadas por el Decreto acusado, son eficaces en todo el territorio nacional y no se requiere de reproducción y adopción en las secciones y localidades, como si fueran estas "estados soberanos". Retoma y analiza la extensa confrontación numérica de normas que propusiera el actor para concluir que, efectivamente, los artículos demandados del Decreto expedido por el Gobernador, son una reproducción textual de la legislación nacional sobre la materia, violatoria en consecuencia, del artículo 187, numeral 9º, de la Constitución y que deben ser anulados, como en efecto lo decide. No obstante, se abstiene de pronunciamiento alguno en cuanto a los artículos 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 75, 76, 77, 79, 80, 81 y 82 del cuestionado

Decreto "... en razón de haber sido anulados ya por esta Corporación en sentencia del 30 de noviembre de 1984, expediente 425 y que se encuentra en firme...". Niega, del mismo modo, las súplicas de la demanda "... respecto de los artículos reseñados por éste (el actor) dentro de la petición y que no quedaron incluidos dentro del listado de normas cuya anulación se decretó en el numeral primero de la presente providencia. . . ". El listado de normas anuladas por la sentencia, es el siguiente: “....2, 20, 23, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 133, 134, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 184, 185, 186, 187, 188, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 236, 239, 309, 311, 313, 323, 325, 326, 327, 338, 350, 353, 394, 397,

398, 426, 435, 467, 469, 498, 499, 500, 501, 502, 503, 504, 510, 511, 512, 513, 514, 516, 517, 518, 519, 520, 521, 522, 523, 524, 525, 527, 535, 536, 538, 530, 540, 541, 543, 546, 555, 557, 558, 559, 560, 561, 562, 563, 564, 565, 566, 567, 568, 569, 570, 571, 572, 573, 574, 575, 576, 577, 578, 579, 580, 582, 583, 585, 586, 588, 589, 590, 591, 592, 593, 594, 595, 596, 597, 598, 599, 600, 602, 603, 604, 615, 621 y 630. . . ".

La alzada: Resúmese a la aceptación de que, ciertamente, el Código de Policía de Boyacá es una “adaptación forzada" de la legislación nacional, además con "supresión inconsecuente de estatutos legales" y que las asambleas se deben limitar, en asuntos de policía, a llenar vacíos en los aspectos de que no se hubiere ocupado la ley, como también se predica en el artículo 8º, numeral 2º

del Código Nacional de Policía. Pero que ello no es suficiente, como elemento de juicio, para que sobrevenga una declaración de nulidad, ya que la "inocuidad adjetiva” de la copia y adopción de tal legislación, no hacen inaplicable el código expedido, ni

lo rotulan como contrario a los fundamentos jurídicos y filosóficos de la competencia fijada en la Carta o en la ley. " ... Si todos los colombianos - prosigue - somos destinatarios de aquella normatividad nacional, no existe modo de endilgar al nuevo Código de Policía (de Boyacá) la falta de carácter tautológico le fija para invocar su anulación... Si su contenido no se acomodara en instante alguno a los factores regionales y a las necesidades sociales, bien podría designarse por trámite adecuado una comisión más estudiosa que expida un código diferente para un departamento como el nuestro... No existe a nuestro modo de ver la posibilidad de atribuir a la actuación de la duma departamental o de la comisión integrada o del acto gubernamental, rebasamiento o extralimitación de la residualidad de la competencia para expedir el nuevo código. Su contenido es discutible y mientras exista esa relatividad no parece posible ni viable la anulación que nos ocupa..." (fl. 274).

La vista fiscal: Comparte íntegramente el señor Fiscal Primero de la Corporación las conclusiones de la sentencia apelada, por encontrarlas conformes con la normatividad y jurisprudencia imperantes, bastando ello en su concepto para mantener el fallo.

Encuentra, además, que la heterogeneidad de las disposiciones complicadas en el Decreto demandado, y en el evento de oposición entre ellas haría prácticamente inoperantes las reglas del artículo 5º de la Ley 57 de 1887, en los intentos que se hicieran por armonizarlas y establecer la primacía de las unas frente a las otras, ya que se han refundido en uno varios códigos,

introduciendo así el caos interpretativo. Y que semejante codificación arbitraria, por su forma y contenido, atenta contra la unidad y métodos previstos en el artículo 42 del Código Político y Municipal, que impone a los proyectos de ley una nomenclatura acorde con la naturaleza de los asuntos tratados en forma que estos, si lo requieren, figuren en leyes y códigos separados.

Las consideraciones de la Sala: De la naturaleza de los actos de la Asamblea y del Gobernador.

De muy antiguo, la autoridad política ha estado centralizada en el Ejecutivo o Gobierno, del que es agente en la región el Gobernador Departamental. A tal autoridad, adicionalmente, ajena a su función administrativa, se han asignado el deber y la facultad de cumplir y hacer cumplir las leyes que regulan el orden público y la seguridad social, donde sus decisiones, en lo que atañe a la prevención y represión de los eventos de infracción a dichas leyes, constituyen el ejercicio de lo que se suele denominar "función de policía". Igualmente, en virtud de autorización de la Asamblea, el Gobernador puede ejercer, pro tempore, funciones que ordinariamente corresponderían a aquella incluida, obviamente, la de "reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal" (C. N., 187 - 9 - 10). 0 lo que es lo mismo, que eventualmente el Gobernador podría ejercer también el denominado "poder de policía", pero no con el sentido de expedir la ley policiva, sino de reglamentar la preexistente (cfr. sentencia, abril 21 de 1982, Corte Suprema de Justicia).

Huelga decir que esta restricción de la competencia funcional, que desde luego se predica simultáneamente de la Asamblea, proviene, en primer término, de ser al Congreso al que está atribuida privativamente, según la regla general de competencia del articulo 76 de la Constitución, la función de hacer las leyes, con la sola excepción de los casos expresamente confiados a otro órgano o agente del Estado. Y, en segundo lugar, de que desde la propia Constitución de 1886 las Asambleas Departamentales hayan tenido, invariablemente, el carácter de corporaciones administrativas, y a sus actos y aquellos que con su autorización expide el Gobernador, no se les hubiera reconocido índole legislativa.

Del poder de reglamentación: Creado el derecho o expedida la ley y con arreglo a los cánones constitucionales, compete a los agentes del Estado su ejecución, en ejercicio de la función administrativa y sólo cuando ostensiblemente aparezca que el texto exige un desarrollo para ponerlo en movimiento y hacerlo eficaz, o llenar vacíos y suplir detalles de ejecución no previstos en él, surge la actividad reglamentaria.

Y aunque la interpretación de la ley normalmente es atributo de la jurisdicción, ha admitido esta Corporación que la reglamentación no se limite a la literalidad de la norma, sino que vaya a su contenido implícito, dilucidándolo, para que el reglamento no se convierta en copia servil de aquella (cfr. sentencia, noviembre 23 de 1984, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera). Así mismo, sin embargo de que la potestad reglamentaria tal como se le

concibe en la doctrina tradicional, es exclusiva del Presidente de la República y, de suyo, indelegable, no ha habido tampoco inconveniente en admitir que el Gobernador, como ejecutor que es de las ordenanzas, reglamente estas, aún sin norma constitucional o legal que le otorgue expresamente ese poder (C. N., 120 - 3, 194 - 1).

De las conclusiones: Conforme a los numerales 9° y 10 del articulo 187 de la Constitución, la autorización que podía otorgar la Asamblea y recibir el Gobernador, no era para "expedir el nuevo Código de Policía de Boyacá", como desprevenidamente reza la ordenanza de facultades, sino estrictamente para "reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal".

Por tanto, el Gobernador estaba sujeto a diversas restricciones, una genérica impuesta por la naturaleza de sus funciones administrativas y policivas, que lógicamente le impedía crear el derecho o hacer la ley. Otra dada por su ya restringido poder de reglamentación, que le dejaba sólo la alternativa de llenar vacíos, suplir reglas de detalle, o escudriñar el espíritu de los preceptos para desarrollar el derecho creado, si había lugar a ello. Y la explícita en el precepto constitucional comentado, que le constreñía a expedir un reglamento que no incluyera nada de lo que ya fuera objeto de disposición legal. Los artículos acusados del Decreto que "expide el Código de Policía de Boyacá" son, según lo probado, copia textual de disposiciones de la legislación

nacional vigente. Mas no de la “inocuidad adjetiva" con que se pretende minimizar el despropósito, puesto que quien hace suyas y expide como atribución propia una serie de normas generales, impersonales y coercibles para que tengan inmediato efecto en espacio y tiempo, abusa y de presupuestos fácticos de la noción de ley y se convierte en inusitado "legislador" contra toda previsión constitucional o legal. Excede, igualmente, el marco natural del ejercicio de la función de policía e, incuestionablemente, los precarios linderos de un poder de reglamentación que eran a los que debían estar la autorización de la Asamblea y el decreto del Gobernador. Empero, basta que se haya probado suficientemente la aducida violación del artículo 187, numeral 9º, de la Constitución Nacional, para que el recurso no pueda prosperar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase la sentencia apelada. Vuelva el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta de marzo de mil novecientos ochenta y siete. Guillermo Benavides Melo, No asistió; Samuel Buitrago Hurtado, José Joaquín Camacho Pardo, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.