CE-SEC1-EXP1987-N195

FACULTAD IMPOSITIVA (Nulidad). 1º. ¿A quién corresponde? CONGRESO.

2º. FACULTAD IMPOSITIVA DE ASAMBLEAS Y CONCEJOS

MUNICIPALES. SUBORDINACION A LA LEY.

PRINCIPIO "NO HAY IMPUESTO SIN REPRESENTACION".

CONCEJOS MUNICIPALES.

NATURALEZA:SON CORPORACIONES ADMINISTRATIVAS

DESDE LA CONSTITUCION DE 1886.

ACTOS: NATURALEZA: Artículo 43 de la Constitución Nacional, artículos 76, 169 y 197 IBIDEM.

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA EN EL CONGRESO.

Declárase nulo el Acuerdo 1 de 1971, expedido por el Concejo Municipal de Calará. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., ocho de mayo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor José Joaquín Camacho Pardo.

Proyecto redactado por el Magistrado Auxiliar Humberto Beltrán Achury. Expediente número 195. Actor: José Jesús Laverde Ospina. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado en término por el actor, el ciudadano José Jesús Laverde Ospina, contra la sentencia de 7 de marzo de 1986, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Habíase demandado en acción pública, por la presunta violación de los artículos 43, 76 - 14 y 197 - 2 de la Constitución y 169 - 2 de la Ley 4ª de 1913, el Acuerdo número 1 del 13 de abril de 1971, mediante el cual el

Concejo Municipal de Calarcá creó una estampilla "Pro - Educación y Salud", esgrimiéndose como elementos sustanciales de la impugnación la ausencia de motivación legal del acto y la "desviación y exceso de poder" implícitos en el mismo. Al efecto explica el actor que en el acuerdo acusado se omite la mención de los preceptos superiores que pudiera sustentar su expedición, requisito éste, a su ver, indispensable, supuesto que en tiempo de normalidad institucional la atribución para establecer gravámenes o contribuciones es privativa del Congreso Nacional y, por ello, "..,.los acuerdos deben dictarsen (sic) con base en autorización expresa y determinada, por cuanto el Congreso como órgano legislativo es el único que tiene facultad para imponerlos...”. Añade que el tributo que se establece con la emisión de la estampilla es indirecto y extraordinario, lo que reforzaría su tesis del desbordamiento de atribuciones, por ser éstas para los Concejos Municipales, meramente administrativos y no estar previsto que sean. tales corporaciones las que atiendan eventos de emergencia. Por su parte expresa el Tribunal, en síntesis, no hallar transgresión de las colacionadas normas sino, al contrario, la conformidad del acto demandado con la literalidad y espíritu de ellas, que se traducía en una "clara y terminante facultad" del Concejo Municipal para imponer contribuciones. Y que si bien la creación de impuestos extraordinarios se predica como una atribución propia del Congreso, lo es así en lo nacional, mas no en la órbita de la región, cuyos competentes organismos no precisan de autorización legal expresa, "... ya que no lo exigen (así) los artículos 43 y 197 - 2 de la

Constitución Nacional y 169 - 2 del Código de Régimen Político y Municipal..." quedando limitados dichos entes únicamente por las prohibiciones de los numerales 1º, 4º, 9º y 13 del artículo 171 del mismo código. Cita y vierte parcialmente la sentencia de esta Corporación del 29 de marzo de 1985 donde, por cierto, lo que es perceptible es la reafirmación de los principios de la igualdad y la generalidad de los tributos en frente del evento materia allí de controversia, de un impuesto "particularizado". En la sustentación de la alzada, persiste el actor en que “ ... el honorable Concejo Municipal de Calarcá, antes de expedir el acuerdo que es motivo de la presente demanda, debió respaldar su acto administrativo en una ley o en una ordenanza, pues el artículo 43 de la Constitución Nacional es claro al señalar (sic), en tiempo de paz, solamente el honorable Congreso de la República podrá crear esta clase de impuestos o autorizar a las Asambleas o Concejos Municipales para crearlas (sic)...En el Departamento, tenemos, en fecha reciente, que precisamente fue el Congreso Nacional quien autorizó la creación a nivel departamental de la estampilla Pro Ciudadela Universitaria (Universidad del Quindío), entonces toma (sic) mayor fuerza lor (sic) argumentos que he sostenido desde mi demanda inicial..." (mayúsculas en el texto). El señor Fiscal Primero de esta Corporación, en lo esencial, se ha pronunciado en los siguientes términos: “... La Fiscalía comparte íntegramente las juiciosas apreciaciones consignadas en el fallo, por ajustarse a derecho y a la realidad procesal que

presentan los autos. En efecto, los artículos 43 y 197 de la Constitución Nacional, que se estiman infringidos, disponen que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, podrán imponer contribuciones, y respecto de la segunda norma citada, precisamente, señala las 'Retribuciones de los Concejos que ejercerán conforme a la ley, y la tercera norma constitucional señalada por el demandante, no viene al caso, ya que ella determina que 'corresponde al Congreso hacer las leyes’. Finalmente, en cuanto al artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal, fija las atribuciones de los Concejos, y en el numeral 2º, los faculta para 'imponer contribuciones para el servicio municipal. . . '. “Así, pues, las normas citadas en la demanda como violadas, no pueden considerarse como tales, y más bien puede concluirse que algunas de ellas le dan respaldo legal (al acuerdo), como son los artículos 43 y 197 de la Constitución y 171 del Código de Régimen Político y Municipal. "Las breves consideraciones anteriores, llevan a la Fiscalía a solicitar se denieguen las peticiones de la demanda, vale decir, se le imparta la confirmación al fallo apelado..." (subrayas en el texto).

Consideraciones de la Sala: De antiguo, se ha mantenido indemne en la Constitución el principio del derecho inglés según el cual "no hay impuestos sin representación", y asignado en consecuencia, la función impositiva al Congreso Nacional, tanto para la creación de los atributos como el señalamiento de los límites y condiciones en que los Concejos pueden regular los de sus territorios.

Tal atribución, además, es permanente, sin solución de continuidad siquiera en circunstancias extremas de emergencia política o económica, pues aunque en virtud de los artículos 121 y 122 de la Carta se ejerciera transitoriamente el poder de imposición por un órgano o funcionario diferente, el ejecutivo, conservaría siempre al Congreso la facultad de decretar exacciones extraordinarias, según la regla del articulo 76 - 14 ibídem . Sabido es también que, desde la propia Constitución de 1886, los Concejos Municipales han tenido, invariablemente, el carácter de Operaciones administrativas, y que a sus actos no se ha reconocido jamás índole legislativa, ni autonomía en la materia impositiva de que se trata, como no sea para adoptar, o no, o para reglamentar en la localidad. los correspondientes gravámenes autorizados, reflejo, según dice VIDAL, del "esquema de la simple descentralización administrativa", cuya evolución histórica dista de haber alcanzado los caracteres de una auténtica "descentralización política". Dicen las disposiciones constitucionales que se afirman quebrantadas: Cfr. HENAO I - IIDRON Javier, "Panorama del Derecho Constitucional Colombiano", Temis, 1985, pág. 153. y también, VIDAL PERDOMO, Jaime. "Derecho Constitucional General", Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1985, pág. 219. “Artículo 43. En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones (Acto legislativo número 3 de 1910, art. 6º)”.

"Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: “. . . . . . "14. Decretar impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija. “...... "Artículo 197. Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: “ . . . . . "2ª Votar, en conformidad con la Constitución, la ley las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales. “............” Y el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: "Artículo 169. Son atribuciones de los Concejos: “. . . . . . "2ª Imponer contribuciones para el servicio municipal, dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudación e inversión" (subrayas fuera del texto). Pues bien, si a términos de la, cláusula general de competencia del artículo 76 de la Constitución, es al Congreso al que compete hacer la ley, y es sólo mediante ésta, stricto sensu, que se pueden crear impuestos y contribuciones, indudablemente las atribuciones de los Concejos Municipales, dé que tratan los preceptos transcritos, deben estar rigurosamente a esa ley, no solamente en lo que concierne al tipo de imposición que la misma les autorice expresamente y sus limitaciones, sino en lo atañedero, incluso, a la destinación del respectivo gravamen, de no ser autorizado éste con carácter general. La subordinación de los Concejos a la jerarquía normativa, como se observa, es particularmente extensa, toda vez que a más de arreglarse sus

actos a la Constitución y a la ley, se les impone sujetarse a las disposiciones ordenanzales pertinentes. Sobre el particular ha dicho esta Corporación que " .. de conformidad con los artículos 43 y 76 de la Constitución Nacional, la función legislativa e impositiva corresponde exclusivamente al Congreso, aunque naturalmente en casos excepcionales aquél puede dar facultades al Presidente de la República para ejercer esa función, pero sin que con ello se desvirtúe la esencia del principio. La aparente capacidad o función impositiva que el mismo artículo 43 da a las Asambleas y a los Concejos sólo resulta de una interpretación aislada de este artículo, porque esa función aparece subordinada en cuanto a las Asambleas por el artículo 191 a las condiciones y limites que fije la ley y en cuanto a los Concejos, a las condiciones, limites y atribuciones que señalen la Constitución, la ley y las ordenanzas. "Esto significa, presentando el problema de otra forma, lo siguiente: En Colombia sólo pueden establecerse impuestos o contribuciones por disposición de la ley. Las Asambleas Departamentales sólo pueden crear impuestos o tributos cuando la ley las autorice para ello y dentro de los lineamientos que ella misma les impone; por lo mismo, no pueden autorizar a los Concejos para crear impuestos si a su turno no han sido autorizadas para ello por una ley. Los Concejos Municipales sólo pueden establecer contribuciones cuando los autorice la Constitución, la ley o las ordenanzas en los casos en que estas sean necesarias..." (Sentencia de 19 de mayo de 1971, T. LXXX, números 429 - 430, pág. 307). Si, pues, el acuerdo demandado no menciona, ni de hecho tiene como

fundamento una ordenanza o una ley de autorizaciones para el discutido efecto tributario, es flagrante la violación de los preceptos invocados por el actor y desacertado la sentencia del a quo, debiendo revocarse ésta y accederse a las súplicas de la demanda, como se dirá. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia apelada. Declárase nulo, íntegramente, el Acuerdo número 1 de fecha 13 de, abril de 1971, expedido por el Concejo Municipal de Calarcá (Quindío). Vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha ocho de mayo de mil novecientos ochenta y siete. Guillermo Benavides Melo, José Joaquín Camacho Pardo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez, Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.