CE-SEC1-EXP1987-N382

INEMBARGABILIDAD DE LAS PENSIONES DE JUBILACION, VEJEZ, INVALIDEZ Y MUERTE (suspensión provisional). - La Ley 15 de 1982 limita la INEMBARGABILIDAD a las sumas destinadas al pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte. Suspéndese Provisionalmente el artículo 5º del Decreto reglamentario 221 de 1986 proferido por el Gobierno Nacional. Consejo de Estado. - sala de lo contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., treinta de enero de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 382. Actor: Agustín Castillo Zárate.

El abogado Agustín Castillo Zárate, obrando en su propio nombre, a título personal y en ejercicio de la acción Pública establecida en el articulo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita se declare la nulidad de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto reglamentario 0221 del 21 de enero de 1986, "por el cual se reglamenta la Ley 43 de 1975 y se decreta la administración e inversión de caudales públicos", expedido por el señor Presidente de la República en asocio de su Ministra de Educación Nacional; y la nulidad de la frase "y la entidad territorial" del artículo 1º del mismo Decreto. Además solicita el actor que se decrete la suspensión provisional las normas acusadas, materia de esta demanda. En atención a que la demanda reúne los requisitos legales y que para su

conocimiento es competente esta Corporación en aplicación del numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, será admitida.

Suspensión provisional : Considera el actor que el Decreto reglamentario 0221 de 1986 es violatorio de los artículos 182 y 183 de la Constitución Nacional, de la ley 43 de 1975 y de la Ley 15 de 1982, por cuanto el Gobierno Nacional, con dicho Decreto, despojó unilateralmente a las entidades territoriales ,de bienes y rentas de su propiedad. 1º. El artículo 1º del Decreto acusado señala que las entidades territoriales deben aportar recurso para atender el pago de las pretensiones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de

1975. Dicha disposición, anota el actor, es violatoria de la Constitución Nacional por cuanto ésta consagra la independencia "entre el patrimonio de la Nación y el patrimonio de las entidades territoriales". Además, es contraria a los artículos 1º y 2º de la misma Ley 43 de 1975 que señalan, en su orden, que "la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación" y "las prestaciones sociales que se causen a partir del momento de la nacionalización serán atendidas por la Nación". 2º. Según el inciso 2º del artículo 182 de la Constitución Nacional es mediante la ley que se le pueden atribuir servicios o cargas a las entidades territoriales, pero no mediante un Decreto reglamentario como el acusado, el cual, mediante su artículo 2º otorga a los jefes de las administraciones seccionales de las entidades territoriales, y a los gerentes de las cajas de

previsión social de éstas, el carácter de ordenadores del gasto de los recursos destinados al pago de prestaciones sociales del personal docente y administrativo nacionalizado por la Ley 43 de 1975. 3º. El articulo 3º del Decreto acusado revive disposiciones anuladas del Decreto reglamentario 223 del 3 de febrero de 1977 (contrariando así la prohibición de reproducir actos administrativos suspendidos o anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa), pues "se toma como fecha de nacionalización el 1º de enero de 1981", siendo que el Consejo de Estado expresó en sentencia del 17 de mayo de 1985:, "No deja duda alguna el texto de la ley en estudio (Ley 43 de 1975), que el proceso de la nacionalización de la educación primaria y secundaria, por la cual la Nación asume la totalidad de los gastos de funcionamiento se inició el 1º de enero de 1976...". 4º. El artículo 4º del Decreto acusado favorece a la Nación en la forma de liquidación que se adopta, en detrimento del patrimonio de las entidades territoriales. Actuación ésta contraria a lo dispuesto en el artículo 183 de la Constitución Nacional, que señala que "los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva;....”. Además, el inciso segundo del articulo 2º de la Ley 43 de 1975 ordenó que las entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá le pagarán a la Nación dentro de los 10 años siguientes el valor de las prestaciones sociales causadas a favor de los maestros por razón de su vinculación a las entidades

territoriales, pero como se vio, agrega el actor, esos diez años ya expiraron, luego "la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional no puede ejercerse sobre esta materia, puesto que carece de objeto". 5º. La Ley 15 de 1982 dispone en su articulo 1º que "los dineros oficiales para el pago de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables. . . ". Empero, el artículo 5º del Decreto acusado dispone la inembargabilidad del dinero destinado al pago de las "prestaciones sociales" del personal docente y administrativo nacionalizado mediante la Ley 43 de 1975; luego en este punto del Decreto reglamentario acusado excede lo dispuesto en dicha ley. 6º. El artículo 6º del Decreto acusado constriñe a las entidades territoriales a que condenen recursos propios en favor de la Nación, “Y esto es contrario a lo dispuesto en el artículo 183 de la Constitución Nacional, sobre derechos adquiridos de las entidades territoriales". Concluye el actor manifestando que el Decreto acusado fue expedido con desviación de las atribuciones propias del Gobierno Nacional. “pues la materia de que trata no es objeto del ejercicio de la potestad reglamentaria sino materia de una ley de la República”.

Consideraciones: a) No aparece violatoria de ninguna norma de mayor categoría el artículo 1º del Decreto reglamentario 221 de 1986 por el hecho de decir que los recursos que deban aportar las entidades territoriales para dar cumplimiento a los preceptos de la Ley 43 de 1975, se manejan de determinada manera.

Nótese que el texto no está imponiendo obligación y sólo se limita a señalar un

procedimiento para las entidades territoriales que "deban" aportar dineros para los fines allí indicados, lo cual Supone que si no tienen deuda alguna, dichas entidades no están cobijadas por la disposición. Por otra parte ningún, elemento de juicio existe en los autos para definir desde ya que las entidades territoriales por disposición legal, no deban hacer aportes Por deudas contraídas antes de la vigencia de la Ley citada; b) Tampoco encuentra el Despacho violatorio del articulo 182 Constitucional el artículo 2º del Decreto acusado, porque se limita a señalar el funcionario o la dependencia que deba administrar los recursos provenientes de la nacionalización de la educación. No parece indebido, a primera vista, que quien tiene a su cargo la atención de una obligación económica, señala la entidad que deba manejar sus dineros con la participación de quien los provee, como ocurre en este caso con la indicación del ordenador del gasto a nivel seccional y la refrendación y auditaje encomendados a autoridades nacionales, porque la Nación es la dueña de los recursos. Para definir tal punto será necesario profundizar en las relaciones constitucionales y legales que existen entre la Nación y las entidades territoriales, cuestión que escapa evidentemente al estudio del asunto frente a la solicitud de suspensión provisional; c) No encuentra este Despacho reproducidas en el Decreto 221 de 1986, las normas del parcialmente anulado Decreto 223 de 1977. En efecto, de los artículos 1º y 6º de este último estatuto, fueron anuladas las siguientes expresiones: Artículo 1º "... en la medida en que se perfeccione, en cada caso,

el proceso que ejecute la nacionalización...". Artículo 6º “... y cumplidos los requisitos reglamentarios que en desarrollo del mismo se señalan en el presente Decreto... ". Y la fijación del 1º de enero de 1981, como fecha a partir de la cual debe considerarse nacionalizada la educación, bien puede referirse, y así parece deducirse del texto de la Ley 43 de 1975, a la fecha en que se consumó el proceso de nacionalización iniciado en 1976, ya que de conformidad con el articulo 3º de la ley reglamentada, a partir de este último año comenzaron las obligaciones de la Nación, que fue asumiendo parcialmente, hasta llegar a la totalidad de los gastos sólo el 31 de diciembre de 1980, y no como lo afirma el demandante ; d) Teniendo en cuenta lo dicho en el literal anterior, resulta obvio que no existe palmaria transgresión de norma alguna de la Constitución o de la ley por la forma como el artículo 4º del Decreto acusado señala el criterio para llevar a cabo la liquidación por forma que dispone la ley en el inciso segundo del articulo 2º. Es posible, como lo afirma el actor, que el sistema o criterio resulta favorable para la Nación y desfavorable para las entidades territoriales, sin respaldo en la Constitución y en la ley, y antes bien, contrariando normas de aquella y de ésta. Mas la lectura del artículo en comentario indica que el estudio de los factores salariales relacionados con los servicios personales, los porcentajes señalados para previsión social y prestaciones distintas a cesantías, para éstas, etc., así como lo relacionado con las previsiones de los parágrafos del artículo, desbordan la posibilidad de una apreciación inmediata

y directa para señalar contradicción de estos preceptos con lo dispuesto y querido por la ley objeto de reglamentación; e) El articulo 5º del Decreto reglamentario 221 de 1986 sí resulta franca y claramente violatorio de la Ley 15 de 1982 al extender la inembargabilidad allí consagrada, a todas las prestaciones sociales, cuando el texto al cual se refiere, la limita a las sumas destinadas al pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte. Evidentemente el Decreto reglamentario excede la ley; f) El articulo 6º se limita a dar autorización a los Ministros de Hacienda y Educación para suscribir convenios con las entidades territoriales. Si se trata de convenios, los principios y normas que rigen para éstos son los propios de la contratación administrativa e interadministrativa, entre los cuales resulta fundamental el acuerdo de voluntades sobre el objeto del respectivo convenio. Así las cosas, no se ve por qué razón el texto acusado pretenda obligar a las entidades territoriales a condonar recursos que por ley les pertenecen. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se Resuelve: Primero. Admítase la demanda de nulidad formulada contra el Decreto reglamentario 221 de 1986 (enero 21) por el cual se reglamenta la Ley 43 de 1975 y se decreta la administración o inversión de caudales públicos. En consecuencia, se dispone: a) Notifíquese personalmente este auto al señor Fiscal Primero la Corporación; b) Notifíquese personalmente el auto admisorio de la demanda a la señora Ministra de Educación Nacional y solicitase a ese Despacho los

antecedentes del acto acusado; c) Fíjese este asunto en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada y los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas. Segundo. Deniégase la suspensión provisional de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, y 6º del Decreto 221 de 1986 expedido por el Gobierno Nacional. Tercero. Se decreta la suspensión provisional del artículo 5º del Decreto reglamentario 221 de 1986 proferido por el Gobierno Nacional. Notifíquese. Guillermo Benavides Melo, Consejero de Estado. Víctor M. Villaquirán, Secretario.