CE-SEC1-EXP1987-N418

AVALUO CATASTRAL. EL ACTO QUE LO MODIFICA DEBE

MOTIVARSE, AL MENOS SUMARIAMENTE. SU INOBSERVANCIA IMPLICA NULIDAD. - Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., treinta y uno de agosto de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Luis Antonio Alvarado Pantoja.

Expediente número 418. Actor: Sociedad "La Angelita Ltda.". Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de enero 17 de 1986 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en este proceso sobre nulidad de la Resolución número 66 - 001 - 22784 de 18 de diciembre de 1984 proferida por la Oficina Seccional de Catastro de Risaralda.

Antecedentes: En libelo presentado el 7 de mayo de 1985 solicitó la sociedad "Angelita Limitada", a través de apoderado, se hicieran las siguientes declaraciones: "1º. Se decrete la nulidad de la Resolución número 66 - 001 - 227 - 84 de 1984 expedida por la Oficina Seccional de Catastro de Risaralda, con fecha 18 de diciembre de ese año, en lo correspondiente a los cambios que ordena inscribir en el Catastro del Municipio de Pereira y con respecto del predio distinguido con el número predial 0106 - 017 - 0001 - 000 de propiedad de mi mandante, la sociedad comercial 'Angelita Limitada', cambios estos detallados minuciosamente en el numeral 49 de los 'hechos y omisiones', de esta demanda.

"2. Que, como consecuencia, de la nulidad impetrada se ordene a la Oficina Seccional de Catastro de Risaralda cancelar todas las inscripciones catastrales ordenadas por la Resolución que se impugna y se restablezca el avalúo catastral dado al predio, antes de modificarse por el acto administrativo acusado". La anterior pretensión se fundamenta en los hechos que a continuación se compendian: a) La sociedad demandante es propietario y poseedora material de un lote de terreno ubicado en la ciudad de Pereira, que por su dirección, cabida y linderos se describe en los hechos; b) Al predio en cuestión se le asignó el número predial 01 - 06017 - 0001 - 000, habiéndosele expedido a la actora paz y salvo el día 7 de junio de 1984 con validez hasta el 30 de enero de 1985, en el cual consta un avalúo de $ 668.000.00; c) Con fecha 18 de diciembre de 1984 la Seccional de Catastro de Risaralda, por conducto de su "Jefe" o Director, expidió la resolución acusada, " ... por la cual se ordenan unos cambios en el Catastro del Municipio de Pereira (001) y ordena la inscripción en el Catastro del Municipio de Pereira de los siguientes cambios:..." En la página 2 de la citada Resolución y en lo estrictamente relacionado con el predio de mi mandante, aparece en el 4º renglón - 3º por el extremo izquierdo - , lo siguiente: "Columna: Mutación. Clase '2' Número '8724'. 'C' (significa

'cancelar'). Columna: Predio. Número predial '01 - 06 - 017 - 0001000'. Columna: Propietario. Nombre 'Ossa Merino Henry' (sic).

Columna: Avalúo catastral ($) '668.000'. En el 5º renglón - 4º por el extremo izquierdo - , de la misma página 2, se lee lo siguiente: Columna: Mutación. Clase '2'. Número '8724'. 'I' significa 'inscribir').Columna: Predio. Número predial '01 - 06 - 017 - 0001 - 000'.

Columna: Propietario. Número '01'. Nombre 'Angelita Limitada'.

Documento identificación 'número 91408981'. Columna: Nombre o dirección del predio. 'C 17 K 24 y 25 Salida a Armenia'. Columna: Area. M2 '11280'. Columna: Avalúo catastral. ($) '11.333.000.00'. Columna: Vigencia. Día '22' Mes '10' Año '81'. NOTA: Se reajusta el avalúo del predio con retroactividad, o sea, a partir del 22 de octubre de 1981, y sin motivo, estudio o análisis en la formación catastral del mismo se incremento en $ 10.665.000.00 correspondiente al 1.696.56,7o, o sea, la diferencia entre $ 11.333.000.00 y $ 668.000.00, que tenía antes de la vigencia del que se observa. En el 6º renglón de la citada página 2, extremo derecho, aparece lo siguiente: Columna: Area. Area construida 'Decreto 3745 de 1982'. Columna: Avalúo catastral ($) '12.466.000.00'.

Columna: Vigencia. Día '01' Mes '01' Año '83'. NOTA: Se reajusta el avalúo inmediatamente anterior, con retroactividad, es decir, con vigencia al 1º de enero de 1983"; d) "A más de carecer en absoluto de motivación, la Resolución impugnada adolece de otros vicios de forma, tales como: a) El ser expedida por el '... Jefe de la Oficina Seccional de Catastro, ..' y estar suscrita y ejecutada por el 'Jefe de la Oficina de Conservación', ante quien se concede el recurso de reposición y no ante aquél que la profiere, según el encabezamiento (Ver º art. 8º Resolución); b) Carecer de los artículos 1º a 7º, inclusive y ordenar unos cambios y su inscripción en el catastro, sin texto lógico alguno que disponga lo uno y lo otro y en qué consiste el cambio"; e) "A la actora le fue imposible agotar la vía gubernativa, porque no se le notificó, ni personalmente ni por edicto, la Resolución a que nos hemos referido, ni tampoco se iniciaron ni agotaron los medios para hacer la notificación personal en la forma que lo establece el inciso 3º del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo".

Como normas violadas se citan: "a) En cuanto a la falta o irregularidad de la notificación del acto administrativo acusado, se han violado los siguientes ordenamientos: Artículo 26 de la Constitución y 3º del Código Contencioso Administrativo, artículos 43 a 48, inclusive, del Código Contencioso Administrativo, artículos 62 del Código de Régimen Político y Municipal

y 121 del Código de Procedimiento Civil; "b) En cuanto a la falta de motivación del acto acusado, se han violado las siguientes disposiciones legales: Artículos 35 y 36, en concordancia con el 59 y 84 del mismo ordenamiento; “c) En cuanto a las decisiones contenidas en el acto administrativo acusado por falta o falsa fundamentación se han violado o desconocido las siguientes normas: Artículos 214 y 215 de la Constitución, artículos 9º y 14 de la Ley 153 de 1887. Artículos 17 del Código Civil y 60 y 61 del Código de Régimen Político y Municipal". El concepto de la violación será más adelante objeto de estudio. Impulsado el proceso y agotada su tramitación, puso el a quo fin a la instancia con su sentencia de enero 17 de 1986, mediante la cual «por no haberse agotado la vía gubernativa el Tribunal se inhibe para fallar sobre el fondo del asunto debatido en autos", decisión que sustentó así: "En el caso de la Resolución enjuiciada el recurso de reposición no era de obligatoria interposición, pero sí el de apelación, que el mismo acto ofrece. Seguramente la Administración habría inadmitido el recurso al interponerse dentro de los cinco días siguientes al 28 de marzo de 1985, fecha que en la demanda se acepta como la de conocimiento del acto, alegando, repetimos, extemporaneidad en la interposición del recurso, pero, interponiéndolo, la actora habría satisfecho las exigencias de los artículos 62, 63 y 135 del Código Contencioso Administrativo". Contra el anterior pronunciamiento interpuso la actora el recurso

de apelación.

Sustentación del recurso: En su alegato sustentatorio del recurso, reitera el actor sus reparos a la forma como fue notificado el acto acusado, aduciendo que en razón de las deficiencias que anota, "la administración no dio la oportunidad de ejercer los recursos existentes contra la providencia acusada en su oportunidad debida", por lo cual "era procedente ocurrir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, como claramente lo señala el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, numeral 2º. .." Agrega que por consiguiente el Tribunal ha debido fallar sobre el fondo del asunto. Haciendo luego énfasis en los aspectos de la falta de motivación de la providencia enjuiciada y en la indebida aplicación de una norma que ya había cesado de regir, dice sobre este último tópico: "Otra de las situaciones contempladas en este proceso, es que el acto administrativo acusado, está basado, para los efectos del cambio o modificación del catastro, en relación con el predio de propiedad de la sociedad que represento, en el Decreto 3745 de 1982, que fue declarado inexequible por la honorable Corte Suprema de Justicia, en virtud de la sentencia de fecha 7 de marzo de 1983. "De consiguiente, si dicho precepto desapareció de la vida jurídica y el acto acusado se apoyó en el mismo para modificar y reajustar los avalúos existentes sobre el citado predio, no puede hoy en día tener aplicación, ni el Decreto ni su desarrollo, dados los efectos de la sentencia de inexequibilidad, pues el acto declarado inconstitucional no

tiene aplicación futura, ni se pueden reconocer sus consecuencias, de manera que las cosas deben volver al mismo estado en que se encontraban con anterioridad, como si ellos no hubieran existido, como lo ha reconocido el honorable Consejo de Estado al tratar lo relativo a los efectos de la inexequibilidad de las normas".

Alegatos de las partes: Dentro del término contemplado en el inciso 5º del artículo 212 del Código Contencioso Administrativo, presentaron tanto el actor como el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" sendos alegatos. El primero se reafirma en sus planteamientos, en el sentido de que debe preferirse decisión de fondo, acorde a las pretensiones de la demanda. Por su parte el impugnador afirma que sí se hizo por parte de la Seccional de Catastro la notificación en debida forma del acto acusado y que de todos modos "la sociedad demandante no interpuso los recursos establecidos en la ley para la vía gubernativa", lo cual justifica el sentido del fallo recurrido. Añade que "el acto administrativo sí tiene motivación, la cual está dada en forma sumaria dentro del texto mismo del acto".

Agrega que "la aplicación del Decreto 3745 de 1982 no fue hecha como dice el demandante en la Resolución número 66 - 001 - 227 - 84, pues para la época de esta Resolución el citado Decreto no estaba vigente, había sido declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia. En realidad de verdad, la aplicación del Decreto 3745 de 1983 se produjo con la Resolución 66 - 000 - 398 - 82 de 30 de diciembre de 1982, o sea

cuando el Decreto mencionado estaba completamente vigente, porque aún no había fallo de la Corte sobre su exequibilidad". Añade que cuando se produjo la Resolución 66 - 0001 - 227 - 84, no se hizo otra cosa que reconocer "la situación ya consolidada mediante la Resolución 66 - 000 - 398 - 82".

Concepto fiscal: Sostiene el señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo: "El acto acusado es un verdadero acto administrativo como en efecto lo es, susceptible de los recursos de que trata el Título II del Libro Primero del Decreto 01 de 1984, pero la Administración por sus omisiones y actuaciones irregulares durante el término de notificación no dio la oportunidad de interponerlos". De lo anterior concluye que se debe revocar la sentencia apelada, para en su lugar entrar al “estudio de fondo de los cargos imputados al acto controvertido". Dice luego el colaborador fiscal que el Decreto - ley 3745 de 1982, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante fallo de 7 de marzo de 1983, "sirvió de génesis para producir la modificación del avalúo catastral del predio 01 - 06 - 017 - 0001 - 000 de la actora (art. 5º, mutación 8724, Resolución 66 - 001 - 227 - 84), con variaciones que cobijan retroactivamente dichos nuevos avalúos o modificaciones a partir de enero 1º de los años 1983, 1984 y 1985, no obstante ella haber sido expedida el 18 de diciembre de 1984". De lo anterior se concluye

que debe declararse la nulidad de la Resolución número 66 - 000 - 22784 impugnada por la actora.

Consideraciones de la Sala: El primer aspecto que debe ponerse en claro es el relativo al agotamiento de la vía gubernativa, que al decir del Tribunal de conocimiento no operó, con las consecuencias de la decisión de inhibición plasmada en el fallo recurrido El acto recurrido no consiste en el hecho material de la inscripción del nuevo avalúo catastral, como equivocadamente lo ha sostenido en el curso del proceso la parte demandada para pretender que la inscripción y la notificación son coetáneas, sino la Resolución número 66 - 001227 - 84 de 18 de diciembre de 1984 que determinó los nuevos avalúos y ordenó "la inscripción en el Catastro del Municipio de Pereira de los siguientes cambios. . . ", según reza el encabezamiento de la providencia (Ver fl. 2). Y como en la parte final del acto en cuestión (fl. 6) se dispone su notificación mediante las modalidades de edicto o notificación personal, a lo decidido allí hay que estar. Sostener a posteriori lo contrario implicaría variar las reglas del juego, en detrimento de los más elementales principios de defensa y de controversia de los actos administrativos.

Ahora bien, consta a dicho folio 6º que la Resolución acusada fue notificada mediante edicto fijado el día 27 de diciembre de 1984. Mas ocurre que esta modalidad de notificación sólo puede tener lugar cuando "no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la notificación", según el claro e imperativo texto del

artículo 45 del Código Contencioso Administrativo. Y el inciso 3º del artículo 44 ibídem ordena que "para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél (el interesado) haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente". A esta norma no se dio cumplimiento por parte de la Seccional de Catastro, según lo admite expresamente el Director y apoderado de la demandada en el curso de la inspección judicial llevada a cabo el día 18 de septiembre de 1985. Dice en efecto dicho funcionario al final del folio 90: "En lo que respecta a las diligencias que debía adelantar la oficina para enterar al propietario del predio 01 - 6 - 017 - 001, la Oficina no encontró procedente llevar a cabo... ninguna diligencia, toda vez que los demandantes estaban enterados de los movimientos o cambios que se iban a producir en sus predios". Ninguna circunstancia excusaba la práctica de las "diligencias" mencionadas. Se trata aquí de una norma procedimental de ineludible cumplimiento, cuya inobservancia es sancionada por el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo así: "Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión". Si por consiguiente la providencia acusada no le fue debidamente notificada al interesado, éste, al no ponerse enterar de su contenido oportunamente, no pudo en rigor interponer contra ella el recurso de

apelación. Y no estaba obligado a hacerlo extemporáneamente, como lo pretende el a quo, pues en tal momento ya se hallaba frente a la Administración ejecutoriado el acto y por ende agotada la vía gubernativa. Podía acudir el actor ante la jurisdicción contencioso administrativa, por haberse dado la previsión contenida en el ordinal 2º del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo: "Que las autoridades no hubieren dado la oportunidad de ejercer los recursos existentes". Al caer por su base la premisa que sirvió de sustento jurídico al fallo inhibitorio, éste habrá de revocarse en su integridad, y en su lugar la Sala procederá a fallar sobre el fondo del asunto debatido. La Resolución acusada ordena, como ya se dijo, la inscripción en el Catastro de Pereira de varios cambios. En lo que respecta al predio 01 - 06 - 017 - 0001 - 000 de propiedad de "Angelita Limitada", los cambios se refieren a mutaciones en el avalúo por los años de 1981, 1983, 1984 y 1985. En la página número 2 de la Resolución (fl. 3 del expediente), se aprecia la modificación del avalúo de $ 668.000.00 a $ 11.333.000.00, con vigencia a partir del 22 de octubre de 1981. Ni en esta hoja, ni en parte alguna del contexto de la Resolución se suministra la más mínima explicación del porqué de este considerable reavalúo catastral, ni se cita la norma que lo autorizaría, como sí se hace con respecto de otros años. La motivación que exige la norma es el acto que

da a conocer adecuadamente al ciudadano los motivos de las decisiones oficiales, que en ningún caso pueden obedecer al mero capricho o arbitrio. Y es el debido conocimiento de los fundamentos fácticos y jurídicos de las determinaciones de la administración la circunstancia que le permite ejercer el derecho constitucional de cuestionarlas mediante los diversos recursos y acciones previstos en la vía gubernativa y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, para efectos del presente fallo no se tiene en cuenta este aspecto formal de la motivación sumaria de la Resolución sino del fundamento mismo que se originó con respecto al predio la Angelita Ltda. En el escrito de contestación de la demanda, a folio 80, dice la parte impugnadora que "mediante el acto administrativo impugnado, expedido de conformidad con las normas técnicas de la Resolución 660 de 1984 le dio aplicación al inciso segundo del artículo 10 del Decreto 3496 de 1983 y con este fundamento acogió el avalúo catastral de $ 11.333.000.00, tal como fue asignado en la adjudicación que se efectuó en el proceso divisorio tramitado ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira..." Tal explicación o "motivación" ha debido darse, "al menos en forma sumaria" en el cuerpo mismo de la Resolución que decretó la inscripción del nuevo avalúo. Como tal exigencia legal no fue satisfecha, se impone la declaratoria de nulidad de la Resolución acusada, en lo que respecta a este primer aspecto de la demanda. Para el año de 1983, aparece en la citada página 2 de la

Resolución acusada y con vigencia a partir del 1º de enero de dicho año, un avalúo de $ 12.466.000.00, cuantificación que se sustenta en el Decreto 3745 de 1982. Expresa al respecto el impugnador en el escrito de contestación de la demanda: "Conforme al Decreto 3745 de 1982 el avalúo mencionado (se refiere al de $ 11.333.000.00 correspondiente a 1981) fue reajustado en el 10% para todos los inmuebles del Departamento de Risaralda y así se determinó mediante la Resolución número 66 - 000 - 398 - 82 del 30 de diciembre de 1982 que dio aplicación a la mencionada norma, la cual se hallaba vigente en dicho momento". En efecto, el Decreto 3745 de 23 de diciembre de 1982, "por el cual se dictan normas sobre catastro y otras disposiciones" fue declarado "inexequible por ser contrario a la Constitución, mediante sentencia de 7 de marzo de 1983, visible a páginas 356 y siguientes de la publicación 'Foro Colombiano' del mes de abril del mismo año". Ahora bien, la susodicha Resolución número 66 - 000 - 398 - 82 de diciembre 30 de 1982, cuya copia obra a folio 77 dispone en su artículo 1º: "Ordénase el reajuste de los avalúos de los predios adscritos a la Seccional de Catastro de Risaralda en un 10% anual acumulativo, según lo que trata el artículo 1º del Decreto 3745 de 1982 con un

período máximo de 15 años". Sostener, como lo hace la parte impugnadora, que la Resolución número 66 - 0001 - 227 - 84, al ordenar la inscripción del nuevo avalúo de $ 12.466.000.00 se limitó a reconocer "la situación ya consolidada mediante la Resolución 66 - 000 - 398 - 82", implica un rotundo desconocimiento de lo decidido por la Corte Suprema de Justicia con autoridad de cosa juzgada en su sentencia de 7 de marzo de 1983. El avalúo del predio de que se trata, por el año de 1983, se decretó mediante la Resolución acusada, número 66 - 0001227 - 84 y no mediante la número 66 - 000 - 398 - 82 como erróneamente lo plantea la parte demandada. Forzoso corolario de todo lo anterior es el de que, al fundamentarse el acto acusado, en lo que atañe al avalúo de que se trata, en una norma en ese momento declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, se incurrió en quebranto del artículo 214 de la Constitución Nacional, norma que confía a dicha Corporación "la guarda de la integridad de la Constitución". Por consiguiente habrá de declararse la nulidad de la acción en estudio. El avalúo del predio de "Angelita Limitada", fue determinado a partir del 1º de enero de 1984 en la suma de $ 13.608.000 y modificado a partir del 21 de junio del mismo año en $ 10.291.000.00, según se aprecia claramente en las hojas 2 y 3 de la Resolución acusada. Y a

partir del 1º de enero de 1985 el nuevo avalúo quedó en la suma de $ 11.790.000.00. Los citados avalúos se apoyan respectivamente, en los Decretos 3050 de 1983 y 2678 de 1984. La razón de ser de estos avalúos se explica así en la contestación de la demanda: "Con la puesta en vigencia del Decreto 3050 de 1983 expedido con fundamento en la Ley 14 de 1983 se incremento el avalúo catastral en el 9.16% y así se ordenó en la Resolución número 66 - 000 - 244 - 83 del 15 de diciembre de 1983, que lo único que hizo fue aplicar las precitadas normas en el Departamento de Risaralda y en virtud de las cuales el predio de la sociedad 'Angelita Ltda.' quedó con un avalúo catastral de $ 13.608.000.00. "Posteriormente el Decreto 2678 de 1984 ordenó un incremento del 14.57% en los avalúos catastrales y se aplicó al predio de la actora después de deducirle la parte cedida al Fondo Rotatorio de Valorización Municipal de Pereira (Escritura 1750 del 21 de junio de 1984. Notaría Primera de Pereira) resultando el avalúo catastral en $ 11.790.000.00 con vigencia a partir del primero de enero de 1985". El incremento del 9.16% y del 14.57 %, respectivamente, para los años de 1984 y 1985, se efectuó obviamente sobre la suma de $ 12.466.000.00 en que se había evaluado catastralmente el predio para

el año de 1983. Como este avalúo quedará sin vigencia alguna en virtud de la prosperidad de la nulidad, habrá Igualmente, como obligada consecuencia, de extenderse la nulidad a los avalúos que se ordenaron inscribir por los citados años de 1984 y 1985. Al prosperar por consiguiente las súplicas de la demanda, concuerda principalmente la Sala con el concepto de su colaborador Fiscal, en lo que se relaciona con los aspectos del fallo inhibitorio que se revoca y de la indebida aplicación del Decreto 3745 de 1982 en la determinación del avalúo catastral por el año de 1983. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: 1º. Revócase en todas sus partes la sentencia de enero 17 de 1986 dictada en este asunto por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2º. Declárase nula la Resolución número 66 - 001 - 227 - 84 de 18 de diciembre de 1984 expedida por la Oficina Seccional de Catastro de Risaralda, en lo que respecta a los cambios que se ordena inscribir en el Catastro del Municipio de Pereira en relación con el predio distinguido con el número 01 - 06 - 017 - 0001 - 000 de propiedad de la sociedad "Angelita Limitada", por los años 1981, 1983, 1984 y 1985. 3º. Como consecuencia de lo anterior, la Oficina Seccional de Catastro de Risaralda cancelará todas las inscripciones ordenadas por

la Resolución que se anula, respecto a dicho predio, restableciendo el avalúo catastral que tenía anteriormente con observación de las normas que rigen sobre el particular. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecisiete de julio de mil novecientos ochenta y siete. Guillermo Benavides Melo, No asistió; Luis Antonio Alvarado Pantoja, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.