CE-SEC1-EXP1987-N423

PODER DE POLICIA. - 1º La Rama Ejecutiva ostenta el poder de policía. 2º Definición según Laubadére. a) Definición de poder de policía, y b) Definición de POLICIA ADMINISTRATIVA. Control de los actos expedidos con base en el poder de policía. a) De carácter administrativo, son controlados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; b) De naturaleza penal y civil. Escapa al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4º ACTOS DE POLICIA ADMINISTRATIVOS Y "NO

ADMINISTRATIVOS, PENALES 0 CIVILES".

5º DELITOS PROPIAMENTE DICHOS Y ACTOS

CONTRAVENCIONALES NO CONSTITUTIVOS de delitos. 6º ORDEN PUBLICO. ACTO JURIDICO DE CARACTER PREVENTIVO 0 REPRESIVO. Relacionado con la conservación o el restablecimiento del orden público y por tanto atinente al ejercicio de los derechos subjetivos y libertades públicas constituya por ese solo hecho un acto administrativo más específicamente un acto de policía administrativa cuyo control de legalidad corresponda a la jurisdicción especial o contencioso administrativa (Ejemp: Decreto 1038 de 1984).

DELITOS RELATIVOS AL CULTIVO 0 CONSERVACION DE

PLANTAS QUE PRODUZCAN DEPENDENCIA FISICA 0 SIQUICA.

JUICIOS DE POLICIA DE CARACTER PENAL 0 CIVIL.

El artículo 82 del Decreto 01 de 1984, excluye del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa los actos dictados en juicios de policía de carácter penal o civil.

CONTRAVENCION DE CARACTER PENAL.

Decreto 1061 de 1984. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., diez de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.

Proyectó: Doctora Myriam Guerrero de Escobar, Magistrada Auxiliar de la

Corporación.

Referencia: Proceso número 423. Actora: Bonnie Linn Marra.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 19 de junio de 1986 Proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se revocó la providencia que admitió la demanda.

Antecedentes:

1. La señora Bonnie Linn Marra, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó del Tribunal Administrativo de Córdoba los siguientes pronunciamientos : a) Se declare la nulidad de la Resolución número 002807 de 8 noviembre de 1985, expedida por el Gobernador del Departamento de Córdoba, por medio de la cual se ordenó un decomiso y se impusieron unas sanciones pecuniarias por valor de $ 20.000.000.oo; b) A título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución antes mencionada, se ordene la devolución de una aeronave tipo BEECHCAFT, bimotor, color azul cielo con rayas horizontales azul subido, de matrícula NC9EG, que era pisoteada

por la demandante y se le devuelva la de $ 20.000.000.oo que fueron cancelados por ésta y por el señor Tom Schalaebtz Slebi al Departamento de Córdoba, como multa o sanción ; c) A título de indemnización de perjuicios, se condene al Departamento de Córdoba a pagar los intereses, corrección monetaria y pérdida del valor adquisitivo del dinero cancelado en razón de la multa impuesta y hecha efectiva (fls. 1 a 4).

2. Mediante auto de 19 de mayo de 1986 el Tribunal Administrativo de Córdoba dispuso admitir la demanda, efectuar notificación personal al Gobernador de dicho Departamento y al señor Fiscal Primero de la Corporación, fijar el negocio en lista y reconocer personería al procurador judicial de la demandante (fl. 20).

3. El Departamento de Córdoba, por conducto de apoderado, interpuso recurso de reposición contra el auto antes mencionado, aduciendo carencia de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del proceso, por tratarse de una decisión proferida dentro de un juicio de policía de carácter penal, excluido por el articulo 82 del Código Contencioso Administrativo del conocimiento de esta jurisdicción (fls. 22 a 25).

4. Por auto de 19 de junio de 1986 se decidió el recurso de reposición accediendo a la revocatoria del auto admisorio de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: a) "El articulo 82 del Código Contencioso Administrativo, al referirse al objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo dispuso claramente

en su inciso tercero lo siguiente: "La jurisdicción en lo contencioso administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil, ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario". b) La Resolución sancionatoria demandada se fundamenta en el Decreto 1061 de 1984 que en su articulo 1º establece las sanciones a imponer a quienes incurran en las contravenciones de carácter penal, allí señaladas, "contravenciones en que incurrieron los señores Tom Schalaebtz y Bonnie Linn Marra según la Resolución acusada y que lo que el Gobierno Departamental tuvo en cuenta para imponer multas respectivas"; c) La honorable Corte Suprema de Justicia ha dicho que: "Hay juicio policivo de naturaleza penal cuando se trata de contravenciones que violan una norma protectora de un precepto penal, sin afectar el derecho mismo, pero que conllevan la amenaza de un daño. Estos hechos, generalmente, están previstos por los Códigos Departamentales de Policía, y dan lugar a juicios que terminan en una decisión jurisdiccional de policía, verdadera sentencia, excluida así mismo de manera expresa del control de la jurisdicción contenciosa administrativa (Anales, T. LV, pág. 151)"; d) Al revisar detenidamente la Resolución número 002807 impugnada, se concluye que "hubo un verdadero juicio de policía, un verdadero proceso policivo adelantado contra los señores Tom Schalaebtz Slebi y Bonnie Linn Marra por violaciones de las normas que en dicha Resolución se expresan del Decreto número 1061, que son contravenciones de carácter penal.. . " (fls. 32

a 35).

5. Contra el auto a que antes se hizo relación interpuso la demandante el recurso de alzada que ahora se decide, argumentando en síntesis lo siguiente: a) El artículo 83 del Código Contencioso Administrativo al definir los actos administrativos omitió consideraciones sobre la circunstancia de que éstos sean ejecutados en función administrativa, así como no tuvo en cuenta aspectos relacionados con el elemento orgánico del acto; b) "La administración produce actos que no siempre cumplen funciones administrativas de las que le son específicas y que se encuentran consagradas en la Constitución Nacional, sino que producen actos que no siempre son administrativos como son los policivos. Los actos policivos son propios de la Rama Ejecutiva y que principio la ley no puede ponerlos en cabeza de la Administración Pública” ; c) El Decreto 1061 de 1984 "tipifica una serie de conductas sancionables con multas y que se encuentran bajo la competencia de los Gobernadores, Intendentes o Comisarios, etc. También prevé este Decreto un procedimiento el cual está obligada la Administración a seguir para que pueda culminarse con una sanción. Mal podría nuestro ordenamiento dejar sin control un Decreto que permite en un procedimiento breve y sumario sancionar a una persona por presuntas violaciones a nuestro espacio aéreo. En esta forma cualquier ciudadano acusado temerariamente por autoridad o aún por un particular y no existiera forma alguna que permitiera reparar la eventualidad de los perjuicios que nazcan de un Acto Administrativo que viole la Constitución y la ley. Cierto es así, que las conductas contenidas en este Decreto son incontrolables por la jurisdicción contenciosa administrativa, no tenía el legislador que ponerse en el trabajo de consagrar un procedimiento

para investigar las conductas de los sindicados; porque si no existe control administrativo, el funcionario competente para sancionar a las personas sindicadas por presuntos delitos o contravenciones de este tipo podría sancionarlas desde el momento en que las pusieron bajo sus órdenes" (fls. 36 y 37).

Consideraciones: I.La Resolución número 002807 de 8 de noviembre de 1985, expedida por el Gobernador del Departamento de Córdoba, "por la cual se ordena un decomiso y se imponen unas sanciones pecuniarias", se fundamenta, tanto en su parte sustantiva como procedimental, en las disposiciones contempladas en el Decreto número 1061 de 5 de mayo de 1984. En efecto, en ella se invoca como fundamento de las sanciones impuestas, la ejecución de conductas previstas en el artículo 1º, literal a), numerales 1 a 5, previo el adelantamiento del procedimiento contemplado en el artículo 7º de dicho Decreto (fls. 11 a 18).

II. El artículo 1º del Decreto mencionado expresamente califica como contravención de carácter penal la realización de los hechos tipificados en él y cuya ejecución se imputa a la actora en el acto demandado y el artículo 7º ibídem establece el juicio o proceso a seguirse para su investigación y juzgamiento.

III. El artículo 82, inciso tercero del Código Contencioso Administrativo, excluye del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa los actos o providencias dictados en juicios de policía de carácter penal o civil.

IV. La Rama Administrativa o Ejecutiva detenta el poder policía, como que

es a ella a quien la Carta Política atribuye la conservación del orden público y su restablecimiento cuando éste fuere turbado (art. 120, ordinal 6º). "En realidad el poder de policía se define, según Laubadére, por su fin, que es velar por la tranquilidad (ausencia de desórdenes o perturbaciones), la seguridad (que no haya riesgos de accidentes) o la salubridad pública (que no haya riesgos de enfermedades). La policía administrativa es una forma de intervención que ejerce ciertas autoridades administrativas y que consisten en imponer limitaciones a las libertades de los individuos, con el propósito de asegurar el orden público" (Manual de Derecho Administrativo, Bogotá, Editorial Temis, 1984, pág. 198). Precisamente en desarrollo de dicho poder se expiden actos y se adelantan actuaciones de carácter administrativo, cuyo control compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por regla general, en aplicación de los incisos primero y segundo el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo; pero ello no implica que todo acto jurídico de carácter preventivo o represivo relacionado con la conservación o el restablecimiento del orden público y por tanto atinente al ejercicio de los derechos subjetivos y libertades públicas constituya por ese solo hecho un acto administrativo, más específicamente un acto de policía administrativa cuyo control de legalidad corresponda a la jurisdicción especial o contencioso administrativa. Paralelamente a la existencia de actos administrativos de policía o actos de policía administrativa, para cuya expedición deberá seguirse el procedimiento que con carácter general o especial prevean las respectivas

normas, existen actos de policía de naturaleza penal y civil que dirimen controversias de esta índole y para cuya emisión deberá adelantarse el respectivo procedimiento o juicio policivo también previsto por la ley de manera general o especial.

V. El artículo 18 del Código Penal divide o clasifica los hechos punibles en delitos y contravenciones y el artículo 38 del Código de Procedimiento de la materia atribuye expresamente el conocimiento de las últimas a las autoridades de policía, las cuales darán precisamente lugar, a la iniciación y tramitación del condigno proceso de sujeto a reglas generales o especiales adjetivas o procedimentales, que culminará con la expedición de un acto de policía de naturaleza penal, cuyo control de adecuación a la normatividad jurídica es aspectos tanto de fondo como de forma escapa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a términos del articulo 82 del Código del ramo.

La expresa referencia que hace la disposición antes citada a los actos de policía no administrativa, - penales o civiles - , se explica precisamente en razón de que, al contrario de lo que sostiene el recurrente dicha norma sí tuvo en cuenta, al definir el acto administrativo (art. 83 del C. C. A.), el criterio orgánico, formal o subjetivo y siendo, por regla general, las autoridades de policía parte integrante de la Rama Administrativa o Ejecutiva, de no consagrarse la excepción mencionada podría pensarse en la posibilidad de atacar tales actos por la vía judicial ante la justicia especial o contencioso administrativo desvirtuándose la naturaleza misma de los actos así acusados,

que es jurisdiccional penal o civil y no administrativa. "Ya esta Corporación ha sentado jurisprudencia reiterada al respecto, al pronunciarse sobre la disposición contenida en el artículo 73, numeral 2º de la Ley 167 de 1941 que el artículo 82 del nuevo Código Contencioso Administrativo repite, entre otros en auto de 2 de febrero 1962 (T. IXIV, números 397 - 398, pág. 264) en el cual dijo lo siguiente: "Según el ordinal 2º del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, no son acusables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que se dicten en los juicios de policía de naturaleza penal o civil, y las sentencias proferidas en los juicios seguidos por fraude a las rentas nacionales, departamentales o municipales. Hay juicio policivo de naturaleza civil cuando se trata de controversias entre particulares sobre responsabilidad contravencional (Anales, T. LV, pág. 151), decididas por el funcionario de policía. Semejantes resoluciones, dados sus fines, están expresamente excluidas del control jurisdiccional contencioso administrativo. Tales, por ejemplo, las dictadas por las autoridades de policía con motivo de los juicios posesorios y de "las acciones de amparo de marcas. Hay juicio policivo de naturaleza penal, cuando se trata de contravenciones que violan una norma protectora de un precepto penal, sin afectar el derecho mismo, pero que conllevan la amenaza de un daño. Estos hechos generalmente, están previstos por los Códigos Departamentales de Policía, y dan lugar a juicios que terminan

con una decisión jurisdiccional de la policía, verdadera sentencia, mismo, de manera expresa del control de la jurisdicción contencioso administrativa (C. P., art. 2º; C. de P. P., arts. 32 y 49). En las hipótesis de infracciones sancionables por las autoridades de policía que no violen un precepto protector de una norma penal, ni afecten directamente el derecho mismo, no hay juicio de naturaleza penal ni sentencia o acto jurisdiccional de los funcionarios policivos, sino simples infracciones de normas administrativas, que dan lugar a sanciones de la misma índole, antecedidas siempre por un trámite o procedimiento gubernativo, no calificable como 'juicio' en el sentido estricto del proceso judicial que debe dársele a esa palabra en el ordinal 2º del articulo 73 del Código Contencioso Administrativo" (El subrayado no es del texto). Encuentra corroboración la tesis de la jurisprudencia precitada en la distinción que ha querido hacer el ordenamiento jurídico al respecto entre delitos propiamente dichos y actos contravencionales no constitutivos de delitos, pero sí de naturaleza penal, así:

1. Mediante el Decreto 1038 de 1984 de 1º de mayo de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República, con fundamento en que grupos armados han atentado contra el régimen constitucional y grupos antisociales relacionados con el narcotráfico vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana.

2. En desarrollo de dicho Decreto se dictaron, entre otros, los

Decretos 1060 y 1061 de 5 de mayo de 1984. Por el primero se expiden normas tipificadoras de delitos relativos al cultivo o conservación de plantas que produzcan dependencias física o psíquica. Por el Decreto 1061 y en clara distinción y contraste con el Decreto 1060 se consagran "contravenciones de carácter penal” que pueden imponerse además de "las sanciones penales a que hubiere lugar" (art. 1º). Es decir que a través de procedimiento expeditos, como es el previsto en el Decreto 1061 se contemplan y juzgan los hechos sancionables como tales contravenciones y que se encaminan a impedir que sirvan de medios o instrumentos para la comisión del acto criminal. (Este último puede corresponder a los delitos tipificados en el Decreto 1060 o a cualesquiera otros). Así por ejemplo, incurre en dicha contravención la tripulación, el dueño, el tenedor o explotador de aeronave de servicio privado o comercial que aterrice en aeropuerto o puntos no autorizados por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o que opere en aeropuertos autorizados fuera de los horarios establecidos para tal fin; opere aeronave sin llevar a bordo los documentos que acrediten su nacionalidad y la autorización del plan vuelo correspondiente; la interne en el país o la conduzca al exterior sin cumplir los requisitos exigidos en las leyes y reglamentos; emprenda vuelo o varíe sin autorización o sin el plan de vuelo correspondiente, sin notificar tal decisión a una torre de control; no presente, después de autorizar, plan de

vuelo cuando fuere el caso y las licencias técnicas y médica de las autoridades, en los eventos en que fuere requerido para el efecto, etc. (art. 1º, numerales 1 a 5 del literal a.).

VI. Del mismo modo, y en aras de la preservación del derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional, el Decreto 1061 de 1984 contempla todo un procedimiento al efecto, así: "Artículo 7º. Las contravenciones establecidas en este Decreto serán investigadas y juzgadas conforme al siguiente procedimiento: a) El Gobernador, Intendente o Comisario, o el Alcalde Mayor de Bogotá, adelantará la investigación o podrá comisionar a funcionarios de la Secretaría de Gobierno o de la que haga sus veces, a la Oficina Jurídica o División Legal de la respectiva Gobernación, Intendencia o Comisaría, o de la Alcaldía Mayor de Bogotá, para que actúen como funcionarios de instrucción; b) Se oirá en descargos al contraventor, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a aquella en que haya sido puesto a su disposición, diligencia para la cual estará asistido por un apoderado.

Si fueren 5 o más los contraventores, el término anterior se ampliará a 72 horas; c) A partir del día siguiente al de la diligencia descrita en el literal anterior, empezara a correr un término de 5 días hábiles para practicar las pruebas que hubieren sido solicitadas por el imputado, su apoderado, o decretadas de oficio; d) Si dentro de las 24 horas siguientes al conocimiento de los hechos no

hubiere sido posible oír en descargos al contraventor por no haber comparecido, se le emplazará por edicto que permanecerá fijado durante 2 días en la Secretaría de la Gobernación, Intendencia o Comisaría o de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Si vencido este plazo no compareciera, se le declarará contraventor ausente y se le nombrará defensor de oficio para que actúe hasta la terminación del diligenciamiento; e) Transcurridos los anteriores términos, el Gobernador, Intendente o Comisario, o el Alcalde Mayor de Bogotá, dictará la correspondiente Resolución motivada, en la que se hará constar la identidad del contraventor, el hecho que se le imputa y las penas correspondientes, en los casos en que las explicaciones no hubieren desvirtuado satisfactoriamente los cargos. Igualmente se determinará el decomiso definitivo de los medios de transporte indicando su destinación así: Las aeronaves al servicio de la Fuerza Aérea, las embarcaciones al servicio de la Armada Nacional y los automotores al servicio del Ejército, de la Policía Nacional o de cualquier otra entidad oficial, salvo cuando los vehículos hayan sido utilizados para el tráfico de estupefacientes, caso en el cual la adjudicación definitiva será hecha de conformidad con lo previsto en el Decreto 1060 de mayo 5 de 1984. Articulo 8º. En caso de absolución se ordenará la libertad inmediata del contraventor, si estuviera privado de libertad y la devolución de los elementos que le hayan sido incautados, si fuere del caso. Si se trata de aeronaves, embarcaciones o vehículos terrestres

particulares de matrícula extranjera, se pondrán en todo caso a disposición de la justicia penal aduanera. Artículo 9º. Cuando de las diligencias aparezca la posible comisión de un delito, la autoridad que haya efectuado la aprehensión, dará además aviso inmediato al juez competente adelantamiento de la investigación correspondiente. Si se inicia la acción penal, el juez deberá comunicarlo así inmediatamente al Gobernador, Intendente o Comisario respectivo, o al Alcalde Mayor de Bogotá. Artículo 10. Finalizado el proceso contravencional, si se hubiere, iniciado acción penal por los mismos hechos, el sindicado deberá ser puesto a disposición del juez, con los vehículos, elementos o mercancía decomisados" (se subraya).

VII. Siendo los hechos que dieron origen a la expedición de la Resolución demandada en el caso sub lite, calificados por el artículo 1º del Decreto número 1061 de 1984 de manera explícita e inequívoca como hechos punibles de carácter penal dentro de la categoría de contravenciones, carece la jurisdicción de lo contencioso administrativo de competencia para pronunciarse sobre la presunta ilegalidad de la misma y sobre los posibles daños allí derivados, por lo cual habrá de confirmarse el auto de 19 de junio de 1986 recurrido.

En mérito de lo expuesto, se resuelve: Confírmase el auto de 19 de junio de 1986 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día 6 de marzo de mil novecientos y siete (1987). Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Miguel Betancourt Rey, Simón Rodríguez Rodríguez. Víctor M. Villaquirán, Secretario.